La infracció respecte a l'obligació d'informar en matèria de recursos

L'obligació administrativa d’informar en matèria de recursos es compleix principalment en indicar, en l'acte administratiu que es notifica, o en l'ofici de notificació, els recursos que són procedents contra aquell acte; l’òrgan, administratiu o judicial, davant el qual s’han d’interposar i el termini per interposar-los, “sens perjudici que els interessats puguin exercir, si s’escau, qualsevol altre que considerin procedent”. És la informació comunament anomenada “peu de recurs”, “instrucció” o “indicació” de recursos i que es recull a l'article 40.2 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), quant a les notificacions, i a l'article 88.3 de la LPAC, pel que fa al contingut informatiu mínim de la resolució.

El peu de recurs es refereix als recursos ordinaris administratius (d'alçada o reposició) i jurisdiccionals (contenciós administratiu) i també als “altres procediments d’impugnació, reclamació, conciliació, mediació i arbitratge, davant òrgans col·legiats o comissions específiques no sotmeses a instruccions jeràrquiques”, que enumera l’article 112.2 de la LPAC i pot establir la legislació aplicable, en substitució del recurs d’alçada o de reposició amb caràcter obligatori o potestatiu. N'és una mostra la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, la qual, a fi de garantir el dret d’accés a la informació pública que regula, estableix, a més del sistema ordinari de recursos administratius, un procediment ad hoc de reclamació, gratuïta i voluntària, davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP). En relació amb la resolució que posa fi al procediment de sol·licitud d’accés a la informació pública, l’article 34.7 de la Llei exigeix específicament que “La notificació de la resolució ha d’indicar les vies específiques de recurs i reclamació establertes per aquesta llei”.

Es poden trobar diversos dictàmens de la Comissió Jurídica Assessora que han assenyalat incorreccions relatives a peus de recursos inclosos en propostes de resolució, quan no eren procedents (Dictamen 96/2017), o resolucions definitives (Dictamen 308/2019) o bé, per contra, s’ha destacat la correcció de la informació facilitada (dictàmens 166/2018 –el peu de recurs es referia a l’exercici de l’acció d’oposició de mesures de protecció de menors davant la jurisdicció civil– o 228/2020 –el peu de recurs feia saber que l’acte es dictava en execució d’una sentència i que, si esqueia, es podia instar un incident d’execució).

L’article 21.4 de la LPAC estableix l’obligació de les administracions públiques de publicar i mantenir actualitzades al portal web, a efectes informatius, les relacions de procediments de la seva competència, amb indicació dels terminis màxims de durada dels procediments i dels efectes que pot produir el silenci administratiu. A aquesta obligació de caràcter general, la Llei 19/2014, ja citada, que exigeix transparència en les decisions i actuacions de rellevància jurídica, hi afegeix, a l’article 10.1.e, en relació amb “El catàleg actualitzat de tots els procediments administratius”, que es publiqui, entre altra informació, els “recursos que es poden interposar amb relació a les resolucions que hi posen fi”.

Aquesta obligació informativa de caràcter general es tradueix, en els procediments concrets, en una informació inicial sobre el termini màxim establert per resoldre els procediments i per notificar els actes que els posin terme, així com dels efectes que pugui produir el silenci administratiu, que s’ha de facilitar en el termini de deu dies a partir de la recepció de la sol·licitud iniciadora del procediment, en una comunicació enviada a aquest efecte, o bé en la notificació o en l’acord d’iniciació d’ofici, sense que en aquest moment procedimental concret calgui informar en matèria de recursos.

La Comissió Jurídica Assessora ha assenyalat que el contingut de l’obligació informativa inicial recollida a l’article 21.4, segon paràgraf, de la LPAC, no abasta els recursos a interposar contra la resolució que posi fi al procediment. Així es va expressar en el Dictamen 368/2019, en relació amb un acord d’admissió a tràmit d’una reclamació de responsabilitat patrimonial, en què s’indicava que: “En el mateix acord d’inici s’observa una incorrecció en la informació relativa al règim de recursos contra la desestimació presumpta de la reclamació; informació que, en principi, no és necessari facilitar inicialment, d’acord amb el que estableix l’article 21.4 de la LPAC.” En relació amb la informació facilitada inicialment, de tant en tant, l’òrgan consultiu ha detectat incorreccions respecte als peus de recursos inclosos en resolucions d’incoació o d’admissió a tràmit, i ha analitzat si la irregularitat podia haver generat alguna afectació als interessats. Es pot citar el Dictamen 170/2020, en què es va indicar que el peu de recurs era erroni atès que es referia a un acte de tràmit no susceptible d’impugnació autònoma (vegeu també, entre d’altres, els dictàmens 249/2019, 124/2020, 295/2021 i 393/2021). En altres ocasions, l’òrgan consultiu s'ha fixat en errades contingudes en la informació inicial, també amb referència a peus de recursos inclosos en resolucions d’incoació o d’admissió a tràmit, els quals assenyalaven un termini d’interposició del recurs contenciós administratiu contra presumptes desestimacions de reclamacions de responsabilitat patrimonial de sis mesos, sense tenir en compte que, d’acord amb la interpretació efectuada pels tribunals del darrer incís de l'article 46.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, aquest termini no és aplicable al silenci negatiu (això ha succeït, entre d’altres, en els dictàmens 319/2018, 368/2019 i 252/2022).

