La Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) de 5 de març de 2026, assumpte C-210/24), és un pronunciament d'una gran transcendència en matèria de contractació pública socialment responsable. El Tribunal avala la possibilitat d’utilitzar increments salarials per sobre del conveni col·lectiu sectorial com a criteri d’adjudicació dels contractes públics, i així reforça el paper de la contractació pública com a instrument per assolir objectius socials.
1. Antecedents
El litigi s’origina arran de la impugnació del plec de clàusules administratives particulars aprovat per un ajuntament per a la licitació d’un contracte de serveis d’ajuda a domicili. El plec estableix un criteri d’adjudicació que atorga fins a un màxim de 40 punts a les proposicions que incloguin un increment de la massa salarial del personal adscrit a l’execució del contracte respecte del conveni col·lectiu sectorial aplicable, i assigna zero punts a les licitadores que no proposin cap augment.
A més, disposa que, en el termini d’un mes des de la formalització del contracte, s’han de concretar, prèvia negociació amb la representació legal dels treballadors, els conceptes retributius en què es materialitza aquest increment retributiu.
La part recurrent interposa un recurs especial en matèria de contractació davant l’Òrgan Administratiu de Recursos Contractuals del País Basc (OARC), en què sol·licita l’anul·lació d’aquest criteri d’adjudicació, en considerar-lo contrari a la normativa contractual.
Davant els dubtes sobre la compatibilitat del criteri amb el dret de la Unió, l’OARC planteja una qüestió prejudicial al Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE).
2. Les qüestions plantejades
Les qüestions prejudicials plantejades al TJUE se centren en dos aspectes principals.
En primer lloc, si un criteri d’adjudicació com el descrit, basat en l’increment de la massa salarial per sobre del conveni col·lectiu sectorial aplicable al personal que ha d’executar el contracte, és idoni per permetre al poder adjudicador identificar l’oferta econòmicament més avantatjosa, en el sentit de l’article 67 de la Directiva 2014/24/UE.
En segon lloc, si aquest criteri pot vulnerar el dret fonamental a la negociació col·lectiva, reconegut a l’article 28 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, en la mesura que condiciona la determinació de les condicions retributives, o hi incideix, mitjançant mecanismes vinculats a l’execució del contracte públic.
3. El raonament del Tribunal de Justícia de la Unió Europea
En relació amb la primera qüestió, el TJUE respon de manera afirmativa. El Tribunal considera que, en contractes de serveis com l’ajuda a domicili (servei que consta a l’annex IV de la LCSP), els poders adjudicadors poden escollir criteris d’adjudicació que incorporin aspectes socials, sempre que estiguin vinculats amb l’objecte del contracte. En aquest sentit, afirma que la millora salarial del personal adscrit a l’execució del contracte per sobre del que estableix el conveni col·lectiu sectorial, pot integrar-se dins dels aspectes socials a què es refereix l’article 67.2 de la Directiva 2014/24/UE, precepte que s’ha d’interpretar de manera àmplia.
Ara bé, el Tribunal recorda que la utilització d’aspectes socials com a criteris d’adjudicació està sotmesa als requisits establerts als apartats 2-5 de l’article 67 de la Directiva: han d’estar vinculats a l’objecte del contracte, han de respectar els principis d’igualtat de tracte, no-discriminació i transparència, i no poden conferir al poder adjudicador una llibertat de decisió il·limitada.
El vincle amb l’objecte del contracte
Davant els dubtes expressats per l’òrgan remitent sobre l’existència d’aquest vincle, en considerar que es tracta d’un criteri massa general i potencialment contrari al principi d’igualtat, el TJUE desenvolupa una interpretació rellevant.
La Directiva estableix que els criteris d’adjudicació estan vinculats a l’objecte del contracte quan es refereixen als serveis que s’han de prestar en virtut del contracte, en qualsevol dels seus aspectes i en qualsevol etapa del seu cicle de vida, incloent-hi els factors que intervenen en el procés de prestació d’aquests serveis, fins i tot quan no formen part de la seva substància material.
Segons el Tribunal, l’existència d’un vincle entre el criteri impugnat i l’objecte del contracte s’ha d’apreciar tenint en compte les especificitats del servei. En el cas examinat, el contracte es caracteritza, d’una banda, pel fet de ser un servei intensiu en mà d’obra, en què el personal constitueix l’element essencial de la prestació, i que té per objecte l’atenció a persones en situació de vulnerabilitat i, de l’altra, per les dificultats que troba el poder adjudicador per poder oferir un servei continu i de qualitat a les persones destinatàries.
En aquest context, el personal que executa el contracte esdevé l’element essencial de la prestació, de manera que les seves condicions laborals, en particular el nivell retributiu, incideixen directament en la qualitat del servei. El Tribunal destaca que uns salaris més elevats poden contribuir a millorar la qualitat de la prestació, reduir la rotació del personal i afavorir l’estabilitat en la prestació del servei.
Tot això permet establir un vincle suficient entre el criteri d’adjudicació basat en millores salarials i l’objecte del contracte, exigència clau de la normativa europea de contractació pública.
