Sempre s’ha dit que la unió fa la força i en l’àmbit de les subvencions tampoc podia ser d’una altra manera, tot i que és recomanable conèixer-ne les conseqüències.
M’explico. Hi ha determinades iniciatives que cal que emprengui un grup de persones perquè arribin a bon port i, al seu torn, són susceptibles de rebre el suport de les administracions públiques -habituals en l’àmbit dels projectes d’innovació i recerca. En aquest sentit, la normativa aplicable a les subvencions i als ajuts estableix aquesta possibilitat.
Així, la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, ho disposa expressament en l’article 11.3, que estableix que, sempre que ho disposin les bases reguladores (art. 17.3.b de la LGS), les agrupacions de persones poden assolir la condició de persones beneficiàries integrades per persones físiques o per persones jurídiques, de naturalesa pública o privada, incloent-hi la combinació d’ambdues. Inclou, a més, les comunitats de béns o qualsevol tipus d’unitat econòmica o patrimoni separat.
A aquestes efectes, un dels membres presenta la sol·licitud i hi fa constar el detall dels integrants i la manera en què aquests han prestat el seu consentiment, sigui nomenant un representant o coordinador o un apoderat únic de l’agrupació, al qual li atorguen els poders suficients -normalment, elevats a públics- per complir les obligacions que imposi la naturalesa de dita relació, incloent-hi la corresponent a la subvenció i al procediment que comporta. Amb aquesta finalitat s’acostuma a formalitzar per escrit un document vinculant que generalment també és elevat a públic, tot i que no és obligatori, i el pacte assolit pot romandre en l’àmbit privat.
D’aquesta manera, aquest representant és la persona escollida per actuar davant de l’administració concedent i li seran imposades les obligacions de presentació de documentació, atendre requeriments administratius, justificar l’objecte i finalitat de la subvenció, entre d’altres. És bo precisar que, malgrat que hi hagi un representat, l’obligació de justificació s’imposa a tots els membres (art. 30.6 de la LGS) i, per tant, els documents justificatius, siguin factures o altres documents de valor probatori equivalent, poden ser emesos a nom de qualsevol dels integrants, sempre que -òbviament- siguin despeses subvencionables que motivin la concessió de la subvenció.
Així mateix, en la sol·licitud han de constar els compromisos d’execució assumits per cadascun dels integrants i l’import de la subvenció a aplicar per a cadascun en funció del grau de compromís assumit. Aquest factor és clau, com més avall exposaré, quant al límit de responsabilitat que, si escau, haurà d’assumir el membre de l’agrupació. D'altra banda, els membres que conformen l’agrupació de caràcter individual no poden incórrer en cap de les causes de prohibició per assolir la condició de persona beneficiària establertes en l’article 13 de la LGS.
La norma també estableix una obligació addicional: aquesta agrupació no pot ser dissolta fins que hagin transcorregut el termini de prescripció previst per iniciar un possible procediment de revocació i reintegrament i el termini establert per iniciar un procediment sancionador (art. 39 i 65 de la LGS).
Les obligacions de transparència i publicitat afecten a cadascun dels membres en tant que la percepció de la subvenció o de l’ajut es publicarà al RAISC i a la BDNS a títol individual i no pas en nom de l’agrupació, malgrat que aquesta també hi figurarà (art. 20.8.b de la LGS).
En aquest cas, i a diferència de les unions temporals d’empreses, més pròpies de l’àmbit de la contractació administrativa -quan es tracta de procediments administratius-, la norma no exigeix que aquestes agrupacions disposin de personalitat jurídica per si mateixes, sinó que es nodreixen de la pròpia de cadascun dels integrants.
Aquesta circumstància comporta que la responsabilitat exigible sigui de caràcter solidari, de manera que tots són responsables de les accions de qualsevol dels seus integrants, quant a l’incompliment de compromisos, revocació i reintegrament o infraccions i sancions, amb certes limitacions (art. 40.2, 53 i 69.1 de la LGS).
