Saltar al contingut principal

Recursos en via administrativa

Nombre de lectures: 0

<<Sumari|<<Unitat 1|

Part 2. Característiques dels recursos i del procediment per resoldre'ls

2.1 El recurs d'alçada

El recurs d'alçada està regulat en els articles 121 i 122 de la LPAC:

El recurs d'alçada, quan és procedent, és un requisit necessari per recórrer posteriorment a la via judicial.

Aquests són els aspectes més rellevants de la regulació d'aquest recurs.

En relació amb els tipus d'actes contra els quals es pot interposar o objecte del recurs, s'interposa davant resolucions i actes de tràmit qualificat que no posen fi a la via administrativa. El fonament d'aquesta regulació es troba en l'estructura jeràrquica de l'Administració, que determina la possibilitat que els òrgans superiors revisin la legalitat dels actes administratius dictats pels òrgans inferiors, si les persones interessades els impugnen.

Pel que fa als òrgans competents, es pot interposar o bé davant l'òrgan que va dictar l'acte que s'impugna, o bé davant l'òrgan competent per resoldre'l. Si el recurs s'interposa davant l'òrgan que ha dictat l'acte, aquest l'ha de remetre a l'òrgan competent per resoldre'l en el termini de 10 dies, amb el seu informe i una còpia completa i ordenada de l'expedient. L'òrgan que ha de resoldre el recurs és el superior jeràrquic del que el va dictar.

Pel que fa al contingut del recurs, s'ha de fonamentar en un dels motius de nul·litat o anul·labilitat establerts en els articles 47 i 48. Escau recordar que l'article 115.1.b, in fine, exigeix que en la interposició del recurs s'expressi "la raó de la impugnació", és a dir, les al·legacions o els motius en què es basa.

En relació amb el termini d'interposició, l'article 122.1 disposa que el termini és d'un mes si l'acte és exprés i, si l'acte no és exprés, el sol·licitant i altres possibles persones interessades poden interposar un recurs d'alçada en qualsevol moment a partir de l'endemà del dia en què, d'acord amb la seva normativa específica, es produeixin els efectes del silenci administratiu.

El termini d'un mes per interposar el recurs s'ha de comptar tenint en compte la regulació del còmput de terminis en mesos establerta en l'article 30.4 de la LPAC. S'ha de computar a partir de l'endemà del dia en què tingui lloc la notificació o la publicació de l'acte de què es tracti. El termini conclou el mes següent, el mateix número de dia en què es va produir la notificació o la publicació. Si en el mes de venciment no hi ha un dia equivalent al dia de la notificació o publicació, s'entén que el termini expira l'últim dia del mes.

Així, per exemple, si una persona jurídica ha accedit a la seu electrònica i ha acceptat la notificació electrònica de la resolució del procediment el 13 de setembre de 2021, i el termini per interposar el recurs d'alçada és d'un mes, aquest termini es compta "de data a data" des del dia en què es va practicar la notificació (dia 13). El primer dia per interposar el recurs és el 14 de setembre de 2021 i el darrer dia és el 13 d'octubre de 2021, que és dimecres no festiu.

D'altra banda, l'article 122.1 afegeix que "si un cop transcorregut aquest termini", amb referència al termini d'un mes per interposar el recurs d'alçada contra actes expressos, "no s'ha interposat el recurs, la resolució és ferma a tots els efectes". Per tant, convé distingir els conceptes d'"exhaurir la via administrativa" i "guanyar fermesa en via administrativa". La fermesa en via administrativa d'un acte que no exhaureix la via administrativa, s'assoleix, si no s'interposa el recurs procedent (el recurs d'alçada) en el termini d'un mes, o bé, si s'interposa aquest recurs, quan es resol (de manera expressa o per silenci administratiu).

El termini màxim per dictar i notificar la resolució del procediment de recurs és de tres mesos. L'article 122.2 estableix que si un cop transcorregut aquest termini de tres mesos no s'ha dictat una resolució, es pot entendre desestimat el recurs, excepte en el supòsit establert en l'article 24.1, tercer paràgraf. Així doncs, si el recurs no es resol i no es notifica la resolució en el termini de tres mesos, el silenci administratiu és negatiu.

L'article 24.1, tercer incís, disposa que el silenci té efecte desestimatori en els procediments d'impugnació d'actes i disposicions. I, afegeix, "No obstant això, quan el recurs d'alçada s'hagi interposat contra la desestimació per silenci administratiu d'una sol·licitud pel transcurs del termini, aquest s'entén estimat si, un cop arribat el termini de resolució, l'òrgan administratiu competent no dicta ni notifica cap resolució expressa, sempre que no es refereixi a les matèries enumerades al paràgraf anterior d'aquest apartat".

Dit d'una altra manera, si es tracta d'una de les matèries enumerades en el paràgraf segon de l'article 24.1, el silenci sempre és negatiu (exercici del dret de petició, procediments l'estimació dels quals tingui com a conseqüència que es transfereixin a les persones sol·licitants o a tercers facultats relatives al domini públic o al servei públic, impliquin l'exercici d'activitats que puguin danyar el medi ambient, i en els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques).

