1. Introducció
Tots sabem que els actes administratius els pot revisar per l'Administració mateixa mitjançant la resolució del recurs administratiu interposat per part de l’interessat que considera que la resolució administrativa no s’ajusta a dret, o mitjançant la facultat de revisar d’ofici els seus actes de què disposa l’Administració.
Aquesta revisió d’ofici, regulada en els articles 106 i següents de la Llei de procediment administratiu (LPA), pot articular-se mitjançant la declaració de nul·litat de ple dret en els supòsits establerts en l’article 47.1 de la LPA, o la declaració prèvia de lesivitat i ulterior impugnació en l’ordre contenciós administratiu, pels supòsits de l’article 48. En el primer cas, la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora i el caràcter vinculant del dictamen d’aquesta actuen com a límit de l’Administració i, en el segon cas, la necessària intervenció judicial posterior actua com a garantia, però al mateix temps allarga més encara la resolució del problema quan l’Administració detecta que un acte que ha dictat no s’ajusta a l’ordenament jurídic.
Això fa que tots dos procediments de revisió siguin llargs, materialment i temporalment i que, l’Administració, davant la complexitat que impliquen, es plantegi la possibilitat d’aplicar altres mecanismes de revisió menys formalistes.
Evidentment, ens estem referint als dos supòsits previstos a l’article 109 de la LPA: la revocació dels actes desfavorables o de gravamen, i la rectificació dels errors materials, de fet o aritmètics.
2. La rectificació d’errors materials, de fet o aritmètics
En aquest apunt ens centrarem en el segon dels supòsits, recollit en l’apartat 2 de l’article 109, el qual disposa que “Les administracions públiques poden rectificar, així mateix, en qualsevol moment, d'ofici o a instància dels interessats, els errors materials, de fet o aritmètics existents en els seus actes”.
Com a primera aproximació, a ningú se li escapa que aquesta rectificació d’errors és o ha de ser objecte d’una interpretació restrictiva, limitada als supòsits indicats, no tan sols perquè és una facultat de revisió que limita la presumpció de validesa dels actes administratius, sinó també perquè els requeriments formals són gairebé inexistents, més enllà de tornar a produir un acte administratiu que en declari l’error i tornar a dictar l’acte administratiu.
Però, al mateix temps, aquesta flexibilitat formal fa que, a vegades, l’Administració tingui la temptació d’aplicar-la indegudament més enllà dels pressupostos habilitadors.
Malauradament, tinc companys que, els darrers anys, han compartit amb mi supòsits en els quals alguna administració aplicava aquesta previsió legal per intentar esmenar defectes que es donaven en els seus actes resolutoris, a vegades actes desfavorables que, amb aquesta rectificació, es podria dir que encara eren més desfavorables, intentant protegir-se de vicis d’anul·labilitat i, al contrari, incorrent en vicis addicionals d’anul·labilitat.
A títol d’exemple, he vist resolucions de procediments de restauració de la legalitat urbanística que havien estat arxivats i que es reobrien per “rectificar un error material”, o procediments sancionadors que incloïen una rectificació material per millorar la motivació de l’acte resolutori dictat.
Però, com veurem, més que blindar o protegir l’acte anterior, el que fan es afeblir-lo més encara, en termes jurídics.
3. Doctrina jurisprudencial
Com a primera aproximació, la jurisprudència és molt clara quant als límits de l’article 109.2 de la LPA. Per totes, podem fer referència a la Sentència del Tribunal Suprem d'1 de febrer de 1991, quan indica:
“[…] en cuyo caso cabe la eliminación del error, siempre que el acto una vez rectificado siga subsistiendo con idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio, pues no puede la Administración so pretexto de su potestad rectificatoria encubrir una auténtica potestad revocadora, eludiendo los trámites formales de nulidad o anulación previstos en los artículos 109 y 110 de la propia Ley. De ahí que dicha doctrina se haya cuidado de advertir la necesidad de diferenciar entre error de derecho y el mero error matemático o de hecho, negando la existencia de éste siempre que su apreciación implique un juicio valorativo, exija una operación de calificación jurídica, o cuando la rectificación aparente represente realmente una alteración fundamental del contenido del acto.”
Aquest és el primer límit amb què ens hem de quedar: que la seva aplicació impliqui un judici valoratiu, una operació de qualificació jurídica o alteri el contingut fonamental de l’acte. En la pràctica, quan es tracti d’invocar o aplicar preceptes legals (que passarà en la majoria dels casos), no podem acollir-nos a aquesta possibilitat de revisió.
Podem fer esment a tres condicions per a l’aplicació de la figura:
a) En primer lloc, l’existència d’un error evident, ostensible i manifest.
Això s’ha interpretat jurisprudencialment en el sentit de què no cal cap interpretació o valoració jurídica. Així ho estableix la STS d'11 de juliol de 2013 (ECLI:ES:TS:2013:3940), quant a negar que sigui procedent una revisió d’errors materials consistent a modificar, a posteriori i sense cap actuació que la sustenti, la puntuació publicada dels mèrits d’un aspirant.
