Particularitats de l’alienació, el gravamen i la cessió dels béns del patrimoni municipal del sòl i l’habitatge

I. Introducció

A causa de la naturalesa patrimonial, com la resta de béns patrimonials de caràcter local, els béns del patrimoni municipal del sòl i l’habitatge (PMSH) són susceptibles de tot tipus de negocis jurídics contractuals que no siguin contraris a l’ordenament jurídic, pels quals es produeixi la seva alienació, gravamen o cessió a favor de tercers, tot i que, a causa de l'especial afectació a determinats fins marcats pel legislador, aquestes operacions no sols estan subjectes a la legislació patrimonial, administrativa i civil, sinó també, i molt especialment, a la legislació urbanística, que en l'àmbit autonòmic i dins del marc bàsic establert pel text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana, aprovada per Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre (TRLSRU), és la que ha concretat aquestes finalitats i ha establert una sèrie de particularitats que afecten, fonamentalment, els possibles destinataris d’aquestes operacions, determinades condicions en les quals s’han de desenvolupar aquests contractes i els procediments per portar-les a terme.

Precisament per això, per l’alienació, el gravamen i la cessió d’aquests béns, que són majoritàriament de caràcter immobiliari, són d’aplicació les exigències que contenen tant la legislació administrativa i patrimonial com la legislació urbanística i, més en particular, els articles de les normes següents:

Del que s’ha exposat deriva que el tràfic jurídic d’aquest patrimoni especial, respecte de les operacions necessàries per a la seva alienació o gravamen, està subjecte, també, a la instrucció de l’expedient regulat per l’article 40 del RPELC amb caràcter general per a tots els béns de naturalesa patrimonial, que de manera sintètica exigeix la realització dels tràmits i de les actuacions següents:

Tot això, prèvia elecció de la tipologia del contracte a formalitzar –compravenda, permuta, cessió, dret de superfície, etc.- segons que es tracti d’una transmissió del domini o de la mera imposició de gravàmens sobre el bé, i sens perjudici, també, de la instrucció del procediment corresponent per la selecció de l’adquirent, cessionari o titular del gravamen, aspectes en què la naturalesa d’aquest treball ens impedeix aprofundir més enllà de recordar que, com reiteradament han assenyalat els tribunals, tot i el tenor literal de l’article 154.1 de la LPAP que sembla indicar el contrari, la permuta no constitueix una excepció a la concurrència, sinó únicament una tipologia contractual de caràcter excepcional que, com va assenyalar el Tribunal Suprem en la Sentència de 18 d’octubre de 2012 –RJ 2012\11.302-, requereix una acreditació acurada de les raons que en justifiquen no sols la conveniència, sinó també la necessitat.

II. Particularitats derivades de la legislació urbanística

A aquestes exigències de caràcter general se sumen una sèrie de particularitats derivades de l’aplicació de la legislació urbanística, que són d’aplicació tant respecte de les operacions directament efectuades pels ens locals, com respecte de les efectuades per les seves entitats urbanístiques especials quan gestionin el PMSH. Aquestes particularitats, les podem classificar en quatre categories:

1. Particularitats relatives a la necessària incorporació a inventaris i registres

Respecte d’aquesta primera qüestió, aquesta particularitat es contempla en l’article 164 del TRLUC i en la disposició addicional quarta del Decret llei 17/2019, que exigeixen una doble inscripció:

2. Particularitats relatives al contingut de l'operació

El segon grup de particularitats en l'alienació, el gravamen o la cessió d’aquest tipus de béns es refereix al contingut necessari de determinades condicions formals i materials en la seva formalització, actualment incloses en l’article 170 del TRLUC, segons el qual:

• Totes les transmissions s’han de formalitzar en un document públic, que, d’acord amb el que estableix la disposició addicional segona de la Llei 5/2027, de 4 de juliol, de mesures fiscals i financeres, quan la operació es produeix entre ens locals i altres administracions o entitats i/o organismes vinculats a aquestes, pot ser de caràcter administratiu mitjançant la intervenció de la secretaria local. • En aquest document públic s’han de plasmar, necessàriament, els elements següents:

- El compliment, per l’adquirent, de l’obligació de destí, terminis de materialització i limitacions de transmissió, comentades més amunt.

En aquest cas es permet que l’Administració o l'ens transmitent pugui optar entre exigir el compliment d’aquesta obligació finalista o resoldre el contracte, en ambdós supòsits amb el rescabalament dels danys i l’abonament dels interessos, que s’han de calcular tenint en compte les indemnitzacions o penalitzacions que el transmitent hagi establert en el document públic corresponent.