Si no és alguna d'aquestes matèries, i el recurs s'interposa contra un acte ja produït per silenci negatiu, canvia el sentit del silenci administratiu del recurs d'alçada, de negatiu a positiu. És el que s'ha anomenat "doble silenci".

Contra la resolució del recurs d'alçada no es pot interposar cap altre recurs administratiu ordinari.
Què poden fer les persones interessades (ja sigui la sol·licitant o altres) davant una resolució expressa o presumpta del recurs d'alçada?
Interposar un recurs contenciós administratiu o bé un recurs extraordinari de revisió (en aquest cas si es fonamenta en algun dels supòsits taxats que disposa l'article 125).

2.2 El recurs potestatiu de reposició

El recurs potestatiu de reposició està regulat en els articles 123 i 124. Aquests són els aspectes més rellevants del recurs de reposició:

Cal recordar que no és obligatori interposar el recurs de reposició amb caràcter previ al recurs davant de la jurisdicció contenciosa administrativa (per aquest motiu s'anomena potestatiu).
Ara bé, si s'interposa el recurs de reposició, cal esperar-ne la resolució o bé que es produeixin els efectes del silenci administratiu per tal de poder interposar el recurs contenciós administratiu (art. 123.2).

Poden ser objecte d'aquest recurs els actes administratius que posin fi a la via administrativa.

L'òrgan davant del qual s'ha d'interposar, que és l'òrgan competent per resoldre'l, és el mateix òrgan que va dictar l'acte.

Igual que en el recurs d'alçada, s'ha de fonamentar en un dels motius de nul·litat o d'anul·labilitat establerts en els articles 47 i 48.

Pel que fa al termini per interposar-lo, l'article 124.1 disposa que aquest termini és d'un mes, si l'acte és exprés. Un cop transcorregut aquest termini sense que s'hagi interposat, únicament es pot interposar un recurs contenciós administratiu, sens perjudici que es pugui interposar, si es dona el cas, un recurs extraordinari de revisió. De manera equivalent al cas del recurs d'alçada, l'article 124.1, en el segon paràgraf, determina que "Si l'acte no és exprés, la persona sol·licitant i altres possibles interessats poden interposar un recurs de reposició en qualsevol moment a partir de l'endemà del dia en què, d'acord amb la seva normativa específica, es produeixi l'acte presumpte".

El termini per resoldre el procediment de recurs i notificar la resolució és d'un mes (art. 124.2).

El sentit del silenci administratiu en el recurs de reposició és negatiu en qualsevol cas (no és aplicable l'excepció que disposa l'article 24.1, tercer paràgraf).

Contra la resolució del recurs de reposició no es pot interposar un nou recurs de reposició. Les persones interessades poden interposar un recurs contenciós administratiu, o bé, quan escaigui, un recurs extraordinari de revisió (art. 124.3).
Observeu que contra la resolució d'un recurs administratiu ordinari no es pot interposar mai un altre recurs administratiu ordinari, sinó només un recurs contenciós administratiu o, si escau, un recurs extraordinari de revisió.

2.3 El recurs extraordinari de revisió

És un recurs que permet impugnar actes ferms en via administrativa quan es produeixen determinades circumstàncies excepcionals que la llei disposa de forma expressa i taxada. Està regulat en els articles 125 i 126.

Aquests són els aspectes més rellevants del recurs extraordinari de revisió.

Ja s'ha dit que l'objecte del recurs extraordinari de revisió són els actes ferms en via administrativa (els que han guanyat fermesa perquè no s'han impugnat en el seu moment, que és el més habitual, o perquè ja s'han impugnat i el recurs s'ha resolt).

El recurs extraordinari de revisió s'interposa davant el mateix òrgan administratiu que va dictar l'acte que s'impugna.

Pel que fa al fonament del recurs, l'article 125.1 regula les causes d'interposició del recurs, que són taxades i no es poden interpretar extensivament. Aquestes causes s'identifiquen per lletres:

a) "Que en dictar-los s'hagi incorregut en error de fet, que resulti dels mateixos documents incorporats a l'expedient."
b) "Que apareguin documents de valor essencial per a la resolució de l'afer que, encara que siguin posteriors, evidenciïn l'error de la resolució recorreguda."
c) "Que en la resolució hagin influït essencialment documents o testimonis declarats falsos per una sentència judicial ferma, anterior o posterior a la resolució."
d) "Que la resolució s'hagi dictat com a conseqüència de prevaricació, suborn, violència, maquinació fraudulenta o una altra conducta punible i s'hagi declarat així en virtut d'una sentència judicial ferma."

El termini per interposar el recurs és diferent segons quina sigui la causa que es planteja. Si es tracta de la causa de la lletra a, "error de fet", en el termini de quatre anys següents a la data de la notificació de la resolució impugnada. Si es tracta de les altres causes, el termini és de tres mesos a comptar del coneixement dels documents o des que la sentència judicial va ser ferma.