També la Comissió Jurídica Assessora s’ha pronunciat sobre l’abast de la informació preceptiva i sobre altra informació que es pot facilitar però que no és necessària ni, per tant, exigible. Al Dictamen 282/2021, emès en relació amb un recurs extraordinari de revisió, la recurrent considerava que es donava error de fet en l’acte impugnat, entre altres motius, perquè en la informació relativa als recursos que es podien interposar no s'havia indicat el dret a interposar un recurs extraordinari de revisió, cosa que considerava que contradeia el principi constitucional de seguretat jurídica. L’òrgan consultiu va verificar que la informació del peu de recurs en aquell cas era la procedent i va assenyalar que: “Tradicionalment s’ha considerat que no és exigible, amb caràcter general, advertir de la possibilitat de recursos que tenen caràcter extraordinari, perquè la interposició només és procedent en determinats casos i per causes taxades legalment, llevat que una norma ho exigeixi expressament." És el cas, per exemple, de l’article 84.2.g del Reglament general de recaptació de la Seguretat Social, aprovat mitjançant el Reial decret 1415/2004, d’11 de juny, el qual exigeix “Expressa menció que contra la provisió de constrenyiment només és admissible recurs d’alçada basat en els motius que enumera l’article 86, degudament justificats”. L’excepcionalitat del recurs de revisió, atenent la seva configuració legal, justifica que no sigui preceptiu donar aquesta informació, com tampoc no s’ha d’informar, d’altra banda, de la possibilitat d’interposar l’acció de nul·litat regulada en l’article 106 de la LPAC o sobre altres tipus de recursos (procediment d’empara judicial dels drets fonamentals de la persona de l’article 114 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa, o d’acord amb la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, els procediments especials de revisió dels articles 216 i següents). D’altra banda, en aquest cas, a més de facilitar-se correctament la informació preceptiva, es va informar també la interessada que podia interposar el recurs que considerés procedent –incís en el qual es pot considerar inclòs el recurs extraordinari de revisió.

Si es consulta l’article 40.2 de la LPAC, pot semblar que la resposta a aquesta pregunta és clarament negativa. No obstant això, cal assenyalar un fragment de la STS núm. 954/2021, d’1 de juliol de 2021, recurs núm. 1928/2020, que permet concloure que, probablement, sigui recomanable facilitar informació addicional als peus de recursos, quant al mitjà de presentació d’aquests, en particular, als adreçats a informar subjectes obligats a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics. En aquests casos, fins i tot pot ser oportú facilitar l'enllaç al tràmit electrònic relatiu a la presentació del recurs administratiu.

Aquesta coneguda sentència –perquè havia d’interpretar el tràmit d’esmena de la sol·licitud en cas d'equivocació de canal– va determinar que l'article 68.4 de la LPAC, “resulta estrictamente aplicable a los procedimientos iniciados a solicitud de la interesada y no a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, ni a los procedimientos de revisión de los actos administrativos” (FJ 3). En el cas examinat pel Tribunal, es tractava de la presentació d'un recurs d’alçada de manera presencial i no pas mitjançant el registre electrònic, efectuada per una persona jurídica i, per tant, obligada a la relació electrònica amb l’Administració (art. 14.2 de la LPAC). Les dates rellevants, que es dedueixen de la Sentència d’instància (STSJ de Castella i Lleó, de 24 d’octubre de 2019), eren les següents: el 22 de maig de 2018, l’Administració va dictar una resolució en què informava sobre el recurs d’alçada a interposar, però no sobre el canal de presentació; l’últim dia hàbil del termini per interposar el recurs, el 28 de juny de 2018, la recurrent va presentar el recurs per registre de manera presencial; per correu electrònic de 3 de juliol de 2018, l’Administració li va requerir que presentés el recurs per mitjà de la seu electrònica i li va donar un termini per fer-ho; la interessada va atendre el requeriment l’endemà mateix, el 4 de juliol de 2018, ja que va presentar el recurs pel registre electrònic, i el 20 de juliol de 2018, es va inadmetre el recurs d’alçada interposat el 28 de juny de 2018, amb l'argument que l’esmena només hauria estat possible dins del termini originari d’interposició del recurs.

