En aquest apunt s’analitza una qüestió de rellevància amb interès cassacional, en el qual es posa de manifest que, en els procediments de reintegrament de subvencions, els requeriments d'esmena o complement de documentació efectuats per l'Administració a l'empara de l'article 71.2 del Reglament de la Llei general de subvencions, constitueixen actuacions conduents a determinar l'existència de causa de reintegrament i tenen eficàcia per interrompre la prescripció als efectes de l'article 39.3.a de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, quan es practiquin amb coneixement formal del beneficiari.
L’eficàcia es pot negar quan, mitjançant una anàlisi material del contingut i de la finalitat, s'acrediti que el requeriment no té utilitat real per comprovar el compliment de les condicions de la subvenció o la determinació de la causa de reintegrament, i respon exclusivament a la finalitat d'eludir els efectes derivats del transcurs del temps.
Una qüestió des del punt de vista de la gestió a debat que ens pot fer pensar amb les dificultats de la tramitació dels expedients i el termini per poder resoldre’ls en termini.
La sentència que ens permet analitzar aquests extrems és la Sentència del Tribunal Suprem 1254/2026 (ECLI:ES:TS:2026:1254. Id Cendoj 28079130032026100060), Sala Contenciosa, seu de Madrid (recurs 1329/2023; resolució 260/2026).
Aquest recurs de cassació ha estat interposat per una lletrada de la Junta d'Andalusia, en la representació que en virtut del seu càrrec té per ministeri de la llei, contra la Sentència 5139/2022, de 16 de desembre, dictada per la Secció Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia (Granada), en el recurs 23/2020. En aquesta resolució, la Sala va estimar el recurs contenciós administratiu promogut per l'Associació d'Empresaris del Marbre d'Andalusia i va anul·lar la resolució de 7 de juliol de 2019 de la Conselleria d'Ocupació, Formació i Treball Autònom, que havia desestimat el recurs de reposició interposat davant la resolució d'1 de març de 2019, per la qual s'exigia a l'entitat beneficiària la devolució de 148.205,28 euros, corresponents a la bestreta del 75% de la subvenció concedida, juntament amb els interessos de demora.
L'origen del litigi es deriva de la subvenció concedida per la Conselleria d'Ocupació, Formació i Treball Autònom de la Junta d'Andalusia mitjançant la resolució de 22 de desembre de 2010, per un import inicial de 149.690,00 euros, posteriorment minorat a 149.664,00 euros, destinada al finançament d’un projecte de formació a l'Asociación de Empresarios del Mármol de Andalucía (AEMA).
L'entitat beneficiària va presentar la documentació justificativa el 28 de maig de 2012. L'1 de març de 2016 va ser requerida perquè esmenés els defectes i omissions que s'havien detectat. Aquest requeriment va ser notificat el 8 de març de 2016. El procediment de reintegrament va ser incoat el 17 d'octubre de 2018 i va finalitzar amb la resolució d'1 de març de 2019, en què s’exigeix la devolució del 75% de la bestreta.
La controvèrsia examinada en primera instància es va centrar a determinar si el dret de l'Administració a exigir el reintegrament de la subvenció estava prescrit. No va examinar l'existència de causes de reintegrament.
La sentència recorreguda conclou que el requeriment de 8 de març de 2016 no va produir efectes per interrompre el termini de prescripció, i es va considerar que va ser dictat únicament per evitar els efectes derivats del transcurs del temps. Per la qual cosa es fixa l'inici del còmput del termini de prescripció en la data de presentació de la justificació, el 28 de maig de 2012, i els fets que se’n deriven és que, en incoar-se el procediment de reintegrament el 17 d'octubre de 2018, l'acció de reintegrament estava prescrita, en haver-se exercit més enllà dels quatre anys que disposa la normativa.
La part recurrent denuncia la infracció de l'article 39.3.a de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, en relació amb l'article 71.2 del Reial decret 887/2006, de 21 de juliol, pel qual s'aprova el seu reglament, en considerar que la sentència recorreguda el 2016 es basa en l'esmena de la documentació justificativa.
L'Administració recurrent addueix que la sentència impugnada no sols erra el punt de partida, sinó que, a més, s'equivoca en negar efectes d’interrupció en el requeriment pel moment temporal en què va ser dictat. Sosté que ni l'article 39.3.a de la LGS ni l'article 71.2 del RLGS estableixen limitació temporal per tal que l’Administració requereixi l'esmena de la documentació dins del termini general de prescripció del dret de reintegrament.