Però l’Administració o l'ens transmitent també pot optar per prorrogar els terminis fixats, però en aquest cas sense determinar cap regla de rescabalament de danys i d’abonament d’interessos, el que no és obstacle, a parer meu, perquè el document públic de transmissió pugui contenir determinacions a aquest respecte basant-se en el principi de llibertat de pactes.

- La resolució automàtica del contracte si, en el termini de cinc anys i abans d’edificar els terrenys, es produeix una modificació del POUM que comporti un increment del seu valor, a causa de la concurrència de circumstàncies sobrevingudes que, de conformitat amb el que disposa l’article 97.2.a del TRLUC, legitimin objectivament aquesta modificació.

Es tracta de condicions resolutòries que constitueixen una facultat de l’Administració venedora i que, per tant, solament pot exercitar aquesta. Per tant, tal com es deriva de la Sentència de 31 de gener de 2019 –RJ\2020\5622- de la Sala Civil de l’Audiència de Barcelona, no es poden imposar coactivament a l'Administració, en no estar concebuda com una obligació legal, fet que impedeix que puguin ser exigides pels adquirents amb la intenció de deixar sense efecte el contracte. 3. Particularitats relatives al procediment

Per portar a terme l’alienació o el gravamen, llevat que es tracti d’habitatges de protecció pública, que s’han d'atenir a la seva normativa específica, en la resta de supòsits s’han de complir les determinacions que per a l’alienació, cessió o constitució de drets de superfície regulen amb caràcter general el RPELC i la legislació civil, però amb les particularitats següents:

a. Alienació onerosa per concurs

Per regla general, el sistema normal d’alienació d’aquests tipus de béns, sigui mitjançant contracte de compravenda o de permuta, exigeix la licitació pública, com es deriva del que disposa l’article 166.2 del TRLUC, llevat dels supòsits d’alienació o cessió directa que analitzarem seguidament.

Aquesta licitació s’ha de dur a terme pel procediment de concurs obert sense cap possibilitat d’utilitzar el sistema de subhasta, ja que, ateses les finalitats a què aquests béns estan destinats, les característiques dels possibles licitadors i dels projectes d’edificació que tinguin sobre aquests han de ser objecte d’una valoració especial, i per tant la rendibilitat econòmica no és l’única finalitat a perseguir.

Aquest és segurament el motiu pel qual la redacció actual de l’article 209.2.b del TRLMC estableix, respecte del patrimoni ordinari, que tan sols es pot utilitzar el sistema de subhasta quan per la ubicació, la naturalesa o les característiques, els béns no són adequats per atendre les directrius derivades de polítiques públiques d’habitatge.

Tot i això, l’article 17.8 de la LDHC estableix la possibilitat d’efectuar concursos restringits per als promotors socials d’habitatges que regula l'article 51.2, per construir habitatges destinats a polítiques socials, entenent com a tals, segons l’article 74 de la LDHC, totes les acollides a qualsevol de les modalitats de protecció que estableix la llei o els plans i els programes d’habitatge, que poden incloure, a més dels habitatges de protecció oficial de compra o lloguer o d’altres formes de cessió d’ús, els següents: els habitatges de titularitat pública; els habitatges dotacionals públics; els allotjaments d’acollida d’immigrants; els habitatges cedits a l’Administració pública; els habitatges d’inserció; els habitatges de copropietat; els habitatges privats de lloguer administrats per xarxes de mediació social; els habitatges privats de lloguer de pròrroga forçosa; els cedits en règim de masoveria urbana; els d’empreses destinades als seus treballadors i altres habitatges promoguts per operadors públics, de preu intermedi entre l’habitatge de protecció oficial i el de mercat lliure, però que no es regeixin per les regles del mercat.

En relació amb aquesta qüestió, és important recordar que, segons la redacció actual de l’article 73 de la LDHC, tots els municipis de més de 5.000 habitants i capitals de comarca de Catalunya han de disposar, abans del 9 d’abril de 2028, d’un parc mínim d’habitatges destinats a polítiques socials del 15% respecte del total d’habitatges principals existents al terme municipal, és a dir, d’aquells que constin com a domicili en el padró municipal (art. 3.b).