L’alt Tribunal, que va confirmar la sentència d’instància que va anul·lar la inadmissió del recurs d’alçada, assenyalava:

El Tribunal descartava les al·legacions del lletrat de la comunitat autònoma i, pel que ara interessa, en relació amb l’obligació informativa de l’Administració en matèria de recursos, exposava:

Es tracta d’un argument addicional del Tribunal, però s’ha de reconèixer que crida l’atenció.

La doctrina de la STS 954/2021 s’ha aplicat recentment en la STSJ de Madrid, de 15 de desembre de 2021, núm. 431/2021, recurs núm. 216/2020, en què s’ha dit:

En repetides ocasions els òrgans jurisdiccionals han examinat la informació facilitada per l’Administració, per determinar si la informació va ser correcta o no, o bé si el recurrent va actuar diligentment, i tot sovint han posat en relleu la naturalesa merament informativa dels peus de recursos. Així es va expressar en la STC 80/1990, de 26 d'abril:

El Tribunal Suprem ha subratllat tot sovint la seva doctrina, recollida, entre d'altres, en la Sentència de 7 de març de 2016, recurs núm. 860/2015, segons la qual:

A voltes, ha destacat que la informació errònia facilitada no pot generar el dret que es tramiti un recurs no reconegut legalment. Així es va dir, entre d'altres, a la STS de 17 de maig de 2012, recurs núm. 6440/2009:

La doctrina i la jurisprudència inclouen l’absència del peu de recurs entre els defectes formals i distingeixen els supòsits en què s’omet la informació deguda d’altres en què la informació és totalment o parcialment errònia. Vegeu la STC 244/2005, de 10 d’octubre, en què el Tribunal afirmava el següent:

Vegeu també la STC 256/2006, d’11 de setembre (FJ 7).

El Tribunal Suprem, en la Sentència de 25 d'octubre de 2012, recurs núm. 2116/2009, es referia a diversos elements formals d’una liquidació tributària i, en relació amb la indicació de recursos, afirmava que “por lo general, la omisión de estos requisitos formales o cualquier error en los mismos, solo conlleva la anulación del acto si provoca indefensión en el interesado” (FJ 3.2). En sentit equivalent, vegeu la STS de 30 de maig de 2014, recurs núm. 2861/2012.

En relació amb el fet que l’absència de peu de recurs sigui un vici formal, cal recordar que l’article 48.2 de la LPAC determina que el defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l’acte no tingui els requisits formals indispensables per assolir el seu fi o doni lloc a la indefensió de l’interessat. De manera específica, l'article 40.3 de la LPAC regula la conseqüència jurídica que provoca amb caràcter general, que és que la notificació és ineficaç, com si no s’hagués practicat. De fet, aquest precepte no es refereix només a l’omissió de peu de recurs, sinó també a les notificacions que continguin el text íntegre de l’acte “i ometin algun dels altres requisits de l’apartat anterior”. És el que s’anomena “notificació defectuosa”.

Així doncs, la conseqüència jurídica d’aquesta irregularitat formal és que les notificacions defectuoses “tenen efecte a partir de la data en què l’interessat porti a terme actuacions que impliquin el coneixement del contingut i l’abast de la resolució o l’acte objecte de la notificació, o interposi qualsevol recurs que sigui procedent”, és a dir, formuli al·legacions, proposi prova, aporti documents, interposi un recurs, etc. A la pràctica, sovint, es tradueix en el fet que el recurs administratiu interposat més enllà del termini màxim legal establert, si la notificació s’ha evidenciat que és defectuosa, s'ha d'admetre encara que sigui extemporani. O bé, en determinades circumstàncies, es poden considerar anul·lables els actes posteriors que pretenguin dotar d’efectes la notificació defectuosa o l’acte notificat.