Indica la Sentència: “Dadas las condiciones de actuación más arriba reflejadas "no cabe hablar del error material patente o manifiesto, perceptible sin dificultad, en que piensa el artículo 105.2 de la Ley 30/1992 según la jurisprudencia que lo ha interpretado, la invocada por la Sala de Madrid, reiterada posteriormente, entre otras, por las sentencias de 1 de octubre de 2012 (recurso 527/2011 ), 15 de marzo de 2010 (recurso 226/2009 ) y 5 de febrero de 2009 (casación 3454/2005).”
b) En segon lloc, la naturalesa de l’error material, de fet o aritmètic
Un error material podria ser un error de transcripció o mecanogràfic, detectable de manera indubitada. Un error de fet podria fer referència a una data o circumstància fàctica que s'hagi incorporat incorrectament a l’acte administratiu, però que no n'altera el contingut.
Un error aritmètic faria referència a una operació matemàtica o un error de càlcul apreciable a simple vista.
c) Finalment, la rectificació no ha d'alterar el fons de la resolució, el contingut decisori de l’acte
És el límit d’alteració del contingut de l’acte que opera amb caràcter general. Podem fer referència a alguns apunts jurisprudencials que apuntalen el que he indicat:
En primer lloc, s’ha de destacar la Sentència del Tribunal Suprem de 24 de juny de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:3344), que, analitzant els límits en la rectificació en matèria d’urbanisme, fa un resum molt detallat de la doctrina sobre la institució:
“[…] para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:
1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;
2) Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;
3) Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables;
4) Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;
5) Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);
6) Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y
7) Que se aplique con un hondo criterio restrictivo."
A més, aquesta sentència considera que la utilització indeguda de la rectificació d’errors suposaria una desviació de poder, ja que comportaria l’exercici d’una potestat per a una finalitat diferent de la que disposa l’ordenament jurídic.
Un altre exemple el tenim amb la Sentència del Tribunal Suprem de 10 de març de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1068), que nega la possibilitat de rectificar un acte administratiu basant-se en l’error en un certificat que afectava el període de carència per a una determinada prestació. Aquesta sentència, justament, ho nega en comparació amb una altra d’anterior que sí que ho admetia, en els termes següents:
“La STS IV de 29.03.2017, rcud 1883/2015, con cita de la STS de 29.3.2010, de Pleno (R. 1130/09), reproduce ese mismo criterio, alcanzando allí una solución favorable a la Gestora, por entender que el reconocimiento de la prestación con una revalorización de la base reguladora desde 1975, es decir, más de 21 años antes de la fecha en que se produjo el hecho causante de la propia prestación (2006), constituye un error material que no requiere de cálculos complejos -indiscutidos en cualquier caso- o de interpretación jurídica alguna.”
A diferència del cas anterior, la Sentència de l’any 2020 indicada conclou que: “En definitiva, exigiéndose una operación no exenta de complejidad, de la llevanza a cabo de calificaciones jurídicas extramuros de los supuestos de errores materiales, de hecho o aritméticos, y alterada grave y sustancialmente el acto de reconocimiento de la prestación, hasta privarlo de eficacia -como bien señala el informe del Ministerio Fiscal y concluye la sentencia referencial-, irremediablemente ha de colegirse que la actuación del SPEE no resultaba comprendida en las excepciones reguladas en el precepto en el que pretendía ampararse.”
Finalment, la STS de 2 de novembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4023), nega igualment l’aplicació de la rectificació per a la revisió de la puntuació per cobertura de places reservades a funcionaris, entenent que s’havia d’aplicar la revisió d’ofici. Aquesta sentència rebutjava la possibilitat que plantejava l’Administració de rectificar un acte administratiu basant-se en l’aplicació retroactiva d’un reglament, no tan sols per la valoració jurídica que implicava, sinó per una qüestió jurídica igualment rellevant, com és l’excepcionalitat que els reglaments puguin tenir eficàcia retroactiva.
En el cas en concret, entre l'actualització provisional de mèrits i la definitiva s’havia produït aquest canvi reglamentari, amb el qual es volia fonamentar la rectificació que el Tribunal Suprem declara no procedent.
4. Dos darrers comentaris
Per concloure, vull esmentar dos comentaris addicionals:
a) En primer lloc, que resulten igualment aplicables els límits que, amb caràcter general, es recullen en l’article 110 de la LPA, sota la rúbrica “Límits de la revisió”, quan estableix que “Les facultats de revisió que estableix aquest capítol no es poden exercir quan, per prescripció d’accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici sigui contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis”.
b) En segon lloc, no oblidem que els límits a la rectificació de l'acte administratiu són una manifestació del principi de conservació d'actes administratius i, al mateix temps, del principi de seguretat jurídica.
Hem d’insistir que l'aplicació indeguda de la rectificació implica un element invalidant de l’acte, com la Sentència del Tribunal Suprem de l’any 2015 comentada indica de manera clara:
"Por lo tanto, no solo no estando permitido por la Ley sino que siendo incluso constitutivo de fraude de Ley que la Administración encubra su potestad revocatoria como potestad rectificadora, lo que cabe decir ya es que cuando la Administración incurre en ese encubrimiento, en definitiva, incurre en desviación de poder. El fin de la potestad de rectificación del acto administrativo es intermediar un procedimiento con el que evitar que simples errores materiales y patentes, bien pervivan y produzcan efectos desorbitados, o bien precisen para ser eliminados de un pesado procedimiento de revisión.”
En resum, per evitar un procediment de revisió pesat no es pot forçar la interpretació d’aquesta institució.