El requeriment del 8 de març de 2016 complia una doble funció: permetre al beneficiari completar la documentació presentada i, alhora, possibilitar que l'Administració verifiqués la concurrència d'alguna de les causes de reintegrament establertes en la normativa de subvencions. En aquests supòsits, el requeriment d'esmena constitueix una actuació administrativa adreçada a determinar si hi ha causa de reintegrament, per la qual cosa ha de ser tractat com una actuació que interromp el termini de prescripció. Per tant, la clau de volta és que es declari que el requeriment del 8 de març de 2016 va interrompre el termini de la prescripció i es desestimi el recurs contenciós administratiu.
La part recorreguda, en aquest cas, l’Administració, argumenta que la sentència d'instància va aplicar la doctrina del Tribunal Suprem relativa a les diligències d'argúcia anomenades, citant la Sentència de 13 de novembre de 2014. Aquest tipus de diligències només persegueixen allargar els terminis de prescripció.
D'acord amb aquesta jurisprudència, no tenen eficàcia per interrompre el termini els actes administratius que tenen com a únic propòsit evitar els efectes de la prescripció, sense impulsar realment l'activitat de comprovació.
El requeriment del 8 de març de 2016 tenia caràcter genèric i reiterava documentació ja aportada el 2012, i no perseguia un veritable impuls de l'actuació per comprovar i, per tant, havia de ser qualificat de diligència d'argúcia. Així mateix, al·lega que l'apreciació sobre si un requeriment té o no eficàcia per interrompre el termini de prescripció constitueix una qüestió de fet, la valoració del qual correspon al tribunal d'instància i queda fora de l'àmbit del recurs de cassació, limitat a qüestions de dret.
La part recorreguda assenyala que la sentència d'instància no va examinar l'existència de causes de reintegrament perquè el recurs va ser estimat de forma exclusiva als efectes de la prescripció.
D’acord amb el que s'ha exposat, el marc jurídic i de jurisprudència en el supòsit plantejat és el següent:
Respecte del marc jurídic
Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions
- Article 39. Prescripció […] 3. El còmput del termini de prescripció s'interromp: a) Per qualsevol acció de l'Administració efectuada amb coneixement formal del beneficiari o de l'entitat col·laboradora conduent a determinar l'existència d'alguna de les causes de reintegrament. […]
Reial decret 887/2006, de 21 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions
- Article 71. Forma de justificació […] 2. Quan l'òrgan administratiu competent per a la comprovació de la subvenció apreciï l'existència de defectes esmenables en la justificació presentada pel beneficiari, ho ha de posar en coneixement d'aquest i concedir-li un termini de deu dies per a la correcció.[…]
Respecte de la jurisprudència citada
STS 541/2023, de 3 de maig (rec. 6002/2021; ECLI:ES:TS:2023:1944)
"[…] de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención (artículo 30 de la Ley General de Subvenciones); que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención (artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección (artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro (artículo 37.1.c de la Ley General de Subvenciones). […]
[…] Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiario de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro. […]
[…] En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro."
Punts clau:
1. Causa de reintegrament:
- L’article 37.1.c estableix que la manca de justificació o la justificació insuficient del compliment de les condicions de la subvenció són motius legals per iniciar el procediment de reintegrament.
2. Distinció conceptual:
- L'obligació de justificar (beneficiari) i la comprovació o verificació (Administració) no formen part del procediment de reintegrament.
- Les actuacions de comprovació precedeixen el reintegrament, però hi estan relacionades funcionalment.
3. Marc legal de la comprovació:
- Article 30 de la LGS: obligació del beneficiari de justificar el compliment i els objectius.
- Article 32.1 de la LGS i article 84.1 del Reglament: tasca de comprovació per part de l’òrgan concedent.
- Article 71.2 del Reglament: si hi ha defectes esmenables, l’Administració ha de comunicar-ho al beneficiari i donar-li deu dies per esmenar.
4. Relació entre comprovació i reintegrament:
- La comprovació pot revelar defectes que constitueixin la causa de reintegrament.
- El requeriment d’esmena de la justificació no és aliè al propòsit d’identificar una causa de reintegrament.
5. Efecte sobre la prescripció:
- Segons l’article 39.3.c de la LGS, el requeriment d’esmena interromp el termini de prescripció del dret de l’Administració per reconèixer o liquidar el reintegrament.