Hi ha pronunciaments en què els tribunals han assenyalat la conseqüència jurídica de l’omissió o de la presència d’una irregularitat del peu de recurs. En el cas de la recent STSJ d'Andalusia, de 15 de juliol de 2022, recurs núm. 759/2019, s’examinava l’extemporaneïtat d’un recurs contenciós administratiu interposat l’any 2019, en què la resolució impugnada s’havia notificat al recurrent l’any 2017, sense que en el peu de recurs s’hagués fet cap referència a l’òrgan jurisdiccional davant del qual s’havia de presentar el recurs contenciós. El Tribunal assenyalava el següent:

Aquesta sentència està en línia amb la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que conté la Sentència 179/2003, de 13 d’octubre, que va expressar el següent:

Com a mostra dels supòsits en què s’ha apreciat l’existència d’indefensió, es pot assenyalar la STSJ d'Andalusia, de 17 de desembre de 2012, recurs núm. 1748/2007. S'hi discutien les conseqüències jurídiques de l’omissió d’un peu de recurs. El Tribunal ho explicava de la manera següent:

Per contra, en la STSJ de Madrid, de 22 d’octubre de 2021, recurs núm. 406/2020, el Tribunal va descartar que s’hagués generat cap tipus d’indefensió:

Vegeu també la STSJ de Madrid, de 19 d’octubre de 2021, recurs núm. 1087/2020.

El Tribunal Constitucional ha declarat que el dret d’accés als recursos i a la jurisdicció forma part del dret a la tutela judicial efectiva establert a l’article 24.1 de la Constitució (SSTC 37/1995, de 7 de febrer; 225/2003, de 15 de desembre, i 256/2006, d’11 de setembre). També ha expressat que:

Com a mostra de l’aplicació d’aquesta jurisprudència, en relació amb notificacions practicades per mitjans convencionals, es recomana la lectura del Dictamen 274/2020, de la Comissió Jurídica Assessora, dictat en el marc d’una revisió d’ofici en relació amb un acord d’adjudicació per subhasta electrònica d’una finca d’un municipi, i d’altres acords i actes de tràmit d’un procediment executiu, que es va informar favorablement.

A l’últim, cal fer remissió a la STC 112/2019, de 3 d’octubre, recurs d’empara núm. 2598/2017, en què es va declarar la vulneració del dret del demandant a la tutela judicial efectiva, quant al dret d’accés als recursos i la jurisdicció, i es va ordenar la retroacció d’actuacions, pel fet de considerar que s’havia aplicat d'una manera rigorosa una causa d’inadmissió, ja que no s’havia examinat la presumpta incorrecció de la notificació de l’acte administratiu controvertit que al·legava el perjudicat. L’objecte del recurs era una sentència del TSJ de Múrcia que havia inadmès un recurs contenciós administratiu en apreciar que l’acte impugnat no havia exhaurit la via administrativa, així com la inadmissió del recurs de cassació interposat contra aquesta. Segons es desprèn dels antecedents, la notificació inicial no contenia ni el text íntegre de l’acte ni cap peu de recurs. El Tribunal Constitucional qüestionava que la Sala:

Es tracta d’una mostra de la línia jurisprudencial que subratlla la rellevància de la notificació en relació amb el dret d’accés als recursos, que forma part del dret constitucional a la tutela judicial efectiva de l’article 24 de la Constitució i, en especial, destaca la importància d’indicar els recursos procedents a interposar contra l’acte administratiu que es notifica.

• Les administracions catalanes han d’informar sobre els recursos procedents, amb caràcter general, als catàlegs actualitzats dels seus procediments administratius, que han de fer públics en aplicació del principi de transparència.
• A l'inici del procediment, no és necessari informar sobre els recursos que es podran interposar contra la resolució que hi posi fi.
• Al peu de recurs, s’ha d’informar de manera acurada sobre els recursos administratius ordinaris procedents i, si escau, sobre el recurs contenciós administratiu, però no sobre els extraordinaris o els altres que es poden interposar, llevat que una llei ho exigeixi expressament.
• Addicionalment, als peus de recursos destinats a informar persones obligades a relacionar-se electrònicament amb l’Administració, és recomanable informar també sobre el mitjà de presentació o incloure-hi l'enllaç al tràmit electrònic de presentació del recurs.
• L’absència de peu de recurs o les irregularitats d’aquest són vicis de caràcter formal de la notificació, que poden no tenir cap transcendència si l’interessat interposa el recurs adient, o bé poden comportar que la notificació defectuosa s’hagi de considerar ineficaç, supòsit en el qual el recurs interposat posteriorment s'ha d'admetre encara que sigui extemporani.
• Cal examinar les circumstàncies del cas per determinar les conseqüències jurídiques de la infracció de l’obligació informativa: si ha produït indefensió o bé, fins i tot, pot arribar a tenir transcendència constitucional, si s’ha produït una afectació al dret d’accés als recursos jurisdiccionals, inclòs dins del dret d’accés a la tutela judicial efectiva. En aquests casos, es podria declarar l’anul·labilitat o la nul·litat de ple dret dels actes administratius posteriors a la notificació defectuosa.