El termini per resoldre el recurs es regula en l'article 126.3 i és de tres mesos des de la interposició. El silenci administratiu en aquest recurs és sempre negatiu i, igual que la desestimació expressa, permet acudir a la via judicial contenciosa administrativa.

La LPAC regula les causes d'inadmissió de tot tipus de recursos. No obstant això, en l'article 126.1 s'inclou una causa d'inadmissió específica del recurs extraordinari de revisió, que és que aquest no es fonamenti en alguna de les causes que disposa l'article 125.1 citades o en el supòsit que s'hagin desestimat pel que fa al fons altres recursos substancialment iguals. En cas d'inadmissió, no s'ha de demanar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

Si el recurs de revisió s'admet a tràmit, cal demanar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora sobre els expedients de l'Administració de la Generalitat o de l'Administració local (art. 8.3.b) de la Llei 5/2005, del 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.

L'article 126.2 de la LPAC estableix que "L'òrgan al qual correspon conèixer del recurs extraordinari de revisió s'ha de pronunciar no tan sols sobre la procedència del recurs, sinó també, si s'escau, sobre el fons de la qüestió resolta per l'acte recorregut".

Per exemple, una persona interessada ha rebut la resolució del recurs d'alçada que va interposar contra una resolució sancionadora, que va concloure que el recurs d'alçada es va interposar fora de termini hàbil i el va inadmetre per extemporani. La persona interessada impugna la inadmissió del recurs d'alçada amb un recurs extraordinari de revisió, sobre la base de la causa de la lletra a de l'article 125, per un error de fet sobre la data d'interposició del recurs. L'òrgan competent per resoldre, després del dictamen de l'òrgan consultiu, pot considerar que el recurs de revisió és procedent i entrar a examinar la qüestió de fons (en aquest cas, si era procedent o no la sanció).
Contra la resolució d'un recurs extraordinari de revisió es pot interposar un recurs contenciós administratiu.
Convé no confondre el recurs extraordinari de revisió amb la revisió d'ofici. Si un acte és nul de ple dret pot ser revisat per l'Administració, d'ofici o a instància de persona interessada, en qualsevol moment. Així, el particular també pot instar un procediment de revisió d'ofici (art. 106) o pot demanar a l'Administració que rectifiqui en qualsevol moment els errors materials, de fet o aritmètics dels seus actes (art. 109.2). Així, l'article 125.3 estableix que aquest article no perjudica el dret de les persones interessades a formular la sol·licitud i la instància a què es refereixen els articles 106 i 109.2.

2.4 Altres procediments d’impugnació

L'article 112.2 estableix la possibilitat que les lleis puguin substituir el recurs d'alçada, en àmbits determinats, per altres procediments d'impugnació o de reclamació, o també per procediments d'arbitratge.
També es pot substituir el recurs de reposició per altres tipus de recursos, sempre que es mantingui, en aquest cas, el caràcter potestatiu d'aquest recurs. La normativa que configuri el recurs ha de definir quins actes es poden impugnar, en quin termini, si la interposició és potestativa o no, motius d'inadmissió, efectes de la resolució, etc.

En són exemples el recurs especial en matèria de contractació i la reclamació que es pot interposar davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública.

El recurs especial en matèria de contractació és regulat en els articles 44-60 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic (LCSP). Es tracta d'un recurs potestatiu que es pot interposar en determinats tipus de contractes i contra determinats actes (els anuncis de licitació, els plecs, els documents contractuals que estableixin les condicions que hagin de regir la contractació, els acords d'adjudicació adoptats per poders adjudicadors, etc.). El resol el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic.

Contra les actuacions que esmenta la LCSP com a susceptibles de ser impugnades mitjançant el recurs especial, no es poden interposar els recursos administratius ordinaris. No obstant això, la LCSP disposa que els actes que es dictin en procediments d'adjudicació de contractes de les administracions públiques que no reuneixin els requisits de l'apartat 1 de l'article 44, es poden impugnar mitjançant els recursos ordinaris.

En l'àmbit dels contractes del sector públic, es pot interposar o bé el recurs especial o bé els recursos administratius ordinaris.

D'altra banda, en exercici del dret d'accés a la informació pública, regulat en la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, es pot presentar, segons l'article 38 d'aquesta Llei, contra la resolució d'una sol·licitud d'accés, potestativament, un recurs de reposició davant l'òrgan que l'ha dictada. Posteriorment, es pot presentar una reclamació davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública. Aquesta reclamació, d'acord amb l'article 39 de la Llei 19/2014, és gratuïta i voluntària. La Comissió s'encarrega de vetllar pel compliment i les garanties del dret d'accés.