Respecte del concepte de promotor social d’habitatge que pot acollir-se a aquests concursos restringits, l’article 51.2 de la LDHC, després de determinar a l'apartat 1 que, a efectes d’aquesta llei, es consideren promotors socials d’habitatges els promotors que, complint els requisits establerts per l'article 50, porten a terme promocions d’obra nova o de rehabilitació d’habitatges que, a l’empara dels plans d’habitatge, s’orienten a incrementar l'oferta d’habitatges de protecció oficial a Catalunya, de forma principal, habitual, estable en el temps i concertada amb el Govern, estableix als apartats 2.a, b i c que tenen la condició de promotors socials d’habitatges:

Quan l’alienació del bé no la porti a terme una entitat local sinó una entitat urbanística especial, si aquesta és constituïda per una societat mercantil municipal, malgrat que els procediments i requisits per a l’alienació dels béns del PMSH són els mateixos, la gran diferència radicaria en el fet que, mentre que l’alienació per l’entitat local, respecte del procediment a seguir, es regeix per la legislació patrimonial, que es remet al procediment a la LCSP, l’alienació per les societats no quedaria subjecta a la totalitat dels preceptes d’aquesta llei, sinó únicament al règim previst pels articles 316-320, a conseqüència de la condició de poder adjudicador que, en la condició d’ens del sector públic, atribueix l’article 3.3 de la LCSP a aquestes societats.

Aquesta diferència potencial, no obstant això, podria resultar irrellevant si ens atenim al tenor literal de l’article 9 de la llei, quan determina que aquesta llei no és aplicable als contractes de compravenda, donació, permuta, arrendament i resta de negocis jurídics anàlegs sobre béns immobles, que es regulen per les seves normes especials, i als quals solament són d’aplicació els principis de la LCSP per resoldre els dubtes i les llacunes que es puguin presentar.

No obstant, es necessari cridar l'atenció sobre un pronunciament recent del Tribunal Suprem –Sentència 5961/2025, de 18 de desembre, rec. 7577/2022–, que qualifica de contracte administratiu especial, i no de contracte privat, un dret de superfície constituït sobre terrenys de propietat municipal destinats directament al servei públic de dotació d’habitatge social a col·lectius vulnerables, en considerar que es tracta d’una finalitat destinada a satisfer un interès públic de la competència específica de l’Ajuntament.

En el mateix sentit es va manifestar la DGAL de la Generalitat de Catalunya l’any 2024, en emetre l'informe respecte de determinades operacions municipals i en relació amb contractes de compravenda de béns del PMSH, en considerar que aquest patrimoni especial està destinat a finalitats d’interès general específicament determinades pel legislador. Per això s'acull a alguns pronunciaments previs del Tribunal Suprem, a l’Informe 1/2007, de 19 d’abril, de la JCCA de Catalunya, i als dictàmens 687/2008, de 2 de desembre, del Consell Consultiu d’Andalusia, i 299/2017, de 13 de juliol, de la Comissió Jurídica Assessora de Madrid.

b. Alienació onerosa directa

El que s'ha exposat no és obstacle perquè en l’alienació onerosa de béns d’aquest patrimoni especial es pugui prescindir, excepcionalment, del concurs i efectuar una alienació directa, i no sols en els mateixos supòsits en els quals es pugui prescindir de la licitació per a l’alienació de tot tipus de béns patrimonials, sinó també en els supòsits específics que regulen l’article 168 del TRLUC i l’article 17.7 de la LDHC, que a continuació es detallen:

Aquest precepte es refereix únicament als apartats 2.a i b de l’article 51.2 de la LDHC i, en conseqüència, aquesta possibilitat únicament es refereix a les dues primeres categories de promotors socials d’habitatge que hem analitzat més amunt, i n'exclou, per tant, els promotors privats d’habitatge i les entitats sense ànim de lucre degudament homologades dedicades a la promoció d’habitatges que tinguin per objecte social i com a objecte de la seva activitat efectiva la promoció d’habitatges de protecció oficial destinades a la venda.

c. Cessió gratuïta

Els béns del PMSH també poden ser objecte de cessions gratuïtes finalistes per part de l’ens local o de les entitats urbanístiques especials gestores del PMSH, d’acord amb el que disposen els articles 166.2, 167 i 168 del TRLUC, en concordança amb l’article 225.1.a del RLUC i l'article 17.7 de la LDHC.

Per a això és un requisit ineludible que la cessió es porti a terme mitjançant un concurs públic, i que els béns es destinin a un fi concret i justificat, dins dels previstos per aquest patrimoni especial, que ha de ser assumit expressament per l’adquirent.

No obstant això, també és viable la cessió gratuïta directa quan es faci a favor d’una altra administració pública, d’una entitat urbanística especial que gestioni el PMSH o d’entitats públiques o d’entitats privades sense ànim de lucre, sempre que els béns que constitueixen el seu objecte siguin efectivament destinats a atendre necessitats d’habitatge de caràcter social o d’equipament comunitari, a generar activitat econòmica en àrees deprimides o a gestionar reserves de protecció i tutela del sòl no urbanitzable. A més, cal deixar constància d’aquesta obligació i dels terminis per complir-la i de la resta d’obligacions en la resolució pertinent i, a parer meu, en el document en el qual es formalitzi la cessió, de manera que el seu incompliment generi la resolució automàtica de la cessió i la reversió dels béns que constitueixen el seu objecte a l’Administració o l'ens transmitent.

