Així com en el dret civil l’error és un element fonamental en la regulació dels vicis de la voluntat, fins al punt que el consentiment és nul si s'ha prestat per error (art. 1.264 del Codi civil), en el dret administratiu, i particularment en les normes que regulen el procediment administratiu, la regulació s’ha ocupat gairebé exclusivament de l’error comès per l’Administració (per exemple, en l’article 109.2 de la Llei 39/2015 i, d’una manera més limitada, com a circumstància que pot fonamentar el recurs extraordinari de revisió, en l'article 125.1 de la Llei 39/2015), sense que hi hagi una regulació general dels efectes de l’error comès per la persona interessada. Només trobem referències a situacions concretes d’error de la persona interessada en l’article 68 de la Llei 39/2015, que regula l’esmena i la millora de la sol·licitud, o en l’article 115.2 de la Llei 39/2015, sobre l’error en la qualificació dels recursos, de manera que el simple error de la persona que actua davant l’Administració, i especialment quan hi actua a títol de contribuent, a conseqüència d’aquest buit normatiu corre el perill de ser qualificada com una conducta negligent o directament dolosa, amb les conseqüències disciplinàries que en poden derivar.
Els poders públics cada cop són més conscients d’aquesta situació de desemparament del ciutadà davant les conseqüències negatives per als seus drets i per al seu patrimoni pel fet de cometre errors de manera inconscient en les relacions amb l’Administració. Així, el Consell per a la Defensa del Contribuent del Ministeri d’Hisenda, en la Proposta 3/2022 sobre la incorporació del dret a l’error a l’ordenament jurídic espanyol, va suggerir introduir un mecanisme no per a una autèntica rectificació d’errades sinó adreçat a facilitar la regularització voluntària, excloent o mitigant les conseqüències de l’incompliment. A tal efecte, “debe decidirse, de la forma más nítida posible, qué tipo de errores pueden tener encaje en el mismo. Esto es, debe valorarse si, a estos efectos, es indiferente la buena o mala fe del contribuyente o si su conducta es dolosa o meramente negligente. Como hemos dicho, no se trata, en puridad, de rectificar un error, sino de regularizar un incumplimiento, por lo que debe tomarse esta decisión, relativa al ánimo subjetivo. […] Es necesario dejar claros los límites, con homogeneidad y reduciendo al mínimo la posibilidad de discusiones en torno a los mismos […] se debe delimitar el número de errores que se admiten y cuándo se cancelan los “antecedentes” generados por aquéllos”.
La proposta, fins avui, no ha donat lloc a la instància estatal més que a tímides iniciatives no normatives, com la de la Resolució de la Direcció General de l'Agència Estatal d'Administració Tributària de 21 de febrer de 2024, per la qual s'aproven les directrius generals del Pla Anual de Control Tributari i Duaner de 2024, en què es diu el següent (no reiterat en resolucions posteriors):
“Igualmente, durante el ejercicio 2024 continuarán los trabajos encaminados a la revisión de los criterios operativos de aplicación del régimen sancionador tributario, con la finalidad de mejorar los procesos de detección de la concurrencia de culpabilidad y centrar la aplicación del régimen sancionador en las conductas de mayor gravedad. Se trata con ello de valorar la conducta previa del obligado tributario cuando este incurre en errores o en pequeños incumplimientos involuntarios, especialmente en aquellos casos en los que no existe perjuicio económico y los incumplimientos son cometidos ocasionalmente por obligados tributarios tradicionalmente cumplidores.”
