1. El dret de la persona sol·licitant a canviar la seva voluntat
La vocació del procediment administratiu és que es resolguin totes les qüestions que s'hi susciten mitjançant l’emissió d’una resolució. Quan no és possible, perquè es dona una circumstància que impedeix de manera definitiva una resolució de fons, estem en presència del que en la nostra tradició jurídica s’ha anomenat una forma anormal del procediment administratiu. Quan la circumstància que determina la finalització anticipada del procediment deriva d’una decisió de la persona interessada, es tracta del desistiment o de la renúncia. Òbviament, aquest efecte només es pot produir en relació amb procediments iniciats a instància de part, i és una manifestació del dret de canviar d’opinió o de voluntat quan la seva formulació inicial s’ha fet de manera lliure. Una facultat que acompanya la decisió, per exemple, de sol·licitar una determinada llicència és poder retractar-se de la sol·licitud formulada i fins i tot d’abandonar el dret una vegada obtinguda la llicència.
La positivació d’aquesta facultat en el procediment administratiu comú es disposa en l’article 94 de la Llei 39/2015, apartat 1, que estableix que “Tota persona interessada pot desistir de la seva sol·licitud o, quan això no estigui prohibit per l’ordenament jurídic, renunciar als seus drets”.
2. El desistiment
Parlem, en primer lloc, del desistiment, que és la retirada o l’apartament per part de la persona interessada d’una sol·licitud anterior. El Tribunal Suprem, en la Sentència de 30 de gener de 2008 afirma que el desistiment: “[…] constituye un acto de voluntad del interesado que ha iniciado el procedimiento mediante la solicitud correspondiente, y que, por sí, decide tenerlo por concluido. […] generalmente ello hace que el procedimiento iniciado fenezca, pero que esa decisión de desistir y su consiguiente aceptación no afecta al derecho que pueda sustentar la pretensión planteada, y no impide plantearla de nuevo si hay plazo para ello en un procedimiento posterior.”
El desistiment és, per tant, un acte de terminació de les actuacions pel qual la persona interessada es retira sense que recaigui un pronunciament sobre el fons (Sentència del Tribunal Suprem de 12 de febrer de 1999). Té un efecte merament procedimental o processal, i no afecta l’acció exercitada (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Múrcia de 25 de setembre de 2024).
Es tracta d’un procediment que es desenvolupa entre la persona interessada i l’Administració, i no és un procediment triangular. Per això, l’apartat 2 de l’article 94 de la Llei 39/2015 indica que “Si l’escrit d’iniciació l’han formulat dos o més interessats, el desistiment o la renúncia només afecta als qui l’hagin formulat”.
La Sentència del Tribunal Suprem de 27 de maig de 2011 recull els requisits generals -amb referència a la legislació precedent- que s’han d’observar en el plantejament d’un desistiment:
“En primer lugar, el desistimiento no ha de estar prohibido por el ordenamiento jurídico (artículo 90.1 de la Ley 30/1992), es decir, no ha de versar sobre materias ajenas a la disponibilidad de los interesados.
En segundo lugar, ha de realizarse de modo que permita su constancia (artículo 91.1 de la Ley 30/1992), es decir, no puede presumirse o suponerse sino que ha de poder confirmarse y constatarse. Debe de tenerse constancia inequívoca de la voluntad de desistir.
Y, en tercer lugar, necesita de su aceptación por la Administración. Sin que pueda admitirse el desistimiento, por lo que hace al caso, que 'entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento' (artículo 91.3 de la misma Ley 30/1992), es decir, cuando se afecte al interés general no procede el desistimiento.”
Al costat del desistiment com a producte d’una manifestació expressa de voluntat, hi ha el que la jurisprudència anomena desistiment “tàcit” o “presumpte” (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 23 de gener de 2013), regulat en l’article 68.1 de la Llei 39/2015, en què es disposa una presumpció legal de desistiment (Sentència del Tribunal Superior de Justícia del País Basc de 30 d’octubre de 2024), segons la qual el desistiment es produeix quan la persona interessada no complimenta les dades que ha de contenir la seva sol·licitud, segons estableix l’article 66 i, quan sigui procedent, l’article 67, previ el requeriment que la Llei estableix.
Interessa destacar d’aquesta Sentència que conté un advertiment sobre l’abast de l’aplicació del desistiment tàcit en tant que només pot fonamentar-se en aspectes exclusivament formals i que l’Administració no hi pot tenir en compte consideracions sobre el fons de l’assumpte que comportin anticipar un judici que només es pot derivar de la instrucció del procediment.
