Els ens locals i el nou "dret a l'error": la Llei 9/2025, de 13 de novembre

La Llei 9/2025, del 13 de novembre, de modificació de la Llei 26/2010, del 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, ha introduït per primera vegada a l'Estat el denominat dret a l'error, sobre el qual centrarem la nostra anàlisi. Fins en aquest moment, no hi havia a Catalunya una regulació sistemàtica dels errors (i encara no n'hi ha a l'Estat). No obstant això, és necessària, davant la rellevància creixent d'aquests errors, a causa de diferents factors.

Així, cal tenir en compte que els gestors públics estan immersos en la complexitat creixent de l'ordenament jurídic i la multiplicació d'obligacions jurídiques, a vegades contradictòries i massa sovint difícils d'identificar i de comprendre. D'aquí sorgeix el que es coneix com la por a la signatura, en el marc de l'anomenada burocràcia defensiva, que paralitza la gestió pública per les possibles responsabilitats, sobretot de tipus penal i comptable, que es puguin exigir, com ens explica el professor Antonio Bueno en una obra recent (La Burocracia Defensiva, Marcial Pons, 2025).

El Comitè de persones expertes que va elaborar el Llibre blanc per a la reforma del servei tributari, el 2022, va recollir la recomanació d'alleugerir les sancions en casos d'errors o incompliments menors, com ho fan altres països. Per part seva, el Consell de Defensa del Contribuent va emetre la Proposta 3/2022 sobre la incorporació del dret a l'error en l'ordenament tributari espanyol en una norma amb rang de llei, per al cas de primers errors no dolosos. La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Galícia de 28 de novembre de 2023 ha recollit aquesta figura en relació amb la valoració de la culpabilitat de l'obligat tributari, tenint en compte la complexitat de normes i procediments existents. La Comissió d'Experts per a la Transformació de l'Administració de la Generalitat de Catalunya (CETRA) ho va incloure entre les 50 recomanacions del passat mes de novembre que va entregar al president de la Generalitat, com s'indica expressament en el preàmbul de la nova llei, i diversos estudis de la doctrina científica jurídica europea també s'hi han referit.

En aquest context ha nascut per primera vegada en el nostre sistema jurídic un nou dret, en virtut de la Llei 9/2025, basat en un nou paradigma en la relació entre administracions i ciutadans, ancorat en la confiança, i que, a efectes pràctics, anomenem dret a l'error, sense la precisió necessària -que sí que utilitzarem seguidament. És un dret ja reconegut des de fa temps en altres països europeus, com França, en què la Llei 2018-727, de 10 d'agost de 2018, per un estat al servei d'una societat de confiança, ha incorporat aquest dret a l'error de manera transversal i ha estat glossat per la doctrina jurídica administrativa gal·la com una transformació positiva de la relació entre l'administració i els seus usuaris.

La Llei 9/2025, conformement a la jurisprudència existent, posa al dia el contingut del dret i el principi a una bona administració, inclòs ja en el seu moment en l'article 22 de la Llei 26/2010, i en fa una connexió sistemàtica amb l'article 31, relatiu als principis generals d'actuació administrativa.

En concret, la Llei 9/2025 estableix la inclusió d'un nou principi general d'actuació administrativa i, sobre la base d'aquest, de tres noves expressions relacionades amb els errors del dret a una bona administració -que, com és sabut, no és un simple paraigua de principis, com a vegades se sosté erròniament, sinó generador d'una obligació nova a Espanya de diligència deguda administrativa, d'acord amb la jurisprudència existent.

Les exigències de la bona administració ara estan connectades amb el principi de confiança i el dret a l'error.

a) El principi de confiança

D'una banda, en primer lloc, l'article 31.2 de la Llei 26/2010 introdueix el principi de confiança en les relacions entre les administracions públiques i les persones que s'hi relacionen, al qual es refereix l'exposició de motius, amb un abast més ampli i diferent del de la confiança legítima dels ciutadans, ja existent.

b) Dret a l'error i empleats públics

Quant a aquests, per evitar la paralització de la seva activitat, l'article 22, en precisar el dret a la diligència deguda administrativa, introdueix la previsió que els empleats públics només són responsables per accions o omissions efectuades amb dol, culpa o negligència greu. Només es considera que concorre aquesta amb la “violació flagrant de les normes de prudència, perícia i diligència deguda i l'omissió de les precaucions, comprovacions i informacions prèvies normalment exigibles en l'activitat administrativa al funcionari públic en funció de la competència específica i en relació amb el cas concret, tenint en compte els estàndards de bona administració”. Estàndards que cal que es fixin en cartes de serveis, instruccions o protocols i altres documents administratius. S'exclou en cas de negligència lleu, doncs, l'exigència de responsabilitats, tant administratives, com l'acció de retorn de l'article 36.4 de la LRJSP, com comptables, segons l'article 43 de la Llei del Tribunal de Comptes.

c) El dret de les persones a rectificar els seus errors davant l'administració

D'altra banda, s'inclou un dret de les persones a rectificar els seus errors davant l'administració, en l'article 22 de la Llei 26/2010, la qual cosa suposa una transformació de la relació que l'administració té amb la societat catalana, que passa de la desconfiança tradicional a confiar en les persones que s'hi relacionen. Comporta un canvi en la percepció dels ciutadans: s'estableix a favor seu una presumpció de bona fe i una confiança legítima en ells, principis generals del dret molt coneguts que s'apliquen amb una nova perspectiva i sense que faltin elements de control (fent realitat l'expressió "confia, però verifica").

La nova regulació catalana és prudent, i estableix una sèrie de cauteles que permetin confiar i alhora comprovar, per evitar possibles actuacions de mala fe o fraudulentes. Per descomptat, el dret a l'error s'aplica també en l'àmbit de l'Administració digital. En el cas francès, s'ha destacat que pot tenir una especial aplicació en aquest àmbit.

d) Dret de les persones a no ser perjudicades per un error administratiu en les prestacions destinades a garantir les necessitats essencials de subsistència.

A més, s'introdueix també en l'article 22 un altre dret relacionat amb els errors: el de les persones físiques vulnerables a no ser perjudicats per les comeses de les administracions en uns certs supòsits. Aquest dret es configura en la Llei 9/2025 catalana tenint en compte la jurisprudència del TEDH a aquest respecte, que estableix un límit en la reclamació de prestacions pagades als ciutadans amb violació de la bona administració, o good governance, com a impediment per al reintegrament d'aquestes. En aquesta línia, la jurisprudència del Tribunal Suprem, Sala Social, ha assenyalat el mateix en diverses sentències.

Aquesta nova regulació de l'article 22 prohibeix la reclamació del principal i dels interessos del que ha abonat indegudament l'Administració si es detecta un pagament indegut derivat d'un error administratiu o d'una actuació administrativa indeguda, sense la deguda diligència. Això només és aplicable a les prestacions destinades a garantir les necessitats essencials de subsistència, sempre que concorrin les condicions següents:

a) Que la persona beneficiària no hagi contribuït, per acció o omissió, a la producció de l'error administratiu. b) Que l'error administratiu sigui imputable exclusivament a l'administració.

Per descomptat, els canvis culturals, com és en definitiva el que comporta el dret a l'error, no s'imposen només amb lleis, com afirmava Michel Crozier en la coneguda obra On ne change pas la société par décret (No se cambia la sociedad por decreto, en la traducció al castellà). Però en un estat democràtic de dret els canvis s'han de concretar també en lleis, com en aquest cas, que han de ser conegudes, aplicades i avaluades per millorar la gestió pública, també en l'àmbit local.

En relació amb aquest darrer aspecte, cal tenir present la disposició addicional primera de la Llei 9/2025, que obliga el Govern a presentar al Parlament un informe anual sobre l'estat de l'atenció ciutadana en les administracions públiques catalanes, que hauria de contenir també dades sobre al·legacions del dret a l'error i la seva estimació, informe que cal fer públic en el Portal de transparència.

Només així es podrà desenvolupar una política pública similar a la de França, on ja que s'han pogut reconèixer 900.000 drets a l'error des del 2018, amb una avaluació molt positiva dels ciutadans francesos.