1. Concepte i finalitat
Mitjançant l'adopció de mesures provisionals, l'administració protegeix i assegura drets i interessos mentre s'adopta una decisió en un procediment administratiu. La finalitat és prevenir i evitar els perjudicis que es podrien produir pel transcurs del temps que inevitablement requereix la tramitació d'un procediment administratiu. Com assenyala el Tribunal Suprem en la Sentència de 14 de novembre de 2007, “Constituyen, por tanto, acciones provisionales que se adoptan para proteger el interés general, ordinariamente en el seno de un procedimiento, pero también con carácter previo a su instrucción cuando hay razones de urgencia. Se trata de evitar que mientras se instruye y termina un procedimiento puedan mantenerse situaciones que mermen o eliminen la eficacia real de la decisión o resolución que finalmente fuere adoptada”.
La finalitat de les mesures provisionals és garantir l'efectivitat de l'eventual resultat d'un procediment administratiu, per això són procedents “cuando hay un serio peligro de que los intereses o derechos subjetivos que pudieran ser reconocidos o amparados en la futura resolución final resultasen ya irrealizables o gravemente lesionados; y deben ser acordadas cuando todavía, por no haber finalizado el procedimiento, no se puede anticipar un juicio sobre el problema de fondo” (Sentència del Tribunal Suprem de 25 d'octubre de 2017).
2. Modalitats
L'article 56 de la Llei 39/2015 regula dos tipus de mesures provisionals, les que s'adopten un cop iniciat el procediment i les que s'adopten abans de la iniciació. A més a més, recull les mesures provisionals que recauen sobre actes ja adoptats i estableix el procediment per suspendre'n l'eficàcia (art. 117) -que no tractarem en aquest apunt.
Les mesures provisionals que s'adopten una vegada iniciat el procediment han estat presents en tota la legislació històrica sobre procediment administratiu, però no les que s'adopten abans de la iniciació, ja que no va ser fins a la modificació establerta en la Llei 30/1992, de 26 de novembre, per la Llei 4/1999, de 4 de gener, que van ser recepcionades en el que ara és el procediment administratiu comú.
L'article 56 de la Llei 39/2015 introdueix com a novetats respecte a la regulació anterior de les mesures provisionals que conté l'article 72 de la Llei 30/1992 la consignació d'un seguit de principis que orienten l'acció administrativa en l'adopció de mesures provisionals, i l'enumeració de les mesures provisionals que es poden acordar.
3. Les mesures provisionals adoptades una vegada iniciat el procediment
Es regulen a l'epígraf 1 de l'article 56. Es tracta de la fórmula tradicional que han revestit les mesures provisionals, en virtut de la qual l'òrgan administratiu competent per resoldre pot adoptar les mesures provisionals que estimi oportunes per assegurar l'eficàcia de la resolució que es pugui dictar. Aquestes mesures es poden adoptar d'ofici o a instància de part i l'exigència bàsica és que la decisió estigui motivada.
La necessitat de motivació apareix per primera vegada al precepte que regula les mesures provisionals, però no és nova, ja que, si bé no era present en l'antic article 72 de la Llei 30/1992, constava en la relació general d'actes que havien de ser motivats d'acord amb l'article 54.1.d. La motivació havia de demostrar, llavors, en els termes de l'article 72, que hi havia prou elements de judici per adoptar la mesura provisional. La jurisprudència assenyala que la motivació de la mesura provisional ha de tenir uns perfils molt específics. Així, la Sentència del Tribunal Suprem de 20 de març de 2012 assenyala que “no basta, para cumplir con el deber de motivar la medida cautelar, expresar los hechos constitutivos de la infracción, su calificación y las posibles sanciones, sino que es necesario explicar y exponer las razones por las que se acuerda la medida provisional […]”.
En la Sentència de 20 de març de 2001, el Tribunal Suprem insisteix que “Justamente por este carácter cautelar e instrumental, y por ser una medida limitativa de derechos, es exigible que su adopción sea adecuadamente motivada (art. 54-1-a LRJPAC), en el sentido de que en la resolución por la que se acuerda aparezcan los motivos que acrediten su razonabilidad y proporcionalidad en atención a la transcendencia de las infracciones imputadas al encartado en el expediente sancionador en cuya tramitación se acuerda”.
La redacció vigent de l'article 56 de la Llei 39/2015 exigeix, a més a més, que l'adopció de les mesures provisionals s'ha de fer d'acord amb els principis de proporcionalitat, efectivitat i menor onerositat.
El principi de proporcionalitat ja s'aplicava en l'adopció de mesures provisionals en matèria sancionadora, ja que l'article 15 del derogat Reglament del procediment per a l'exercici de la potestat sancionadora, aprovat pel Reial decret 1398/1993, de 4 d'agost, exigia que les mesures provisionals s'havien d'adaptar a la intensitat, la proporcionalitat i les necessitats dels objectius que es volguessin garantir en cada supòsit concret. En síntesi, el principi de proporcionalitat exigeix una correlació entre els mitjans emprats i la finalitat que es vol assolir. En la Sentència de 16 de febrer de 2009, citada en la Sentència del Tribunal Suprem de 8 d'abril de 2025, s'assenyala que “al aplicar medidas provisionales la Administración no dispone de un margen de apreciación que le permita optar entre distintas opciones, todas igualmente justas y admisibles para el ordenamiento jurídico, sino que debe buscar la solución adecuada para el lance concreto, a la vista de la finalidad perseguida y de las circunstancias concurrentes. No actúa, pues, una potestad discrecional sino otra reglada, dirigiéndose hacia la única meta pertinente en atención a las singularidades del supuesto, orientándose con las pautas que le proporcionan los principios de proporcionalidad y de equidad, a fin de evitar, […] causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados”.
