Què passa quan l’adjudicatari d’un contracte d’obres executa obres no previstes en el contracte? L’Administració té l’obligació de compensar el contractista per les obres executades fora del contracte? En quins supòsits? Quins conceptes són indemnitzables?
Aquestes i altres qüestions són objecte de la Sentència 1620/2025 (Roj: STS 5993/2025 - ECLI:ES:TS:2025:5993), d’11 de desembre, del Tribunal Suprem (TS), que es pronuncia en interès cassacional objectiu per a la formació de la jurisprudència, respecte de dues qüestions:
- En primer lloc, sobre si és procedent o no de refermar o precisar la jurisprudència sobre el principi d’enriquiment injust quan es tracta d’obres executades fora del contracte, però acceptades per l’Administració.
- En segon lloc, sobre si cal refermar o precisar la jurisprudència respecte de si, en un supòsit d’enriquiment injust de l’Administració, s’ha d’indemnitzar l'adjudicatari per les quantitats que efectivament representen un augment del patrimoni enriquit o s’han d’incloure els conceptes de despeses generals i benefici industrial en aquesta indemnització.
Com a consideracions preliminars, cal assenyalar que, en el cas examinat, la contractista va executar unes obres que no estaven previstes en el projecte d’execució del contracte i respecte de les quals no es va tramitar cap modificació del projecte inicial; a més, l’Administració contractant no va fer cap actuació, mitjançant el director facultatiu de l’obra (l’arquitecte municipal) ni cap altre tècnic, a l'efecte de constatar aquestes modificacions en l’execució o bé oposar-s'hi, ni tampoc en el moment de la recepció de les obres. L'execució d’aquestes obres va suposar un augment del cost pactat inicialment.
Sobre el principi de prohibició de l’enriquiment injust
El principi de prohibició de l’enriquiment injust s’ha configurat doctrinalment com una font d’obligacions de pagament. Aquesta obligació deriva d’una situació de fet consistent en l'execució d’unes obres públiques sense contracte. El principi de prohibició d’enriquiment injust neix amb la pretensió de corregir situacions de desequilibri patrimonial en les relacions que, malgrat que no tenen suport jurídic (en aquest cas, un contracte), materialment han existit i han produït beneficis concrets a una de les parts a costa de l’altra.
En l’àmbit de la contractació pública, la regulació existent està orientada a la protecció de l’interès general. Això implica que l’adjudicació d’un contracte està subjecte a un procediment administratiu reglat, quant a la preparació i l'adjudicació, en el qual han de respectar-se els principis de llibertat d’accés a les licitacions, d’eficiència, d’integritat, de publicitat, de transparència en els procediments, d’igualtat de tracte i de no-discriminació entre les licitadores.
Aquest marc legal i aquests principis no es respecten en els supòsits en què el contractista efectua obres públiques que no tenen suport en cap contracte. Això succeeix en els casos que, encara que hi hagi una relació contractual inicial entre les parts degudament formalitzada en un contracte, s’introdueixen modificacions en el projecte inicial que impliquen l'execució d’obres addicionals, sense que s’hagi seguit, quan sigui necessari, el procediment de modificació dels contractes al qual es refereixen els articles 203-207 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic.
Per tant, aquesta actuació és contrària als principis d’igualtat de tracte i de no-discriminació entre les licitadores i al principi d’integritat, i quant a l’execució de les noves obres implica la introducció de modificacions en les condicions inicials de les quals van tenir coneixement totes les possibles licitadores, que, si s'hagués previst, potser n'haurien determinat la participació en el procediment de licitació o la presentació d’una oferta diferent.
Per poder parlar d’enriquiment injust per part de l’Administració contractant cal, segons la doctrina del TS, la concurrència dels requisits següents:
a) L’enriquiment, entès com l’augment del patrimoni de l’enriquit (l’Administració), ha de consistir en qualsevol avantatge o atribució patrimonial abocada a produir efectes definitius. b) L’empobriment de qui reclama ha de ser apreciable pecuniàriament -en el sentit més ampli-, i no pot provenir directament del comportament de qui el pateix. c) Hi ha d’haver una relació causal entre l’empobriment i l’enriquiment, de forma que aquest sigui l’efecte d’aquell. d) No hi ha d’haver una causa o justificació de l’enriquiment i de l'empobriment correlatiu. e) El desequilibri ha d’estar constituït per prestacions efectuades per la contractista que no obeeixin a la pròpia iniciativa, ni encobreixin una voluntat fraudulenta o abusiva per part d’aquesta. f) L’execució d’aquestes prestacions s'ha d'originar en fets que venen de l'Administració mateixa, i que han generat, raonablement, que la contractista tingués la creença de tenir un deure de col·laboració amb l’Administració i el convenciment que les obres addicionals li serien abonades. Per tant, a falta de contracte formalitzat, hi ha d'haver uns certs indicis que permetin a la contractista d'assolir la convicció que l’Administració està d’acord amb l'execució d’aquestes obres. El TS assenyala que aquests indicis es donen quan les obres s’executen a "ciència, vista i paciència" de l’Administració, sense que aquesta formuli cap objecció -ni durant l'execució, ni en el moment de la recepció de les obres-, i, fins i tot, les acabi destinant a ús públic.