Com s’ha explicat, el grau de responsabilitat és directament proporcional al grau de compromís i, en definitiva, al grau d’implicació dels membres de l’agrupació, però això no disminueix en absolut l’aplicació de la solidaritat passiva, que és aquella en virtut de la qual el creditor pot exigir el compliment de l'obligació de dos o més deutors. Si per disposició de la llei o per pacte exprés hom es pot adreçar contra qualsevol d'aquests, diem que hi ha solidaritat passiva: hi ha una relació entre creditor i deutors que culmina quan qualsevol paga íntegrament el deute i una altra entre el deutor o deutors que van pagar i els altres que no van ser interpel·lats.1)
El cas paradigmàtic és la revocació i el reintegrament de la subvenció o l’ajut, atès que, malgrat que la responsabilitat sigui solidària, l’integrant en l’agrupació només respondrà en funció del compromís adquirit. Així és força il·lustrativa la Sentència 963/2019 del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, de 21 de març de 2019, que resol un recurs de cassació (núm. 502/2018) que genera jurisprudència sobre aquest aspecte. Quant a l’àmbit sancionador, la jurisprudència és escassa o nul·la, sens perjudici d’alguna opinió doctrinal o sentència.
En aquest sentit, la sentència conclou sobre dos aspectes en matèria d’abast de responsabilitat en cas de revocació i reintegrament i sobre a qui es pot exigir atès el règim de responsabilitat solidària que es predica d’aquestes agrupacions. El primer aspecte sobre el qual incideix és la figura del representant o apoderat, i sobre el fet que, tot i ser el representant o apoderat, no esdevé el responsable de totes les actuacions. El segon aspecte és el grau de responsabilitat dels integrants. Així, interpreta l’article 40.2 del LGS i determina que l’Administració notifica la revocació i, si escau, exigeix el reintegrament a la persona o l'entitat designada per representar l’agrupació, en primer terme, però en tot cas pot exigir-ho a tots o a qualsevol dels integrants.
A aquests efectes invoca el Dictamen del Consell d’Estat 660/2012, de 13 de setembre de 2012, en què s’afirma que la solidaritat establerta en aquesta disposició legal s'ha d’interpretar en el sentit que es tracta d’una responsabilitat solidària que lliga a tots els membres de l’agrupació constituïda per beneficiar-se de la subvenció i executar el projecte de què es tracti. Afegeix que és de caràcter limitat, atès que, si bé es pot exigir el reintegrament a qualsevol d’ells, aquests han de respondre de manera limitada per raó de la quantia, ja que responen en relació amb les activitats subvencionades que s’hagin compromès a efectuar.
No obstant això, es manté la solidaritat passiva, la qual pot ser-hi encara que les quantitats màximes exigibles per l'Administració a cadascun dels participants en el projecte siguin diferents segons la quantia de les subvencions rebudes per cadascun. Així ho admet l'article 1140 del Codi civil, quan afirma que la solidaritat "pot existir encara que els creditors i deutors no estiguin lligats de la mateixa manera i pels mateixos terminis i circumstàncies”. Quan es donen aquestes circumstàncies, qui ha assumit la totalitat del deute té el dret de repetir de la resta d’integrants de l’agrupació per recuperar les quanties pagades en nom d’aquests.
A l’àmbit de les infraccions i les sancions en matèria de subvencions i ajuts imputables amb relació a la subvenció concedida a l’agrupació, com ja s'ha esmentat, li és aplicable l’article 53 de la LGS, amb consonància amb l’article 69 del mateix text legal, que estableixen com a responsables solidaris els membres de les agrupacions en relació amb les activitats subvencionades que s'hagin compromès a efectuar, quant a la sanció pecuniària en proporció a les seves participacions respectives, atès que, en no disposar de personalitat jurídica, l’agrupació no seria imputable directament. No obstant això, i sent que el procediment sancionador presenta un règim diferent del procediment de revocació i reintegrament basat en el principi de culpabilitat i responsabilitat personal, caldria matisar la responsabilitat solidària en aquest aspecte, i relativitzar en certa manera la solidaritat passiva esmentada per evitar la indefensió del membre partícip, en tant que recau sobre l’administració concedent -que ha esdevingut, per extensió, sancionadora-, l’obligació d’acreditar la imputació subjectiva de la conducta infractora respecte de cada integrant. Tot i que la jurisprudència no s’ha pronunciat profusament sobre aquesta qüestió, pot servir de referència quant a la responsabilitat per infraccions i sancions en cas d’entitats sense personalitat jurídica la Sentència 3908/2022 del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, de 27 d’octubre de 2022, que resol el recurs de cassació núm. 113/2022.
Com podeu apreciar, formar part d’una agrupació sense personalitat jurídica pot ser molt beneficiós en tant que se sumen recursos, capacitats i esforços per a una finalitat comuna, sempre que es tinguin clares les conseqüències.