STS 1496/2025, de 9 de desembre (rec. 8274/2022; ECLI:ES:TS:2025:5996)
"[…] El artículo 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha de interpretarse en el sentido de que no puede supeditarse la eficacia de los actos que interrumpen la prescripción de la acción del derecho de la Administración para exigir o liquidar el reintegro de una subvención al cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, por lo que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación efectuada por el beneficiario -momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción [artículo 39.2 a) de la Ley General de Subvenciones]- y la fecha en que la Administración le requiere para subsanar y complementar la justificación presentada carece de relevancia siempre que dicho requerimiento se produzca dentro del plazo de cuatro años que, conforme al artículo 39.1 de la misma Ley, determina la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro […]."
Principi general
No es poden exigir requisits no establerts en la llei per validar actes que interrompen la prescripció.
Àmbit d’aplicació
Dret de l’Administració a exigir o liquidar el reintegrament d’una subvenció.
Moment inicial del termini
Comença amb la presentació de la justificació per part del beneficiari (art. 39.2.a).
Actes de l’Administració
El requeriment per esmenar o completar la justificació constitueix un acte vàlid que interromp la prescripció. La proximitat temporal entre la justificació i el requeriment no és rellevant.
Condició per a la validesa del requeriment
El requeriment s’ha de produir dins del termini de quatre anys (art. 39.1).
ES:TS:2014:4664 - Núm. Roj: STS 4664/2014 STS 4664/2014, de 13 de novembre de 2024 - Núm. Cendoj: 28079130022014100512
La Sentència del Tribunal Suprem 4664/2014, de 13 de novembre de 2014, analitza l'aplicació de l'article 150.2 de la Llei 58/2003, general tributària (LGT), en relació amb la inactivitat inspectora durant el termini de sis mesos i el cessament de l’efecte per interrompre la prescripció respecte del dret de liquidar.
El precepte legal esmentat estableix els terminis perquè l'òrgan d'inspecció tributària faci les actuacions que cregui convenients. Així, es preveu un termini general de dotze mesos que pot ser prorrogat dotze mesos més. No obstant això, el segon apartat de l'article 150 de la LGT matisa que la interrupció injustificada del procediment inspector per no fer cap actuació durant més de sis mesos per causes no imputables a l'obligat tributari, té com a efecte que no interromp la prescripció a conseqüència de les actuacions inspectores desenvolupades fins a la interrupció injustificada.
L'article 150 de la LGT no només estableix els terminis en què s'ha de desenvolupar el procediment inspector sinó que obliga l'òrgan inspector a ser actiu durant el procediment per garantir un funcionament correcte de l'Administració i alhora garantir la seguretat del contribuent.
Pot succeir a la pràctica que, per exemple, el termini de sis mesos d'inactivitat està a punt d’expirar, i l'Administració en determinats casos aplica el que la doctrina i la jurisprudència defineixen com “diligències d'argúcia”.
La principal característica d'aquestes diligències és que la finalitat consisteix a aparentar el progrés de l'activitat inspectora sense que realment respongui a un veritable impuls, tot això per poder interrompre el període de prescripció de l'element tributari i disposar de més termini per comprovar-lo.
El Tribunal Suprem ha assenyalat amb reiteració que no qualsevol acte efectuat al si d'un procediment de comprovació i inspecció pot tenir eficàcia per interrompre la prescripció, sinó exclusivament els tendencialment ordenats a iniciar o prosseguir els respectius procediments administratius o que, sense respondre merament a la finalitat d'interrompre la restitució, hi contribueixen efectivament.
Per tant, manquen d'aquesta eficàcia per interrompre les “diligències d'argúcia”, en la base de les quals radica una idea essencial consistent a conceptuar com a “acció administrativa” la que realment no té el propòsit de determinar el deute tributari en una relació causa-efecte, sinó, simplement, evitar els efectes perjudicials que per a l'Administració pot comportar l'incompliment.
Així, en el litigi resolt per la Sentència 4664/2014 del Tribunal Suprem, en un procediment de comprovació, l'òrgan d'inspecció, mancant dos dies perquè transcorregués el termini de sis mesos d'inactivitat, va exigir al contribuent la justificació de quatre apunts bancaris sense que hi hagués cap correlació amb la matèria.
El procediment es limitava a comprovar l'aplicació correcta del règim especial de les fusions, escissions, aportació de branca d'actius i bescanvi de valors previst al capítol VIII del títol VIII de la Llei 43/1995 en relació amb l'impost sobre societats de l'exercici 2002. Per tant, la irrellevància material de la petició és indiscutible. L'òrgan resolutori exposa, a més, que res del que s'hi reflecteix té relació amb l'operació d'escissió parcial que constitueix l'objecte de la comprovació.
En definitiva, el Tribunal Suprem entén que la diligència de l’Administració no va tenir per finalitat donar continuació al procediment inspector mitjançant la realització d’una actuació encaminada a contribuir efectivament a la liquidació del deute tributari, sinó exclusivament a eludir, aparentant donar continuïtat a l’expedient, el transcurs del termini de sis mesos d’interrupció de les actuacions. Així doncs, la Sentència considera que hi ha inactivitat inspectora per més de sis mesos, amb la conseqüència de cessament de l'efecte que interromp la prescripció:
[…] La jurisprudencia de esta Sala reitera que no cualquier acto tiene eficacia interruptiva. Sólo aquellos, jurídicamente válidos y notificados al sujeto pasivo que estén tendencialmente ordenados a iniciar o proseguir los respectivos procedimientos, y siempre, claro está, que no respondan meramente a la finalidad dilatoria de interrumpir la prescripción, sino que efectivamente contribuyan a la liquidación, recaudación o imposición de sanciones […].
La jurisprudència té com a finalitat marginar les anomenades “diligències d'argúcia” basant-se en una idea essencial consistent a conceptuar només com “acció administrativa” la que realment té el propòsit de determinar el deute tributari, i que, quant a la interrupció de la prescripció, exigeix la presència d'actuacions administratives que tendeixin realment a la regularització tributària.
Per la qual cosa, cada requeriment ha de ser concret i ha de demanar dades essencials en una investigació. Si no és així, el rellotge cap a la prescripció ha de continuar corrent.
D’acord amb el que hem exposat, podem concloure que la sentència objecte de cassació aborda la delimitació entre les actuacions administratives amb eficàcia per interrompre el termini de prescripció i les denominades "diligències d'argúcia", és a dir, els actes merament aparents sense un veritable impuls del procediment.
El Tribunal Suprem declara que la simple proximitat del venciment del termini de prescripció o la demora posterior en la continuació de les actuacions no permeten, per si soles, considerar un requeriment com diligència d'argúcia. Per apreciar aquesta qualificació és necessari un examen material del contingut de l’acte, i valorar si té utilitat real per a la comprovació o la liquidació controvertida o si respon únicament a la finalitat d’eludir els efectes del transcurs del temps (STS de 13 de novembre de 2014, rec. 1884/2012).
En matèria de reintegrament de subvencions, els requeriments d’esmena o complement documental efectuats a l’empara de l’article 71.2 del Reglament de la LGS constitueixen actuacions dirigides a determinar l’existència de causa de reintegrament i, quan es practiquen amb coneixement formal del beneficiari, interrompen el termini de prescripció previst a l’article 39.3.a de la LGS. Només en el cas que el requeriment manqui d'utilitat real i es constati que té com a únic propòsit evitar la prescripció, pot tenir eficàcia per interrompre la prescripció.
En aplicació d’aquesta doctrina, el Tribunal Suprem estima el recurs de cassació interposat per la Junta d’Andalusia contra la Sentència núm. 5139/2022, de 16 de desembre, dictada per la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ d’Andalusia (Granada), anul·la la resolució impugnada i declara que, com que el requeriment d’esmena es va notificar el 8 de març de 2016, en iniciar-se el procediment de reintegrament el 17 d’octubre de 2018 encara no havia transcorregut el termini de prescripció de quatre anys.
Finalment, ordena la retroacció de les actuacions perquè el TSJ d’Andalusia es pronunciï sobre les qüestions de fons pendents, sense poder declarar prescrita l’acció de reintegrament, ja resolta en aquesta sentència.
Com s'ha exposat, podem afirmar que les actuacions administratives —com ara els requeriments d’esmena o de complement de documentació—, no constitueixen simples tràmits formals, sinó actuacions amb efectes jurídics rellevants, especialment pel que fa a la interrupció de la prescripció.
Així, en els procediments de reintegrament de subvencions, els requeriments d’esmena o complement de documentació efectuats per l’Administració, de conformitat amb l’article 71.2 del Reglament de la LGS, són actuacions encaminades a determinar l’existència d’una causa de reintegrament i tenen eficàcia per interrompre de la prescripció, sempre que es practiquin amb coneixement formal del beneficiari.
Aquesta eficàcia només pot ser qüestionada quan, a partir d’una anàlisi material del contingut i de la finalitat, es demostri que el requeriment no té una utilitat real per verificar el compliment de les condicions de la subvenció o per determinar la causa del reintegrament, i que respon únicament a la intenció d’eludir els efectes derivats del pas del temps.