A l'últim, quant als litigis entre les administracions públiques, l'article 39.5 de la LPAC fa referència a l'article 44 de la LRJCA (Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).
Per tant, quan una administració pública (A), en exercici de les seves competències, ha de dictar un acte i aquest tingui com a base un altre acte dictat per una altra administració pública (B), en el cas que l'A consideri il·legal l'acte dictat per la B, pot fer-li un requeriment previ a fi que l'administració requerida anul·li o revisi l'acte. En cas que rebutgi el requeriment, es pot interposar recurs contenciós administratiu.

L'article 22.2.a de la LPAC estableix que se suspèn el termini màxim legal per resoldre el procediment i notificar la resolució en casos de requeriments previs o d'anul·lació o revisió entre administracions. L'Administració n'ha d'informar les persones interessades.

Per concretar aquest apartat, cal fer un incís previ i distingir quan una administració pública actua com a persona interessada en un procediment, de quan actua en l’exercici de potestats públiques i, per tant, com a poder públic.

La LPAC regula les persones interessades en l’article 4 i també en l’article 112 per a la interposició dels recursos. En ambdós casos, no concreta que aquesta persona interessada sigui, precisament, una administració pública. Ara bé, aquest supòsit és perfectament possible: que una administració pública faci una activitat com ho hagués pogut fer un particular. En aquest cas, doncs, no és procedent el requeriment previ de l’article 44 de la LRJCA i la impugnació dels actes ha de seguir el tràmit habitual dels recursos administratius.

Quan les administracions públiques exerceixen potestats de dret públic, ambdues revestides de poder d’imperium, s’obre la possibilitat del requeriment previ que disposa l’article 44 de la LRJCA. És “previ” a la via contenciosa administrativa, ja que “en els litigis entre administracions públiques no es possible interposar recurs en via administrativa”.

L'article 41 del Reial decret 203/2021 regula les comunicacions administratives a les persones interessades per mitjans electrònics. Es detallen en aquest precepte les comunicacions a les persones interessades que s'han de fer per mitjans electrònics (quan es tracti de persones obligades a relacionar-se amb l'Administració per aquesta via, tal com es recull en l'article 14 de la LPAC). En la lletra g s'especifica, com a obligació informativa, que s'ha de comunicar a les persones interessades "la realització del requeriment d'anul·lació o revisió d'actes entre administracions que disposa l'article 22.2.a de la LPAC, així com el seu compliment, o, si s'escau, la resolució del recurs contenciós administratiu corresponent".

Es pot donar una ullada a aquest apunt i a aquest altre, de l'apartat de formació oberta de l'EAPC on es detalla aquesta figura.

2.5 El procediment administratiu en via de recurs

La LPAC ha introduït alguns canvis en la regulació del procediment administratiu del recurs (respecte del que estableix la Llei 30/1992, de 26 de novembre, ja derogada).

El Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat mitjançant el Reial decret 203/2021, de 30 de març, té per objecte desenvolupar la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic, pel que fa a diversos aspectes formals i substantius, i és aplicable al sector públic tal com el defineixen l'article 2 de la LPAC i de la LRJSP.

A Catalunya, el Decret 76/2020 també conté determinacions rellevants a tenir en compte.

Identificació, signatura i representació

Per formular recursos en nom d'una altra persona se n'ha d'acreditar la representació.

L'article 5.3 de la LPAC disposa que "Per formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, interposar recursos, desistir d'accions i renunciar a drets en nom d'una altra persona, se n'ha d'acreditar la representació. Per als actes i les gestions de mer tràmit, aquesta representació es presumeix". La representació es pot acreditar d'acord amb l'article 5.4 per qualsevol mitjà vàlid en dret que en deixi constància fidedigna.

La persona interessada s'ha d'identificar degudament i els recursos s'han de signar.

La LPAC regula en els articles 9-12 la identificació i la signatura de les persones interessades en el procediment i exigeix que l'Administració en verifiqui la identitat de diverses maneres (comprovació d'identitat i signatura en un document oficial d'identitat, o bé sistemes d'identificació electrònica). L'article 11.2.c estableix que les administracions només han de requerir a les persones interessades l'ús obligatori de la signatura per:

a) formular sol·licituds

b) presentar declaracions responsables o comunicacions

c) interposar recursos

d) desistir d'accions

e) renunciar a drets.

Les administracions públiques han de garantir que les persones interessades es puguin relacionar amb l'Administració a través de mitjans electrònics, per a la qual cosa han de posar a la seva disposició els canals d'accés que siguin necessaris, així com els sistemes i les aplicacions que es determinin en cada cas.

En sentit equivalent, l'article 55 del Decret 76/2020 regula la identificació i la signatura de les persones que es relacionen amb l'Administració de la Generalitat. En la seu electrònica es publiquen els sistemes d'identificació i signatura admesos. La identificació de les persones físiques es pot fer mitjançant els sistemes establerts a les oficines d'assistència en matèria de registre i altres sistemes. Les persones interessades no obligades a la comunicació electrònica que no disposin dels mitjans d'identificació o signatura electrònica en el procediment administratiu, es poden identificar i poden signar mitjançant el sistema de signatura electrònica dels funcionaris habilitats de les oficines d'atenció presencial amb funcions d'assistència en matèria de registre. Per a aquesta actuació, les persones interessades s'han d'identificar davant el funcionari/ària i prestar el seu consentiment exprés. Ha de quedar constància d'aquest consentiment per als supòsits de discrepància o litigi.