Per la seva part, els tribunals de justícia han començat a aplicar en casos molt concrets l'anomenat "dret a l’error". Se cita com la primera sentència que obertament parla de dret a l’error la que va dictar el Tribunal Superior de Justícia de Galícia de 28 de novembre de 2023:
“[…] el abogado del Estado admite la complejidad de las operaciones en las que ha participado el actor, pero resta importancia a este dato en base a que el obligado tributario ha contado con asistencia de representantes y colaboradores, según dice desprenderse de la autoliquidación del IRPF del ejercicio 2014. Con estos argumentos pretende responder a las alegaciones que hace la parte actora en su escrito de demanda, alegando que sus conocimientos tributarios son limitados. Ello entronca con lo que se conoce como "derecho al error" (el droit à l'erreur del derecho francés), que no ha pasado desapercibido para el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la "Propuesta 3/2022, sobre la incorporación del derecho al error al Ordenamiento tributario español", sobre todo teniendo en cuenta la generalización del régimen de autoliquidaciones como expresión del traspaso de la responsabilidad de aplicación de los tributos de la Administración, según señala el Consejo. Y aunque esa propuesta todavía no ha tenido reflejo en la LGT, quizá se haya iniciado un camino que conduzca a evitar sanciones por incumplimientos involuntarios de las normas fiscales.
Con lo que se acaba de decir, se quiere llamar la atención de que la complejidad de las normas y de los procedimientos, al que quedaría vinculada la regulación de aquel derecho, opera como factor a tener en cuenta a la hora de valorar la culpabilidad del obligado tributario; y al mismo tiempo llamar la atención de que el necesario análisis del elemento de culpabilidad no desaparece, sino que se mantiene en toda su extensión, cuando el obligado tributario cuenta con la asistencia de asesores en las gestiones de naturaleza fiscal.”
També, tot i evitant de pronunciar-se sobre l’existència d’un dret a l’error, el Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia amb seu a Sevilla, en la Sentència de 9 de setembre de 2024, reconeix l’efecte exculpatori de la constatació que el contribuent ha comès un error sense ànim de defraudació:
“Y lo cierto es que nos encontramos ante un simple error respecto del trimestre y ejercicio en que se debió de llevar a cabo la declaración de éste concepto y que no alcanza la categoría de error injustificado ni que obedezca a encubrir un ánimo de defraudar. No llegamos a afirmar que exista para el contribuyente un derecho al error pero sí entendemos que la existencia de una justificación mínimamente razonable del motivo de su producción justifica la improcedencia de sancionar por ello.”
L’antecedent més proper que trobem en el dret comparat del reconeixement d’aquest anomenat "dret a l’error" és el Codi francès de les relacions entre el públic i l’Administració, que amb la modificació feta per la Llei núm. 2018-727, de 10 d’agost de 2018, va donar entrada al títol II del llibre I, capítol III, epigrafiat com a dret a regularització en cas d’error, que en l’article L123-1 estableix el següent:
“Una persona que no hagi complert per primera vegada una norma aplicable a la seva situació o que hagi comès un error material en proporcionar informació sobre la seva situació, no pot ser objecte d'una sanció per part de l'Administració, ja sigui econòmica o consistent en la privació de la totalitat o part d'una prestació deguda, si ha regularitzat la seva situació per iniciativa pròpia o després d'haver estat convidada a fer-ho per l'Administració dins del termini indicat per aquesta última.”
El precepte es completa amb una al·lusió als casos en què concorri mala fe o frau, en què es pot imposar una sanció, sense que es convidi la persona afectada a regularitzar la seva situació, i s’aclareix en l’article L123-2 que a aquests efectes es considera que una persona actua de mala fe si ignora deliberadament una norma aplicable a la seva situació. A més a més, s’indica que, en cas de controvèrsia, la càrrega de la prova de mala fe i frau recau en l'Administració.
A més, s’identifiquen en l’article L123-1 els supòsits als quals no és aplicable el dret a la regularització de l’error:
“1. A les sancions necessàries per a l'aplicació del dret de la Unió Europea;
2. A les sancions imposades per incompliment de les normes que protegeixen directament la salut pública, la seguretat de les persones i els béns, o el medi ambient;
