El 2 d’octubre de 2016 va entrar en vigor la Llei 39/2015, si bé algunes de les seves previsions en matèria de tramitació electrònica es van posposar dos anys més i van ser objecte de dues “pròrrogues” més, fins que, a partir del 2 d’abril de 2021, la Llei 39/2015 va entrar definitivament en vigor íntegrament.
En qualsevol cas, és evident que el trànsit d’una administració articulada al voltant del paper a una administració centrada en el document electrònic i la tramitació digital, implica una adaptació normativa, tecnològica i, fins i tot, pràctica que, a hores d’ara, encara estem implementant.
Fins i tot podem sostenir que hi ha previsions de la Llei 39/2015 que encara no es compleixen totalment, fet que obliga a avaluar les conseqüències del seu incompliment quan, a hores d’ara, fa gairebé deu anys de l’entrada en vigor de la norma.
Els actes administratius en suport electrònic
Un dels grans eslògans de la Llei 39/2015 va ser el zero paper a l’administració, que suposava que l’administració havia de deixar de rebre sol·licituds, escrits i comunicacions dels interessats en paper i, al mateix temps, tan sols podia produir documents o actes administratius en format electrònic. Així es constata en els articles 26 i 36 de la Llei 39/2015, el primer dels quals és molt clar a aquest respecte:
"Article 26. Emissió de documents per part de les administracions públiques.
1. S’entén per documents públics administratius els emesos vàlidament pels òrgans de les administracions públiques. Les administracions públiques han d’emetre els documents administratius per escrit, a través de mitjans electrònics, llevat que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d’expressió i constància.”
L’apartat 2 d’aquest article 26 fa referència als requeriments dels documents electrònics administratius, necessaris “Per ser considerats vàlids” i, al final de l’apartat, afegeix que “Es consideren vàlids els documents electrònics que compleixin aquests requisits i siguin traslladats a un tercer a través de mitjans electrònics”.
Però, a més, l’article 36, quan parla de la forma dels actes administratius, incideix igualment en el suport electrònic, en els mateixos termes:
“1. Els actes administratius s’han de produir per escrit a través de mitjans electrònics, llevat que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d’expressió i constància.”
El tenor d’aquests dos articles és indiscutible: el suport electrònic com a requisit de validesa i l’obligatorietat del format electrònic.
I que passa si fem actes administratius en suport paper?
Aquesta pregunta ja ens la vàrem plantejar amb l’entrada en vigor de la Llei 39/2015, fins al punt que va justificar l’aprovació de la Circular 1/2016 per part de la Secretaria d’Administració i Funció Pública, sobre determinats aspectes derivats de l’entrada en vigor de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques.
Entre les qüestions tractades, es feia referència a l'“obligació de produir els actes administratius a través de mitjans electrònics. Tramitació interna electrònica”.
La Circular, signada electrònicament el 19 de desembre de 2016, partia de la realitat que el manament derivat dels articles 26 i 36 de la Llei 39/2015 (en vigor des del 2 d’octubre), no es podia complir plenament, atenent a la inexistència de les condicions tècniques i organitzatives per donar compliment a l’obligatorietat de la forma electrònica, i que la tramitació interna en paper conviuria un cert temps amb la tramitació electrònica. Per aquesta raó, els expedients administratius podien incloure documentació produïda inicialment en paper i documentació electrònica (els anomenats "expedients híbrids"), i això plantejava dubtes des del punt de vista de la seva legalitat.
La resposta que va donar la Circular 1/2016 va ser entendre que no ens trobàvem necessàriament en un cas d’anul·labilitat. Certament, reconeixia que la resposta no era fàcil i que, en sentit estricte, un incompliment d’una previsió legal en la producció d’un acte administratiu suposa un vici de procediment que pot afectar la validesa de l’acte, però aquesta valoració dependrà de les circumstàncies del cas en concret.
A continuació, analitzava el règim de validesa dels actes administratius, per comprovar si ens trobaríem davant d’un cas de nul·litat de ple dret o de simple anul·labilitat.
En una primera aproximació, excloïa que ens trobéssim amb un supòsit de nul·litat de ple dret, en no trobar-se en cap dels supòsits taxats de l’article 47.1 de la Llei 39/2015. Pel que fa a l’anul·labilitat, es plantejava si seria una infracció de l’ordenament jurídic susceptible d’anul·labilitat o, al contrari, seria aplicable l’apartat 2 de l’article 48: “No obstant això, el defecte de forma només determina l’anul·labilitat quan l’acte no tingui els requisits formals indispensables per assolir el seu fi o doni lloc a la indefensió dels interessats.”
En aquest sentit, la Circular concloïa que tampoc ens trobaríem davant d’un cas d’anul·labilitat, fora dels supòsits que l’acte administratiu no assoleixi la seva finalitat o es produeixi indefensió:
“D’acord amb l’exposat, els actes administratius emesos en suport paper a partir del 2 d’octubre de 2016 no incorren en causa d’anul·labilitat. No obstant això, com indica el mateix precepte legal i com ja hem avançat, en funció de les circumstàncies del cas en concret, podríem trobar-nos amb alguns supòsits d’anul·labilitat si existissin situacions d’indefensió o no es complissin els requisits formals indispensables per assolir la finalitat de l’acte, com seria el cas si s’hagués produït una disminució efectiva, real i transcendent de garanties, que incidís en la decisió de fons i n’alterés eventualment el sentit, en perjudici de l’administrat i de la mateixa Administració.”