Per tant, la persona recurrent s'ha d'identificar degudament i ha de signar les sol·licituds i els escrits de recurs. La jurisprudència ha considerat que l'omissió de la signatura electrònica en una sol·licitud administrativa és un defecte esmenable. El Tribunal Suprem, en la STS de 31 de maig de 2021, recurs núm. 6119/2019, ha indicat que s'ha de donar un termini de deu dies per esmenar les sol·licituds que hagin omès la signatura de la persona sol·licitant, en tant que l'esmena que disposa l'article 66 de la LPAC també s'aplica a les sol·licituds presentades pel canal electrònic. En el mateix sentit, tot i que l'article 115 no ho disposa, es pot considerar que, si la persona recurrent omet la signatura (manual o electrònica) en l'escrit de recurs, s'ha d'efectuar un requeriment d'esmena.

La LPAC estableix el dret i l'obligació de relacionar-se electrònicament amb l'Administració. Si s'està obligat o es tria aquest canal, els recursos s'han de presentar per mitjans electrònics.

Requeriment d'esmena dels recursos

Tant el Reial decret 203/2021 com el Decret 76/2020 desenvolupen la possibilitat que les persones no obligades a relacionar-se amb l'Administració a través de mitjans electrònics puguin optar i triar aquesta via. En aquest cas, accepten ser notificats a través de mitjans electrònics en el marc dels procediments administratius que es tramitin, i també en el cas específic dels recursos administratius, si així ho sol·liciten. El mitjà triat per la persona per comunicar-se amb les administracions públiques es pot modificar en qualsevol moment (art. 14.2).

El Reial decret 203/2021 regula el règim d'esmena en l'article 14, en desenvolupament de l'article 68.4 de la LPAC, el qual també és aplicable als recursos administratius (l'escrit de recurs és equivalent a una sol·licitud d'iniciació). És el cas, per exemple, d'una persona obligada a utilitzar el canal electrònic que presenta el recurs en un registre de forma presencial. En aquest cas, l'òrgan administratiu l'ha de requerir per tal que faci la presentació electrònica en el termini de deu dies. En el requeriment, s'ha d'advertir la persona interessada que, si no l'atén en el termini esmentat, es considera que desisteix del recurs o es pot declarar que ha perdut el dret al tràmit corresponent, la qual cosa s'hauria de fer per resolució posterior. Cal tenir present que els efectes jurídics són diferents en funció de si el document que es presenta és una sol·licitud d'iniciació, un recurs o un altre tràmit d'un procediment ja iniciat.

En cas que la persona interessada obligada, que ha estat requerida per a l'esmena, presenti la sol·licitud per mitjans electrònics, la data de presentació és el dia en què el va presentar a través del canal electrònic (art. 68.4 de la LPAC i art. 14.1 in fine del Reial decret 203/2021).
En cas que la persona interessada obligada, que ha estat requerida per a l'esmena, presenti el recurs per mitjans electrònics, la data de presentació és el dia en què el va presentar en el registre de forma presencial, si l'esmena es fa dins del termini i en la forma escaient, perquè aquests articles només determinen que s'ha de considerar data de presentació la de l'esmena quan es tracti d'una sol·licitud.

El Gabinet Jurídic, en el document "Preguntes més freqüents sobre el règim d'esmena de l'article 14 del Reial decret 203/2021, de 30 de març", ha indicat sobre aquesta qüestió que "cal tenir present que les excepcions s'han d'interpretar d'una manera restrictiva, sobretot si poden comportar una limitació dels drets de les persones interessades. Aquesta interpretació és també la més ajustada al principi pro actione, en tant que, si es considerés com a data de presentació del recurs o reclamació la data en què es va presentar a través del canal electrònic (sense que la llei ho determini de manera expressa), aquest fet podria arribar a comportar, en alguns casos, que se n'hagués d'apreciar l'extemporaneïtat, cosa que no succeiria si es considera com a data de presentació l'efectuada al registre de forma presencial. Aquest és el criteri que ha fixat recentment el Tribunal Suprem en la STS d'1 de juliol de 2021 (recurs núm. 1928/2020), que ha aclarit que l'article 68.4 de la LPAC només s'aplica en la fase inicial dels procediments administratius iniciats a instàncies de la persona interessada, i no als procediments iniciats d'ofici ni als procediments de revisió dels actes administratius".

Cal tenir en compte que aquesta regulació resulta aplicable tant a les persones obligades a l'ús dels mitjans electrònics, a les que hagin triat aquest canal.

S'ha interpretat que el règim d'esmena de l'article 68.4 de la LPAC i l'article 14 del Reial decret 203/2021 s'aplica també als recursos administratius.