3. A les sancions estipulades en un contracte;
4. A les sancions imposades per les autoritats reguladores als professionals subjectes a la seva supervisió.”
A casa nostra, el punt de partida en aquesta matèria és la proposta 1.11 de la Comissió d’Experts per a la Transformació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya (CETRA) de regular el dret de la ciutadania a no ser perjudicats per errors comesos de bona fe davant de l’Administració, de la qual es fa ressò el preàmbul de la Llei 9/2025, en la qual s’assenyala que “la consagració legal del dret de les persones a rectificar els seus errors davant de l’Administració, també a la Llei 26/2010, suposaria una transformació de la relació que l’Administració manté amb la societat catalana, passant de la tradicional malfiança a fer confiança en les persones que s’hi relacionen. Suposaria un canvi en la percepció dels ciutadans: s’estableix a favor seu una presumpció de bona fe i una confiança legítima en ells, principis generals del dret ben coneguts que s’apliquen amb una nova perspectiva, i sense que manquin elements de control”.
Aquesta proposta ha tingut una acollida favorable pel Parlament de Catalunya, i és un dels aspectes que han estat introduïts en la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, mitjançant la Llei 9/2025, de 13 de novembre, que en el seu preàmbul reconeix la necessitat de revisar determinats preceptes “amb l'objectiu de garantir una atenció més adequada a la ciutadania, reforçar el dret a una bona administració i adaptar l'actuació administrativa als nous models de prestació de serveis públics”.
En relació amb la qüestió que estem analitzant, la nova redacció de la Llei 26/2010 inclou l’addició en el títol relatiu a l’actuació administrativa i dins del capítol sobre drets i deures dels ciutadans d’un nou article 22 bis, que amb l’epígraf "Principi de confiança i dret de les persones a rectificar els errors davant l’Administració" recepciona el dret a esmenar els errors comesos per la ciutadania en les seves relacions amb l’Administració sense conseqüències negatives. Aquest dret desenvolupa una altra de les addicions que la Llei 9/2025 fa a la Llei 26/2010, aquesta vegada en seu dels principis generals d’actuació administrativa, que al final de l’article 31.2 dotzè disposa que “L'atribució i l'exercici de les potestats administratives i les relacions de les persones amb l'Administració es fonamenten en el principi de la confiança recíproca en l'acció correcta i legítima d'aquesta, dels seus empleats públics i de la ciutadania”.
El nou article 22 bis de la Llei 26/2010 dedica l'apartat 1 a proclamar el dret de rectificació: “D'acord amb el principi de confiança en les relacions jurídiques administratives, les persones tenen dret a rectificar llurs errors davant de l'Administració a Catalunya, respectant en tot cas les competències de l'Estat.”
El dret proclamat, per tant, no és a cometre l’error, com es podria derivar de la tan repetida expressió “dret a l’error”, sinó a la possibilitat d’esmena de l’error comès. És un dret que es reconeix tant a les persones físiques com a les persones jurídiques, i la seva virtualitat és que, si es donen les condicions que veurem a continuació, el subjecte que l’exerceix no pot ser objecte de sanció pecuniària o consistent en la privació total o parcial d’una prestació a la qual pugui tenir dret d’acord amb la normativa vigent.
L’objecte de la rectificació pot ser la infracció per primera vegada d’una norma aplicable a la seva situació o la comissió d’errors materials o formals en informar de les seves dades o de la seva situació dins del termini establert legalment o reglamentàriament. Com es pot veure, el precepte és aplicable tant a "errors materials o formals" relatius a les dades aportades per la persona interessada com a la infracció -una només- d'una norma aplicable a la seva situació. En el primer supòsit majoritàriament hi han d'entrar els errors obstatius (és a dir, quan de manera inconscient es manifesta una voluntat que no concorda amb la real), mentre que en el segon probablement ens trobem en el camp de l'error de prohibició (és a dir, quan el subjecte ignora que la conducta és il·lícita).
Aquest dret ha d’estar subjecte a unes limitacions molt estrictes perquè sigui aplicable. Com va declarar el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya a la Sentència de 5 de setembre de 2025, “Tampoco cabe esgrimir de forma absolutamente huérfana y desconectada el "derecho al error" sin conectarlo con la complejidad de una materia, operación, normativa o circunstancia fáctica que la actora ni llega a murmurar. Como si el derecho al error fuera una categoría que permitiera otorgar cobertura automática a comportamientos irrazonables en sede económica como es no declarar operaciones con clientes que proporcionan ingresos sujetos, sin género de duda a tributación”.