3. La renúncia
La renúncia implica un acte voluntari d’abandonament d’un dret adquirit, que és vàlid i eficaç llevat que sigui contrari a l’interès o a l’ordre públic o perjudiqui terceres persones (Sentència del Tribunal Suprem d’1 de desembre de 1997). L’efecte de la renúncia és la modificació d’un estat jurídic preexistent que afecta un dret subjectiu de què és titular la persona que l’exerceix. Es tracta, doncs, de la pèrdua voluntària d’un dret que s’havia adquirit anteriorment, que és una facultat que es reconeix des del dret romà, com testifiquen els brocards (citats en la Sentència del Tribunal Suprem de 28 de juny de 1999) següents:
- "Omnes licentiam habere his quae pro se introducta sunt renuntiare" ('Tots tenen dret a renunciar a allò que els va ser concedit').
- "Unicuique integrum est his, quae ipsi a lege data et concessa sunt, renunciare" ('A cadascun li és lícit renunciar a allò que li ha estat donat i concedit per la llei').
Com a forma de terminació del procediment, la renúncia ha de recaure sobre el dret en què es fonamenta la sol·licitud (art. 84.1 de la Llei 39/2015). Però, perquè l’efecte sigui aquest, la renúncia ha de ser total, perquè quan només és parcial suposa una modificació de la petició inicial, per la qual cosa si aquesta és admissible s’ha de continuar la tramitació del procediment (Sentència del Tribunal Suprem de 27 de maig de 2020).
L’article 94.1 de la Llei 39/2015 (reiterat en l’article 84.1) estableix com a límit a l’exercici de la renúncia que no estigui prohibida per l’ordenament jurídic.
No hi ha en el nostre ordenament jurídic una relació sistemàtica de prohibicions, per la qual cosa és la normativa sectorial la que les estableix. Tenim, per exemple, com a proclamacions legals generals d’aquest límit la prohibició que conté l’article 3.5 del text refós de l’Estatut dels treballadors, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2015, de 23 d’octubre, de disposar dels drets que tinguin reconeguts per disposicions legals de dret necessari ni dels drets reconeguts com a indisponibles per conveni col·lectiu, i la de l’article 3 del text refós de la Llei general de la Seguretat Social, aprovat pel Reial decret legislatiu 8/2015, de 30 d'octubre, que proclama la irrenunciabilitat dels drets de la Seguretat Social, a les quals al·ludeix, amb una cita de legislació anterior, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 25 de març de 2004.
Prohibicions que recull la Sentència del Tribunal Suprem de 25 d’abril de 2024, en què assenyala que la renúncia al dret a la prestació de jubilació està prohibida. Així mateix, s’ha declarat que el règim retributiu del personal funcionari és de dret necessari i, per tant, és irrenunciable (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 21 de març de 2025).
En altres àmbits es proclama, per exemple, la irrenunciabilitat d’una llicència que és conseqüència d’una qüestió de legalitat urbanística, en què la persona peticionària està obligada a enderrocar una infraestructura, per la qual cosa l’enderrocament no és una facultat sinó un deure (Sentència del Tribunal Suprem de 12 de maig de 1995).
Són renunciables també, per exemple, el dret de la persona expropiada a demanar la reversió (Sentència del Tribunal Suprem de 19 de setembre de 1998), i el dret de la persona contractista a sol·licitar una indemnització en els supòsits de supressió del servei (Sentència del Tribunal Suprem de 24 de maig de 2004).
4. Característiques
A partir de la dicció legal, la jurisprudència ha identificat tot un seguit de trets que són comuns en el desistiment i la renúncia. En tots dos casos:
- És un acte jurídic, no un fet, com la causa de la caducitat d’un procediment (Sentència del Tribunal Suprem de 29 de gener de 1994).
- És un acte que ha d’exercitar personalment la persona interessada o una altra persona amb poder exprés i suficient (Sentència del Tribunal Suprem de 10 de juliol de 1996).
- La voluntat personal expressada ha de ser clara, terminant, inequívoca i sense cap condicionament (Sentència del Tribunal Suprem de 20 de desembre de 2002).
5. Efectes del desistiment i de la renúncia
El desistiment i la renúncia comparteixen la major part dels requisits, de manera que la distinció principal es concreta en els efectes que dimanen de cadascuna de les figures. Com assenyala la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 23 de gener de 2013:
“El efecto 'instantáneo' es idéntico en ambos casos porque las dos figuras son finalizadoras del procedimiento […]. Sin embargo, el desistimiento y la renuncia difieren con respecto al efecto a posteriori. El primero es con respecto a una solicitud, en tanto que el segundo lo es con respecto al derecho material que se está ejercitando, sus efectos son distintos porque si existe renuncia al derecho éste no puede en el futuro ejercitarse, o sea, no puede existir un nuevo procedimiento sobre el mismo derecho pero si existe desistimiento no se impide que con posterioridad se plantee nuevamente otra petición sobre el mismo derecho en tanto subsista éste […].”