La interposició del recurs administratiu

Desenvolupat en l'article 115, l'escrit del recurs ha de contenir elements similars als que l'article 66 disposa per a les sol·licituds d'iniciació:

  1. Nom i cognoms de la persona recurrent, així com la identificació personal (p. ex., DNI).
  2. Acte que es recorre i raó de la impugnació.
  3. Lloc, data, signatura de la persona recurrent, identificació del mitjà i, si s'escau, adreça per a notificacions.
  4. Òrgan, centre o unitat administrativa al qual s'adreça.
  5. Altres particularitats que puguin exigir disposicions específiques.
Cal tenir en compte que si la persona recurrent no identifica quin recurs interposa (manca de qualificació del recurs) o diu que interposa un recurs que no és el procedent (error), no és obstacle per tramitar-lo, sempre que se'n dedueixi el caràcter vertader (art. 115.2).
Els vicis i defectes que facin anul·lable un acte no poden ser al·legats pels qui els hagin causat (art. 115.3).

Causes d'inadmissió

Si hi concorre alguna causa d'inadmissió, regulades en l'article 116, es pot dictar una resolució que posi fi al procediment, sense que s'hagi de tramitar el recurs ni entrar a examinar el fons. Les causes poden ser:

a) La incompetència de l’òrgan administratiu, si el competent pertany a una altra administració pública.

Si l'òrgan competent pertany a la mateixa administració no es pot inadmetre, sinó que s'ha de remetre (art. 14.1 de la LRJSP i art. 12.1 de la Llei 26/2010).

b) La manca de legitimació de la persona recurrent per interposar el recurs.

Qui recorre ha de ser persona interessada i tenir legitimació (art. 4 de la LPAC).

c) Per tractar-se d’un acte no susceptible de recurs.

Per exemple, un acte de tràmit no qualificat o un acte sobre el qual la mateixa llei diu que no es pot interposar recurs.

d) Per haver transcorregut el termini per interposar el recurs.

Si se supera el termini per interposar el recurs, l'acte esdevé ferm.
La jurisprudència ha deixat clar que els terminis d'interposició de recursos són improrrogables.
Els terminis per interposar recursos, que es fixen en mesos, es compten des de l'endemà de la notificació o publicació de l'acte objecte de recurs o del dia que neixi el silenci administratiu i conclou el número de dia equivalent al de la notificació, publicació o silenci, en el mes o any de venciment (art. 30 de la LPAC).

e) El recurs manca manifestament de fonament.

Les al·legacions s'han de fonamentar. De la mateixa manera que l'Administració ha de motivar els seus actes, les persones interessades han d'indicar la raó de la impugnació.

Suspensió de l'execució

L'article 117 de la LPAC detalla en quins casos, d'ofici o perquè ho demana la persona recurrent, es pot suspendre l'execució de l'acte impugnat.

La suspensió de l'execució de l'acte consisteix en la cessació temporal dels seus efectes, i es pot acordar per via administrativa o per via judicial.

La suspensió és generalment una mesura cautelar i provisional, que significa que:

  • Si se suspèn l'acte durant la tramitació d'un procediment de recurs, i en la resolució del recurs finalment aquest acte es declara vàlid, aquest torna a tenir efectes.
  • En canvi, si l'acte finalment es declara invàlid o és revocat, cessa definitivament de produir efectes.
La regla general és que la interposició de qualsevol recurs no suspèn l'execució de l'acte que s'impugna i, per tant, tot i que s'interposi un recurs, l'acte en qüestió produeix efectes i s'ha de complir.

Si es dona alguna de les circumstàncies establertes en l'apartat segon de l'article 117, la suspensió de l'execució es pot acordar de forma expressa.
D'acord amb l'apartat tercer, també es pot produir la suspensió de forma "automàtica": l'execució de l'acte s'entén suspesa si la persona recurrent sol·licita la suspensió i l'òrgan competent no la denega de forma expressa o no es notifica la denegació abans que transcorri el termini d'un mes des de l'entrada de la sol·licitud de suspensió en el registre.
En qualsevol cas, d'acord amb l'article 35.1.d, els acords de suspensió d'actes administratius han de ser motivats.

L'Administració ha de fer una ponderació entre:

  • D'una banda, el perjudici que la suspensió causaria a l'interès públic o a terceres persones.
  • De l'altra, el perjudici que s'irrogaria a la persona recurrent si l'acte impugnat tingués eficàcia immediata.

Si el resultat d'aquesta ponderació d'interessos és favorable a la suspensió, l'òrgan competent per resoldre el recurs administratiu pot acordar-la, sempre que hi concorri alguna d'aquestes circumstàncies:

  • Que l'execució pugui causar perjudicis de reparació impossible o difícil.
  • Que la impugnació es fonamenti en alguna de les causes de nul·litat de ple dret que disposa l'article 47.1.