Estem parlant de finals del 2016, i els expedients híbrids i els actes administratius electrònics i en suport paper convivien ordinàriament. Nou anys després, l’acte administratiu en suport paper ja no és habitual i, al contrari, pot aparèixer com una anomalia en un procediment administratiu íntegrament electrònic.
Això ens obliga a reflexionar si, en aquests moments, un acte administratiu rellevant, com seria l’emissió d’un informe preceptiu previ a una resolució administrativa, signada electrònicament, és admissible que sigui en suport paper, quan la resta de documents que integren l’expedient han estat signats electrònicament.
En una primera aproximació, la resposta hauria de ser la mateixa, no és un supòsit de nul·litat de ple dret ni d’anul·labilitat (seria l’anomenada "irregularitat no invalidant"). Però, n'estem segurs? No ens podran plantejar o qüestionar la validesa d’aquest acte administratiu en paper? No podem oblidar que els actes administratius incorporen (com indica l’apartat 2 de l’article 26 de la Llei 39/2015), el segellat de temps, que és una garantia d’autenticitat i d’integritat, però al mateix temps de transparència, ja que es té constància de l’hora exacta en què es va signar (i si és un informe preceptiu ha de ser previ a la resolució administrativa subsegüent).
La Sentència del Tribunal Suprem de 19 de maig de 2025
Gairebé deu anys després, el Tribunal Suprem tracta aquesta qüestió, a la Sentència 19 de maig de 2025 (rec. 3616/2023). En aquesta Sentència s’analitzava l’aplicabilitat de la normativa de procediment administratiu comú a les sol·licituds d’asil, entenent que era d’aplicació supletòria, però també analitza la transcendència de l’incompliment de la forma electrònica.
En concret, com a interès cassacional, planteja “l'aplicabilitat dels articles 26 i 80 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, als procediments d'asil i, si s'escau, la transcendència de l'incompliment dels requisits establerts en aquest precepte respecte dels documents administratius electrònics".
Centrant-nos en la segona qüestió, el Tribunal Suprem analitza les conseqüències que es derivarien de l’incompliment dels articles 26 i 80 indicats (recordem que l’article 80 indica igualment que els informes s’han de signar electrònicament).
El Tribunal Suprem recorda els requisits dels documents electrònics de l’article 26 de la Llei 39/2015, així com la definició del document electrònic que fa l’article 46 del Reial decret 203/2021, de 30 de març, que desplega la Llei 39/2015. El que és important és que recorda que la digitalització de les administracions públiques respon al compliment dels objectius d’eficiència, transparència i participació, usabilitat dels serveis i seguretat jurídica.
Al mateix temps, fa una interpretació del concepte de validesa que utilitza l’article 26, per entendre que va més enllà del concepte de vicis de l’acte administratiu, per posar-ho en connexió amb la interoperabilitat dels documents, l'acreditació de la integritat i l'autenticitat, la referència temporal i la identitat de l’emissor.
Estic fent un breu resum de la Sentència, perquè la lectura és prou clara i, a la part final, conclou en els termes següents:
"I, tal com té ja establert aquesta Sala, 'en dret la forma per la forma no té valor jurídic' per la qual cosa l'absència d'algun dels pressupostos marcats per aquest precepte donarà lloc, com qualsevol vici de forma, si s'escau, a l'anul·labilitat, però sempre que l'acte no tingui els requisits formals per assolir la seva fi o doni lloc a la indefensió dels interessats –article 48 de la Llei 39/2015."
Finalment, fixa com interès cassacional que "L'incompliment dels requisits establerts en l'article 26 per als documents electrònics donarà lloc a aplicar la doctrina general sobre els vicis de forma en el procediment administratiu: com a regla general, l'anul·labilitat (art. 48 de la Llei 39/2015), sempre que l'acte manqui dels requisits formals per assolir la seva fi o doni lloc a la indefensió dels interessats”.
La Sentència no estima el recurs interposat, però és una sentència important, al meu entendre, perquè el Tribunal Suprem no tanca la porta, en absolut, a negar validesa a actes administratius en suport paper que no compleixin la forma electrònica quan, en funció de les circumstàncies del cas en concret, pugui haver-hi dubtes de l'autenticitat, en termes de referència temporal, i de transparència de l’actuació administrativa.
A més, amb el temps transcorregut des de l'entrada en vigor de la Llei 39/2015, i quan qualsevol funcionari o alt càrrec que ha de signar un acte administratiu -en principi- ja disposa de signatura electrònica, es fa cada vegada més difícil justificar les raons per no fer-ho electrònicament quan, per exemple, la resta de documents que integrin l'expedient sí que han complert la forma electrònica. A ningú no se li escapa que, paralel·lament, com apunta el Tribunal Suprem, els riscos d'invalidesa s'incrementen exponencialment.
I, que és el que passa si has de signar un informe jurídic i no et funciona la signatura d'empleat públic, i algú està esperant que el signis electrònicament per poder signar la resolució administrativa corresponent? Incorrem en risc d'anul·labilitat? Podem fer-hi alguna cosa? Matèria per a un altre apunt.