També es plantegen dubtes sobre una eventual vulneració del principi d’igualtat de tracte entre licitadors, en la mesura que aquest criteri podria perjudicar els operadors amb menys capacitat d'oferir retribucions més elevades que les fixades pel conveni col·lectiu, com ara les pimes. El Tribunal, però, assenyala que no disposa de prou elements per determinar si el criteri impugnat pot produir aquest efecte discriminatori i remet aquesta anàlisi a l’òrgan jurisdiccional remitent, que ha de valorar-ho tenint en compte la documentació i les necessitats definides pel poder adjudicador. D’aquesta manera, el TJUE evita pronunciar-se de manera concloent sobre aquesta qüestió, que resta oberta.
Pel que fa a la segona qüestió, l’òrgan remitent planteja si l’article 28 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea s’ha d’interpretar en el sentit que s’oposa a un criteri d’adjudicació que, d’una banda, té en compte l’increment salarial per sobre del conveni col·lectiu aplicable al personal que executarà el contracte i, de l’altra, obliga l’adjudicatari a concretar aquest increment mitjançant negociació col·lectiva amb els representants dels treballadors, tot procurant la formalització d’un conveni col·lectiu aplicable a aquest personal.
L’article 28 de la Carta reconeix que els treballadors i els empresaris, o les seves organitzacions respectives, de conformitat amb el dret de la Unió i amb les legislacions i pràctiques nacionals, tenen dret a negociar i subscriure convenis col·lectius, en els nivells adequats, i a emprendre, en cas de conflicte d'interessos, accions col·lectives per a la defensa dels seus interessos, incloent-hi la vaga.
El TJUE afirma no només que l’obligació de negociar els increments salarials de manera col·lectiva no vulnera el dret de la UE, sinó que, al contrari, el criteri impugnat té per objecte facilitar el diàleg entre els interlocutors socials i, per tant, incentivar l’exercici d’aquest dret. En aquest sentit, es limita a imposar a l’adjudicatari una obligació de mitjans perquè s’esforci a formalitzar un conveni col·lectiu amb els representants del personal adscrit al contracte, sense interferir en el dret d’aquest personal a participar en la determinació dels conceptes en què es materialitza l’increment retributiu o de les condicions de treball.
Així, el Tribunal entén que aquesta exigència no interfereix en l’autonomia dels interlocutors socials, ja que no predetermina el resultat de la negociació ni imposa unilateralment les condicions de treball. Al contrari, garanteix que siguin els representants dels treballadors i l’empresa adjudicatària qui defineixin, en exercici de la seva autonomia col·lectiva, els conceptes retributius concrets en què es materialitza l’increment salarial, així com les eventuals condicions associades.
El TJUE passa de puntetes sobre el risc que aquesta configuració pugui generar diferències retributives entre el personal adscrit a aquest contracte i el que presta serveis en altres contractes comparables, i manifesta que no disposa de prou informació per pronunciar-s’hi.
En definitiva, el Tribunal conclou que un mecanisme com el descrit no restringeix el dret a la negociació col·lectiva, sinó que, en certa manera, el promou, en integrar-lo dins de l’execució del contracte públic com a instrument per concretar les millores salarials ofertes.
4. Valoració de la sentència
La sentència deixa enrere interpretacions restrictives anteriors d’alguns tribunals administratius de contractes, que havien qualificat d’il·lícita la valoració de millores salarials com a criteri d’adjudicació. En aquest sentit, el TJUE reafirma que la contractació pública pot servir -i ha de servir-, com a instrument per implementar polítiques públiques.
D’aquesta manera, el Tribunal consolida un model de contractació pública orientat no només a l’eficiència econòmica, sinó també a la qualitat social de la despesa. Fa un pas addicional en assenyalar que una millor retribució del personal pot traduir-se en un servei de més qualitat, especialment en sectors intensius en mà d’obra, com els serveis d’atenció a les persones. En particular, posa l’accent en la relació entre nivell retributiu i qualitat del servei, entenent que unes millors condicions laborals poden afavorir la continuïtat, l’estabilitat i la disponibilitat de les prestacions.
Ara bé, aquest aval no és exempt de cauteles. El TJUE deixa oberta la possibilitat que aquest tipus de criteris pugui generar efectes discriminatoris indirectes, especialment en relació amb les pimes, que poden disposar de menys capacitat financera per assumir increments salarials. Per tant, en cada cas, cal valorar si el disseny concret del criteri respecta efectivament el principi d’igualtat de tracte.
Així mateix, tal com està plantejat el criteri d’adjudicació, el Tribunal no resol una qüestió rellevant des d’una perspectiva pràctica: què succeeix en el cas que les millores salarials ofertes en la licitació no es materialitzen finalment en el marc de la negociació col·lectiva. Aquest fet pot generar tensions en la fase d’execució del contracte i posa de manifest la necessitat de reforçar els mecanismes de seguiment i garantia del compliment de les obligacions assumides per l’adjudicatari.
En aquest sentit, els òrgans de contractació han de definir amb precisió aquest criteri en els plecs i preveure mecanismes clars de control, així com les conseqüències de l’incompliment.