Tant l'estimació com la denegació de la sol·licitud de suspensió, les ha de dictar l'òrgan competent per resoldre el recurs.

Pràctica de prova i tràmit d'audiència

La LPAC estableix, en l'article 82, la regulació del tràmit d'audiència en el procediment administratiu comú (moment en què s'ha d'atorgar, termini que s'ha de conferir, supòsits en què es pot prescindir del tràmit, etc.). Ara bé, en el procediment de recurs, aquest tràmit es regula de manera diferent.

L'article 118 detalla que s'ha d'acordar l'obertura del tràmit d'audiència en el procediment de recurs quan s'hagin de tenir en compte documents nous no recollits en l'expedient originari. El termini ha de ser com a mínim de 10 dies i com a màxim de 15 dies. Les persones interessades poden formular al·legacions i presentar documents o justificants.

L'escrit del recurs, els informes o les propostes no tenen caràcter de documents nous.

Si hi ha altres persones interessades diferents de la persona recurrent, cal donar-los trasllat del recurs perquè també puguin formular al·legacions.

En la resolució dels recursos no s’han de tenir en compte fets, documents o al·legacions de la persona recurrent quan, havent-los pogut aportar anteriorment en el tràmit d’al·legacions, no ho hagi fet.
La persona interessada no pot sol·licitar la pràctica de proves quan li sigui imputable la manca de realització en el procediment en què es va dictar la resolució recorreguda.

Aquest tràmit permet a la persona interessada aportar nous elements de prova, no aportats anteriorment, en suport de la pretensió exercida, però amb certes limitacions.

La jurisprudència i els òrgans consultius (a Catalunya, la Comissió Jurídica Assessora) han considerat que l'omissió del tràmit d'audiència (en via de recurs o durant la instrucció del procediment) només és determinant de la nul·litat de la resolució si s'origina indefensió formal i material.

La resolució

És regulada en l'article 119. La resolució del recurs pot:

a) inadmetre el recurs;

b) estimar íntegrament el recurs (acceptar totes les pretensions);

c) estimar-lo parcialment o

d) desestimar-lo.

Si s'aprecia un vici de forma i no es considera procedent resoldre sobre el fons, s’ha d’ordenar la retroacció del procediment al moment en què el vici va ser comès. En algun cas, també es pot acordar la convalidació d'actuacions.

La resolució del recurs ha de ser congruent amb les peticions de la persona recurrent. La incongruència omissiva o per defecte de la resolució es dona quan la resolució no es pronuncia sobre alguna de les pretensions o qüestions plantejades en el procediment, tret que es pugui interpretar el silenci en aquest punt com una desestimació motivada en la resta d'arguments de la resolució. Els tribunals han advertit, no obstant això, que no sempre és necessària una resposta explícita i exhaustiva a totes i cadascuna de les al·legacions adduïdes i que, a vegades, es pot donar una resposta global o genèrica a la pretensió (Sentència núm. 347/2020 del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, Secció Cinquena, de 10 de març de 2020, recurs núm. 2002/2016).

Però l’òrgan que resol el recurs també ha de decidir totes les qüestions plantejades, tant de forma com de fons, que s'hagin plantejat en el procediment, tant si han estat al·legades per les persones interessades com si no.

Si l'òrgan que resol el recurs vol incorporar a la resolució l'anàlisi d'alguna qüestió que no hagi plantejat la persona interessada, ha de conferir un tràmit d'audiència previ, per posar-la de manifest i perquè la persona recurrent pugui oposar-s'hi o formular-hi al·legacions.
En cap cas la resolució del recurs no pot agreujar la situació inicial de la persona recurrent. Per exemple, si en una resolució sancionadora s'ha imposat una sanció de multa, en la resolució del recurs no es pot incrementar la multa imposada.

És el que s'anomena prohibició de reformatio in peius (agreujament de la situació inicial). No existeix reformatio in peius quan la persona recurrent veu agreujada la seva situació inicial com a conseqüència d'un recurs interposat per una altra persona interessada que també recorre el mateix acte administratiu per un altre motiu. La reforma pejorativa prohibida es produeix quan la condició jurídica de la persona recurrent empitjora a conseqüència exclusiva del seu mateix recurs.

La resolució dels procediments de recurs ha de ser motivada (art. 35.1.b).

La motivació de la resolució del recurs exigeix una succinta referència a fets i fonaments de dret. La motivació dels actes administratius es pot incloure en el mateix acte o en els informes que el precedeixen, si aquests s'accepten en el text (art. 88.6).

Pluralitat de recursos administratius

L'article 120 determina que quan s’hagi de resoldre una pluralitat de recursos administratius que tinguin l’origen en un mateix acte administratiu i s’hagi interposat un recurs judicial contra aquell acte administratiu (exprés o presumpte), es pot acordar la suspensió del termini per resoldre'ls fins que es dicti el pronunciament judicial. O, dit d'una altra manera, si s'està tramitant un recurs contenciós administratiu contra un acte determinat, es pot "aturar" la tramitació de tots els recursos administratius interposats contra el mateix acte per diferents persones, en espera de rebre la sentència.