La primera limitació és que “La persona hagi actuat de bona fe i sense frau en el moment de cometre l’error” (art. 22 bis.6.a).
Si integrem aquesta limitació en el perímetre de la conducta infractora "per primera vegada" resulta que ha de ser una infracció comesa "de bona fe", per la qual cosa, com a mínim, han de quedar fora del dret a l'esmena les conductes doloses, i aquest supòsit queda circumscrit a l'error de prohibició invencible i probablement al vencible.
La llei especifica com s’ha de determinar la concurrència de mala fe o frau en l’actuació del subjecte, que en tot cas l’ha d’acreditar l’Administració en una resolució motivada basant-se en el principi que la bona fe es presumeix. Com a criteri a l’efecte de determinar la concurrència de la mala fe o el frau, l’Administració “pot tenir en compte el comportament passat de la persona davant de l’Administració mateixa”.
Aquesta crida a tenir en compte el “comportament passat” s’ha d’entendre referida especialment a conductes de persistència en l’error quan aquest ja s’ha evidenciat en ocasions anteriors, i només per al cas de la comissió d’errors materials o formals en informar de les dades de la persona interessada o de la seva situació, perquè l’altre supòsit, la infracció per primera vegada d’una norma aplicable a la seva situació, ja porta en la descripció del fet que no és possible la reiteració.
A més a més, la norma requereix que la persona esmeni de forma efectiva l’error i regularitzi la seva situació, i ho ha de dur a terme per pròpia iniciativa o per invitació d’ofici de l’Administració. Per a aquesta segona alternativa, la llei exigeix a l’Administració que indiqui a la persona interessada el termini per fer-ho tenint en compte la seva situació particular i “amb la diligència deguda pròpia del dret a una bona administració”. Aquest dret inclou, entre d’altres, el dret a la prestació proactiva i personalitzada dels serveis públics (art. 22.1.g de la Llei 26/2010), el qual reforça, si la persona interessada presta el consentiment oportú, la implicació de l’Administració competent en l’esmena de l’error (art. 40 bis de la Llei 26/2010). L’apartat 7 de l’article 22 bis disposa que, perquè sigui aplicable el dret a l’esmena, “l'Administració ha de ponderar amb la diligència deguda les circumstàncies específiques del cas, ha de resoldre si existeix el dret a esmenar l'error i ha de fonamentar i motivar la seva decisió amb la cura deguda”.
S’ha de considerar que l’Administració ja ho compleix quan insta d’ofici la persona interessada a rectificar l’error, i que, si és el cas, ha de ser una mena de conformitat posterior quan l’esmena s’hagi dut a terme a instància de la persona interessada.
No és aplicable el dret a l’esmena de l’error o de la conducta infractora en els supòsits que relaciona l’apartat 8 de l’article 22 bis:
a) Si la persona ha actuat de mala fe o existeix frau.
b) Si les conseqüències negatives per a la persona, incloent-hi la privació total o parcial d'una prestació, deriven de les circumstàncies següents: 1a. Aplicació de normes del dret de la Unió Europea. 2a. Vulneració o incompliment de normes que preserven directament la salut pública o la seguretat de les persones, dels béns o del medi. 3a. Estipulacions incloses en contractes de l'Administració.
L'article 22 bis es completa amb els apartats 3, 4 i 5, que no tracten el dret a l'esmena d'errors de la ciutadania sinó alguns aspectes de la responsabilitat dels empleats públics. En aquest sentit, s'estableix que els empleats públics només són responsables per accions o omissions dutes a terme amb dol o amb culpa o negligència greu, què s'ha d'entendre per culpa o negligència greu i que l'error comès per l'empleat públic actuant amb la diligència deguda, de bona fe i sense frau, no és un supòsit de culpa o negligència greu.
El reconeixement del dret a l'esmena d'errades representa un avenç significatiu en el procés d'incorporació plena del principi de bona fe en les relacions entre la ciutadania i l'Administració.