Supòsits als quals hem d’afegir el que disposa l’article 17.7 de la LDHC, que permet efectuar cessions gratuïtes directes a favor dels promotors socials d’habitatge previstos per l’article 51.2.a i b, als quals ja ens hem referit, amb la finalitat de construir habitatges destinats a polítiques socials.

4. Particularitats en relació amb el preu de transmissió

Per últim, i pel que fa a les particularitats relatives al preu de transmissió d’aquestes operacions, el TRLUC estableix com a regla general que l’alienació o el gravamen s’ha de fer pel preu en què siguin tècnicament valorats els terrenys pel tècnic municipal corresponent, o per un preu superior, però també, amb caràcter excepcional, per un preu inferior, quan l’adquirent sigui una altra administració o entitat pública o una entitat privada sense ànim de lucre, i els terrenys objecte de venda se subjectin a un destí concret i justificat per l’Administració o ens transmitent, que s’ha de referir, necessàriament, a atendre necessitats d’habitatge de caràcter social o finalitats d’equipament comunitari, a generar activitat econòmica en àrees deprimides o a gestionar reserves per protegir i tutelar el sòl no urbanitzable.

És a dir, en els mateixos supòsits en els quals es pot produir la cessió gratuïta del bé, i com en aquesta, la transmissió resta condicionada al fet que siguin efectivament destinats els béns als fins que la justifiquen entre els esmentats, i cal deixar constància d’aquesta obligació i dels terminis per complir-la i la resta d’obligacions en la resolució pertinent, de manera que l'incompliment generi la resolució automàtica de l'operació i la reversió dels béns que constitueixen el seu objecte a l’Administració o ens transmitent.

A aquesta regla general respecte del preu de transmissió, se suma una de caràcter més específic quan el bé del PMSH objecte d’alienació o gravamen provingui de les cessions gratuïtes d’aprofitament a què es refereix l’article 18.1.b del TRLSRU, ja que en aquest cas la determinació del preu de venda és sotmesa a les limitacions de l’article 52.2 d'aquest text legal, que, en tant que té caràcter de bases de la planificació general de l’activitat econòmica, és d’aplicació general.

Segons aquest precepte, quan els béns estiguin destinats a la construcció d’habitatges subjectes a algun règim de protecció pública que permeti taxar-ne el preu màxim de venda, lloguer o altres formes d’accés a l’habitatge, no poden ser adjudicats, ni en la primera transmissió ni en les successives, per un preu superior al valor màxim de repercussió del sòl sobre el tipus d’habitatges de què es tracti, conforme a la legislació reguladora, i s'ha de fer constar aquesta limitació en el contracte.

Com va assenyalar Francisco Delgado Piqueras al treball “Novedades del Régimen básico de los Patrimonios Públicos de Suelo”, publicat a la RDU núm. 240/2008, es tracta d’una garantia encaminada a estabilitzar el preu dels solars destinats a la construcció d’habitatges protegits i a frenar la temptació d’una explotació lucrativa de solars per part de l’administració titular del patrimoni o dels adquirents posteriors, mitjançant l’establiment d’una obligació ob rem, que comporta la introducció d’una limitació que impedeix que l’Administració i, si s'escau, els tercers adquirents, disposin d’aquests béns pel seu valor de mercat.

A Catalunya, aquesta previsió legislativa es contempla actualment, a l’article 48 del Decret 75/2014, de 27 de maig, pel qual es va aprovar el Pla per al dret a l’habitatge, segons el qual els preus de venda del sòl urbanitzat qualificat urbanísticament per a la construcció d’habitatges amb protecció oficial, han de ser equivalents al seu valor residual i no poden superar els coeficients següents, referits al preu del metre quadrat de superfície útil dels habitatges amb protecció oficial de règim general i especial:

Per la seva part i pel que fa als habitatges i allotjaments amb espais comuns complementaris amb protecció oficial, cal atenir-se al que estableix la disposició transitòria onzena que el Decret llei 50/2020 va introduir en la LRDH, segons el qual:

"Fins a l'adaptació del Decret 75/2014, de 27 de maig, del Pla per al dret a l'habitatge, al Decret llei 50/2020, de 9 de desembre, per calcular els preus i les rendes màxims aplicables als habitatges i allotjaments amb espais comuns complementaris amb protecció oficial d'acord amb els preus establerts per metre quadrat per als habitatges protegits, es poden repercutir proporcionalment sobre les superfícies privatives la superfície dels espais comuns complementaris amb les limitacions següents: