Part 1. Conceptes introductoris. Actes de tràmit i resolucions. Tipus de recursos
1.1 Conceptes introductoris
Els recursos administratius són vies procedimentals que les persones interessades tenen al seu abast per demanar un nou examen o la revisió dels actes dictats per l'Administració.
En cas que un acte sigui nul o anul·lable i l'Administració no l'hagi revisat en els termes que disposa la Llei 26/2010, del 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (en endavant, Llei 26/2010), i la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPAC), ja sigui mitjançant la revisió d'ofici o mitjançant la resolució d'un recurs que hagi interposat una persona interessada, la revisió de l'acte es pot sol·licitar als jutjats i als tribunals mitjançant un recurs contenciós administratiu (Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa -LRJCA-).
A més d'aquesta regulació, per als aspectes de procediment cal tenir en compte les normes que desenvolupen la LPAC i la Llei 26/2010, que són, d'una banda, el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat pel Reial decret 203/2021 i, d'altra banda, a Catalunya, el Decret 76/2020, de 4 d'agost, d'Administració digital.
Cal tenir en compte que aquesta darrera norma, el Decret 76/2020, no resulta d'aplicació a l'Administració local, sinó als departaments de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i als organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de l'Administració de la Generalitat. Els ens locals disposen de potestat normativa i elaboren ordenances.
1.2 Actes resolutoris i actes de tràmit
Els actes resolutoris o definitius són els actes externs que contenen la declaració de voluntat de l'Administració i decideixen el fons de l'assumpte. Es tracta dels actes administratius que resolen un procediment iniciat bé a sol·licitud de la persona interessada, bé d'ofici, mitjançant l'anomenat "acord d'inici". La resolució del titular d'una direcció general de l'Administració de la Generalitat, o l'acord de la junta de govern local d'un ajuntament, com a òrgan col·legiat, per la qual l'Administració actuant estima o desestima una determinada sol·licitud d'iniciació, són exemples d'actes de "contingut resolutori" que posen fi al procediment.
Els actes de tràmit són els actes instrumentals previs a la resolució final del procediment que la preparen (p. ex., informes, propostes, etc.), però que no tenen contingut decisori, per tant no posen fi al procediment.
Es pot citar la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid, Sala Tercera, Secció Tercera, de 17 de juliol de 2020, recurs núm. 231/2019, que va desestimar el recurs contenciós administratiu interposat contra la desestimació presumpta d'un recurs d'alçada interposat contra un informe administratiu. El Tribunal va expressar el següent:
"En efecto, tal y como sostiene la Administración demandada la que el recurrente considera la resolución impugnada de fecha 3 de diciembre de 2018, no es otra cosa que un mero informe que emite un funcionario público de los Servicios Centrales del INSS a la vista de la solicitud formulada por aquel y tras el informe emitido por la Dirección Provincial de Córdoba al respecto, pero sin que dicho escrito, informe u oficio contenga pronunciamiento alguno sobre cualquier clase de pretensión. En consecuencia, dicho informe no tiene la condición de verdadero acto administrativo, entendido como declaración de voluntad que produzca efectos jurídicos en la esfera o ámbito de los administrados, ya que carece de contenido decisorio, de eficacia vinculante, limitándose a ser meramente informativo. Por ello no era susceptible de recurso ni en vía administrativa ni en sede jurisdiccional, y, por esa misma razón, la citada Resolución no contenía pie alguno de recurso administrativo o jurisdiccional contencioso administrativo."
Els actes definitius poden ser impugnats en via administrativa o judicial (contenciosa administrativa); mentre que els actes de tràmit, en general, no són impugnables separadament, llevat dels anomenats actes de tràmit qualificats, que són els que decideixen directament o indirectament el fons de l'assumpte, determinen la impossibilitat de continuar el procediment o bé produeixen indefensió o un perjudici irreparable a drets i interessos legítims (art. 112 de la LPAC i art. 25.1 de la LRJCA).
Actes impugnables
Es poden impugnar les resolucions i els actes de tràmit qualificats, que, com s'ha dit, són els que decideixen el fons de l’afer, determinen la impossibilitat de continuar el procediment, produeixen indefensió o bé un perjudici irreparable a drets i interessos legítims.
La LPAC i altres normes estableixen expressament, en alguns casos, que uns determinats actes sí que es poden impugnar; per exemple, la resolució que acordi unes mesures provisionals (art. 56.2 de la LPAC) o bé la resolució que declari la caducitat d'un procediment (art. 95.1 de la LPAC).
Actes no impugnables en via administrativa
Contra les disposicions administratives de caràcter general (ordre, decret, etc.), el recurs possible és el contenciós administratiu, d'acord amb el que disposa l'article 25 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LRJCA), que disposa que "El recurs contenciós administratiu s'admet amb relació a les disposicions de caràcter general i als actes expressos i presumptes de l'Administració pública que posin fi a la via administrativa, ja siguin definitius o de tràmit, si aquests decideixen directament o indirectament el fons de l'afer, determinen la impossibilitat de continuar el procediment, produeixen indefensió o perjudici irreparable a drets o interessos legítims".
La LPAC i la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), estableixen en alguns casos que determinats actes concrets no poden ser objecte de recurs.
Com a exemple, la LRJSP disposa, en l'article 10.2, que contra l'acord d'avocació no es pot interposar cap recurs, tot i que es pot impugnar el que, si s'escau, s'interposi contra la resolució del procediment. S'estableix igualment en l'article 9.2 de la Llei 26/2010. Tampoc no es poden impugnar les resolucions de l'incident de la recusació (art. 24.5 de la LRJSP).