Per tant, en els supòsits en què s’han executat obres públiques de manera anòmala -perquè no tenen suport en un contracte-, el TS considera que és procedent aplicar el principi de prohibició de l’enriquiment injust o sense causa de l’Administració, que es configura, com hem vist, com una font d’obligacions jurídicament diferenciada del contracte perquè les contractistes puguin reclamar l’abonament de les prestacions efectuades en una situació de contractació irregular, en tant que l’Administració no es pot beneficiar dels vicis originats per ella mateixa, i sempre que es donin els requisits esmentats.
Quins conceptes han d’integrar el quàntum indemnitzatori?
La determinació dels conceptes econòmics que integren el principi de prohibició de l’enriquiment injust depèn de quina sigui la qualificació que donem a la naturalesa de la indemnització: restitutiva o rescabaladora.
Primer de tot, el TS assenyala que no es poden equipar els efectes econòmics derivats d’un contracte amb les conseqüències econòmiques que procedeixin de l'execució d’obres públiques que no tenen emparament ni suport contractual. No obstant això, recorda que quan aquestes obres extracontractuals s’han fet amb el consentiment de l’Administració, encara que sigui tàcit, correspon restablir l’equilibri econòmic entre les parts mitjançant el mecanisme excepcional del principi de prohibició de l’enriquiment injust.
El principi de prohibició de l’enriquiment injust permet corregir situacions de fet que provoquen desequilibri patrimonial sense una causa jurídica vàlida, en relacions que, malgrat no tenir un suport jurídic, sí que han existit materialment, i han produït beneficis concrets en una de les parts a costa de l’altra. En aquestes situacions, la contractista té dret a reclamar a l’Administració el restabliment de l’equilibri patrimonial, que implica que se li abonin les obres realment executades atenent el valor del que realment s’ha executat; és a dir, que li siguin abonats els costos efectius ocasionats per l'execució de les obres.
Per tot això, el TS afirma que la indemnització que correspon al contractista que vol obtenir un equilibri econòmic i patrimonial té, en aquests casos, naturalesa restitutiva, perquè la finalitat és evitar un lucre per part de l’Administració, sense una causa que ho justifiqui, així com un perjudici patrimonial de la contractista que ha executat les obres.
Atenent, per tant, aquesta naturalesa restitutiva de la indemnització, el TS conclou que la indemnització que en aquests casos s’ha de donar a l’operador econòmic ha d’incloure, únicament, els costos en els quals hagi incorregut per executar les obres extracontractuals, però no els conceptes econòmics que són propis de l'execució d’un contracte vàlidament formalitzat i pressupostat. Així, els conceptes econòmics relatius al benefici industrial i a les despeses generals, només poden derivar de l’execució d’un contracte, en què el pressupost base de licitació ja inclou els imports corresponents al benefici industrial i a les despeses generals, com a percentatges del pressupost d’execució material, d’acord amb el que disposa l’article 101.2 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic.
Conclusions
- El principi general del dret de prohibició de l’enriquiment injust aplicable en l’àmbit dels contractes públics s'ha de tenir en compte en les reclamacions econòmiques efectuades per l’operador econòmic dirigides a l’Administració perquè es restableixi l’equilibri econòmic entre ambdues parts, en els supòsits en què la reclamació afecti l'execució d’obres no previstes en un contracte, i sempre que l’execució d’aquestes obres no pugui imputar-se a la iniciativa de l’operador econòmic, ni en revelin una voluntat fraudulenta o abusiva.
- En aquests supòsits, és exigible que l’execució de les obres no previstes en el contracte s'origini en fets que provenen de l’Administració i que, raonablement, generen en la contractista la creença que li corresponia un deure de col·laboració amb aquesta Administració.
- La indemnització que correspongui a l’operador econòmic per l'execució d’obres que impliquen una modificació de l’objecte del contracte que s'havia formalitzat amb l’Administració sense que s'hagi plasmat en un procediment de modificació del contracte, no pot equiparar-se a la que li pogués correspondre si s’hagués formalitzat un contracte administratiu vàlid.
- En el quàntum de la indemnització per l’aplicació del principi de prohibició de l’enriquiment injust, només s’inclouen els costos ocasionats per l'execució de les obres que no tenen suport jurídic, entre les quals no hi ha els imports corresponents a les despeses generals i al benefici industrial que es fixen en el pressupost base de licitació com a percentatges del pressupost d’execució material.