6. Requisits formals
Com una manifestació més de l’antiformalisme que caracteritza la Llei 39/2015 i les normes precedents, l’apartat 3 de l’article 94 estableix que “Tant el desistiment com la renúncia es poden fer per qualsevol mitjà que en permeti la constància […]”. Al qual s’afegeix, com a única novetat rellevant i en consonància amb el que estableix l’article 11.2 de la Llei 39/2015, que estableix la signatura obligatòria per desistir d’accions o renunciar a drets (lletres d i e), que l’elecció de qualsevol mitjà per dur a terme el desistiment o la renúncia queda condicionat al fet “[…] que incorpori les signatures que corresponguin d’acord amb el que preveu la normativa aplicable”.
Per tant, amb el condicionant indicat, hi ha llibertat de forma per al desistiment i per a la renúncia, i no cal que es duguin a terme per mitjà d’un document dotat d’especial caràcter fefaent (Sentència d’11 de novembre de 2002), però sempre s’han de fer de forma expressa (Sentència del Tribunal Suprem de 25 de novembre de 1992), i la declaració ha de ser “[…] clara, explícita y terminante, sin que proceda deducirla de actos de dudosa significación y no inequívocos (sentencias de 2 de enero de 1985 y 27 de enero y 17 de febrero de 1986, entre otras)” (Sentència del Tribunal Suprem de 15 de juny de 1993). Per exemple, no és vàlida una renúncia manifestada en una reunió professional (Sentència del Tribunal Superior de Justícia d’Astúries de 6 de maig de 2025), ni tampoc es pot considerar que un contribuent ha renunciat a una prescripció tributària pel fet de no haver-la al·legada en via administrativa (Sentència del Tribunal Suprem d’1 de febrer de 1993).
7. Requisits temporals
El desistiment i la renúncia només són possibles abans que es dicti la resolució que posa fi al procediment, ja que, com a forma de terminació del procediment, han de plantejar-se en relació amb un procediment que es trobi en curs, com afirmen, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia (seu de Màlaga) de 6 de novembre de 2024, i les sentències del Tribunal Suprem de 18 de juliol de 2006, 16 de desembre de 2002 i 12 de febrer de 1999.
8. Recepció per l’Administració del desistiment i la renúncia
L'article 94.4 de la Llei 39/2015 assenyala que “L’Administració ha d’acceptar per complet el desistiment o la renúncia, i ha de declarar conclús el procediment llevat que, havent-s’hi personat tercers interessats, aquests n’instin la continuació en el termini de deu dies des que van ser notificats del desistiment o renúncia”.
Precepte que es completa amb l’article 94.5: “Si la qüestió suscitada per la incoació del procediment comporta interès general o és convenient substanciar-la per definir-la i aclarir-la, l’Administració pot limitar els efectes del desistiment o la renúncia a l’interessat i el procediment segueix.”
Sobre què s’ha d’entendre per interès general als efectes que continuï el procediment malgrat la renúncia o el desistiment de la persona interessada, ens dona un seguit de claus la Sentència del Tribunal Suprem de 27 de maig de 2011:
- La qüestió suscitada que comporta interès general ha de ser present en el procediment que es vol prolongar i no pot ser una qüestió connexa present en altres procediments: “[…] la 'cuestión suscitada' en ese procedimiento –iniciado por solicitud del interesado en 1988 al amparo de la disposición transitoria segunda de la Ley de Aguas de 1985 para la inscripción de un aprovechamiento de aguas- es lo que ha de entrañar interés general. Y no las cuestiones suscitadas en otros procedimientos administrativos en los que es parte el mismo interesado.”
- “[…] el interés general no puede confundirse con el interés de la Administración o con la mera conveniencia administrativa.”
- “El interés general es el que se manifiesta y palpita en el propio procedimiento que exige, en atención al mismo, de su completa tramitación y que, atendida su relevante naturaleza, no consiente una terminación anticipada por desistimiento.”
La jurisprudència ens aporta exemples en què l’Administració dona continuïtat al procediment en què s’ha produït un desistiment; per exemple, les sentències del Tribunal Suprem de 19 de juliol de 1993, en què s’acorda la continuació del procediment tot i el desistiment del sol·licitant de la sol·licitud de legalització d’una activitat que duia a terme, sobre la qual, pel fet de ser molesta, l’Administració està obligada a adoptar mesures, i de 16 de desembre de 2002, en què es declara que per l’interès públic que està immers en tota norma de planejament no és possible el desistiment unilateral del planejament.