La LPAC estableix que contra l'acord que resolgui l'ampliació de terminis, que s'ha de notificar a les persones interessades, no es pot interposar cap recurs (art. 23.2). Tampoc no es pot interposar cap recurs contra l'acord que declari que s'ha de seguir la tramitació d'urgència (art. 33.2), l'acord d'acumulació de procediments (art. 57), la resolució que desestimi una sol·licitud de tramitació simplificada del procediment (art. 96.3) o la declaració de lesivitat (art. 107.2).
1.3 Tipus de recursos
La LPAC i la Llei 26/2010 disposen tres tipus de recursos administratius:
- Dos d'ordinaris i un d'extraordinari:
| La regulació dels recursos administratius afecta: | ||
|---|---|---|
| Recurs d'alçada Art. 112, 121 i 122 de la LPAC Art. 76 de la Llei 26/2010 | Recurs potestatiu de reposició Art. 112, 123 i 124 de la LPAC Art. 77 de la Llei 26/2010 | Recurs extraordinari de revisió Art. 113, 126 i 127 de la LPAC Art. 78 de la Llei 26/2010 |
| RECURSOS ORDINARIS | RECURS EXTRAORDINARI | |
Recursos administratius: quins són, quan cal interposar-los i per què?
Els tipus de recursos administratius són:
l'acte posa fi a la via administrativa?
- Sí ⇒ Es pot interposar recurs contenciós administratiu en via judicial o interposar el recurs administratiu de reposició.
- No ⇒ Cal necessàriament exhaurir primer la via administrativa mitjançant la interposició del recurs d'alçada.
L'article 75 de la Llei 26/2010 determina els actes que posen fi a la via administrativa en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat.
En l'apartat primer es relacionen els òrgans els actes administratiu dels quals posen fi a la via administrativa (president o presidenta de la Generalitat, Govern, consellers, etc.) i en l'apartat segon es detallen altres actes que exhaureixen la via administrativa sense tenir en compte l'òrgan que els dicta (resolució d'un recurs d'alçada, etc).
Vegem-ho:
- El president o presidenta de la Generalitat, el Govern, els consellers i, si escau, el conseller primer o consellera primera, i el vicepresident o vicepresidenta.
- Els secretaris generals, els directors generals i els òrgans directius dels organismes i les entitats públics dependents de l'Administració de la Generalitat en matèria de personal.
- Qualsevol altre òrgan, si actua per delegació d'un òrgan l'actuació del qual posa fi a la via administrativa.
- Els òrgans que no tenen superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
- Altres òrgans, si així ho estableix una norma.
- La resolució d'un recurs d'alçada.
- La resolució dels procediments de reclamació o d'impugnació que estableix l'article 79 (substitució de recursos administratius).
- Els acords, els pactes, els convenis o els contractes que tinguin com a efecte la finalització del procediment.
L'article 75.3 de la Llei 26/2010 també defineix, als efectes de la interposició de recursos, quin s’ha de considerar el superior jeràrquic dels organismes o les entitats públiques dependents de l'Administració de la Generalitat, si una llei no estableix el contrari: el conseller o la consellera del departament al qual l’entitat pública està adscrita.
Pel que fa a la LPAC, aquesta regulació s'inclou en l'article 114:
- Les resolucions dels recursos d'alçada.
- Les resolucions dels procediments a què es refereix l'article 112.2.
- Les resolucions dels òrgans administratius que no tinguin superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
- Els acords, pactes, convenis o contractes que tinguin la consideració de finalitzadors del procediment.
- La resolució administrativa dels procediments de responsabilitat patrimonial, independentment del tipus de relació, pública o privada, de què derivi.
- La resolució dels procediments complementaris en matèria sancionadora a què es refereix l'article 90.4.
- Les altres resolucions d'òrgans administratius quan una disposició legal o reglamentària així ho estableixi.
La normativa estatal i la normativa de règim local fixen quins actes posen fi a la via administrativa en l'àmbit de cadascuna d'aquestes administracions. Pel que fa a l'Administració general de l'Estat, aquesta matèria es regula en el mateix article 114.2 de la LPAC, que no és legislació bàsica.
Si no es localitza, és que no posa fi a la via administrativa (tret que una norma específica així ho indiqui expressament).
S'inclou a continuació un resum a fi de consolidar conceptes i veure les diferències entres els diferents recursos en via administrativa:
| Recursos en via administrativa | Alçada | Potestatiu de reposició | Extraordinari de revisió |
| Termini d'interposició | Acte exprés: un mes Acte no exprés: en qualsevol moment a partir de l'endemà que es produeixi el silenci | Acte exprés: un mes Acte no exprés: en qualsevol moment a partir de l'endemà que es produeixi el silenci | Error de fer: quatre anys des de l'endemà de la notificació de l'acte Altres causes: tres mesos |
| Termini de resolució | Tres mesos; silenci estimatori o desestimatori | Un mes; silenci desestimatori | Tres mesos; silenci desestimatori |
| Òrgan resolutori | Superior jeràrquic | El mateix òrgan | El mateix òrgan |
| Efectes | Recurs contenciós administratiu o recurs extraordinari de revisió, si s'escau | Recurs contenciós administratiu o recurs extraordinari de revisió , si s'escau | Recurs contenciós administratiu |
☝|