L'article 117.5, relatiu a la suspensió de l'executivitat dels actes per la interposició d'un recurs, disposa que, quan el recurs tingui per objecte la impugnació d'un acte administratiu que afecti una pluralitat indeterminada de persones, la suspensió de la seva eficàcia s'ha de publicar al diari oficial en què aquell recurs es va inserir.

Concepte de "competència"

Per determinar la competència per iniciar un procediment o per resoldre'l, cal distingir els conceptes següents:

  • La "delegació de competència" és una tècnica de relació entre òrgans, dins d’una mateixa administració, encara que no siguin jeràrquicament dependents, que consisteix a transferir a un òrgan inferior l’exercici de determinades competències o funcions. L'òrgan delegant en conserva la titularitat.
Per determinar el tipus de recurs, cal tenir present que els actes dictats per delegació es consideren dictats per l’òrgan delegant.
  • La "desconcentració" és la possibilitat de transferir la titularitat i l’exercici de les competències atribuïdes als òrgans administratius a altres òrgans jeràrquicament dependents.
L'article 8.3.b de la Llei 26/2010 disposa que no es poden delegar les competències relatives a la resolució dels recursos en els òrgans que han dictat els actes objecte de recurs. En el mateix sentit, l'article 9.2.c de la LRJSP estableix que no es pot delegar la resolució dels recursos en els òrgans administratius que hagin dictat els actes objecte de recurs.

La redacció del peu de recurs

Els articles 40.2 i 88.3 especifiquen la informació relativa als recursos que cal facilitar en la resolució que posi fi al procediment i en l'ofici de les notificacions corresponents.

Per redactar el peu de recurs, cal indicar:
  • Si exhaureix o no la via administrativa
  • Recurs o recursos procedents
  • Òrgan administratiu o judicial
  • Termini d'interposició
  • Còmput d'aquest termini
  • Precepte legal
  • Conclusió o altres opcions de recursos.

La jurisprudència ha considerat que la informació relativa als recursos procedents s'ha d'entendre referida als recursos ordinaris administratius i jurisdiccionals. No és obligatori advertir, doncs, de la possibilitat d'altres recursos que tenen caràcter extraordinari (la interposició dels quals només és procedent en determinats casos i per causes legalment taxades). La jurisprudència també ha entès que la informació que s'ofereix sobre recursos ha de ser clara i que l'absència del peu de recurs és un vici que pot fer ineficaç la notificació i, en definitiva, el mateix acte que es notifica.

L'article 13 del Reial decret 203/2021 desenvolupa l'article 41 de la LRJSP, que regula l'actuació administrativa automatitzada, que és qualsevol acte o actuació efectuat íntegrament a través de mitjans electrònics, en el marc d'un procediment administratiu, en la qual no intervingui de manera directa cap empleat públic. El Reglament afegeix que la resolució d'una actuació administrativa automatitzada ha d’expressar els recursos que siguin procedents contra l’actuació, l’òrgan administratiu o judicial, si s’escau, davant del qual s’hagin de presentar i el termini per interposar-los, sens perjudici que les persones interessades en puguin exercir qualsevol altre que considerin oportú, i ha d’establir mesures adequades per salvaguardar els drets i les llibertats i els interessos legítims de les persones interessades.

En el mateix sentit, l'article 54.2 del Decret 76/2020 exigeix que la resolució d'una actuació administrativa automatitzada incorpori, a més d'altres informacions, la indicació de l'òrgan responsable als efectes de la impugnació de l'esmentada actuació.

L'actuació administrativa automatitzada no afecta la titularitat de la competència dels òrgans administratius ni les competències atribuïdes per resoldre els recursos administratius (art. 44.3 de la Llei 26/2010).
És molt important facilitar una informació correcta sobre els recursos que es poden interposar.

Conservació de documents electrònics en cas de recurs

L'article 54 del Reial decret 203/2021 desenvolupa el que disposa la LRJSP quant a la conservació de documents electrònics. Les administracions, així com els organismes públics i les entitats de dret públic o dependents, han de conservar en suport electrònic tots els documents que formin part d'un expedient administratiu i tots els documents amb valor probatori creats al marge d'un procediment administratiu.

Cada administració pública ha de regular els períodes mínims de conservació dels documents electrònics que formin part de l’expedient d’un procediment la tramitació del qual hagi conclòs, de conformitat amb la seva normativa específica d’arxius i patrimoni documental.

L'article 54.2 precisa que, si l'Administració té coneixement de procediments judicials (per exemple, recursos contenciosos administratius) que puguin afectar els documents electrònics, aquests s'han de conservar a disposició dels òrgans jurisdiccionals fins que hi hagi constància de la terminació del procediment judicial corresponent en totes les instàncies, és a dir, fins que l'acte guanyi fermesa judicial (perquè hi hagi recaigut una resolució ja no susceptible de més recursos).

Torna a munt