El principi d'efectivitat es refereix al fet que la mesura adoptada serveixi realment per assegurar que la decisió en espera de la qual s'adopta no es vegi frustrada pel transcurs del temps. Així, la Sentència 148/1993, de 29 d'abril del Tribunal Constitucional considera que “la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser adecuada a su finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue […]". El principi de menor onerositat insisteix en la idea que la mesura provisional que s'adopti ha de ser com menys gravosa millor per a la persona destinatària. Diu el Tribunal Suprem en la Sentència de 12 de febrer de 2009 que “Dichos principios no sólo operan al tiempo de optar entre el catálogo de medidas cautelares previsto por el legislador, sino que también han de inspirar la actuación administrativa que se desenvuelva para aplicar la que se elija, de modo que se ponga en marcha sin causar al destinatario más inconvenientes que los estrictamente necesarios para garantizar las finalidades a las que tendencialmente se ordena”.
La durada de les mesures provisionals en aquest cas queda limitada a la durada del procediment en què han estat dictades, i s'extingeixen quan tingui efectes la resolució administrativa que posi fi al procediment corresponent (art. 56.5 in fine de la Llei 39/2015). Es preveu també l'extinció anticipada o la modificació durant la tramitació del procediment, d’ofici o a instància de part, en virtut de circumstàncies sobrevingudes o que no es van poder tenir en compte en el moment d’adoptar-les (art. 56.5 de la Llei 39/2015).
4. Les mesures provisionals adoptades abans de la iniciació del procediment administratiu
L'article 56.2 de la Llei 39/2015 habilita l'Administració per adoptar abans de la iniciació del procediment administratiu les mesures provisionals que siguin necessàries i proporcionades. Aquesta potestat, que correspon no a l'òrgan competent per resoldre el procediment sinó a l'òrgan competent per iniciar o instruir el procediment, es pot exercir també d'ofici o a instància de part i en qualsevol cas de forma motivada, però en una circumstància molt específica: en els casos d’urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats. La jurisprudència analitza en aquests casos, entre altres aspectes, la imminència del fet respecte del qual es propugna la mesura cautelar, i és significativa la Sentència del Tribunal Suprem de 8 de març de 2021, que no aprecia urgència inajornable perquè “lo cierto es que en el caso examinado, si atendemos a las fechas, comprobamos que la solicitud de cautela tuvo lugar el día 11 de octubre de 2019, porque se afirmaba que la exhumación se produciría el día 13 siguiente, y lo cierto es que la misma no tuvo lugar hasta el día 24 de octubre”.
La Llei 39/2015 ha suprimit el requisit establert anteriorment per la Llei 30/1992 que exigia que aquest tipus de mesures es podien adoptar en els supòsits previstos expressament per una norma amb rang de llei, però probablement el que ha fet és reenviar la qüestió al paràgraf 3 de l'article 56, en què s'enumeren les mesures provisionals que poden ser adoptades.
Les mesures provisionals adoptades abans d'iniciar el procediment administratiu han de ser confirmades, modificades o aixecades en l’acord d’iniciació del procediment, que s’ha d’efectuar dins dels quinze dies següents a l'adopció, de manera què les mesures esmentades queden sense efecte si no s’inicia el procediment en el termini esmentat o quan l’acord d’iniciació no contingui un pronunciament exprés sobre aquestes mesures.
La llei especifica que l'acord d'iniciació del procediment que confirmi, modifiqui o aixequi les mesures provisionals anticipades pot ser objecte del recurs que sigui procedent, però s'ha d'entendre que també és susceptible de recurs la mesura provisional anticipada, com de fet ho són totes les mesures cautelars. Així ho indica el Tribunal Suprem en la Sentència de 16 de juliol de 1993, en la que afirma que “que por ser la paralización de las obras (decretada antes de la iniciación o a la iniciación de un expediente sancionador) una medida cautelar, o automática, haya de ser irrecurrible, carece de todo fundamento; en ningún sitio del ordenamiento jurídico español está dicho que no se puedan impugnar las medidas cautelares o provisionales […]. Y es que, en efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador será (y lo es) un acto de trámite irrecurrible (artículo 37-1 de la Ley Jurisdiccional), pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos, tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por cualquier motivo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie controlaría la legalidad de la suspensión de las obras o habría que demorar el control para cuando se examinara la legalidad del acto final, resultados ambos carentes de fundamento, porque mientras tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son principios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan, sino las más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los trabajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra".
5. Relació de mesures provisionals
Com ja hem avançat, una de les novetats que ofereix la Llei 39/2015 quant al règim jurídic de les mesures provisionals és la inclusió d'una relació de mesures provisionals. El paràgraf 3 de l'article 56 estableix el següent:
“D’acord amb el que preveuen els dos apartats anteriors, es poden acordar les mesures provisionals següents, en els termes que preveu la Llei 1/2000, de 7 de gener, d’enjudiciament civil: a) Suspensió temporal d’activitats. b) Prestació de fiances. c) Retirada o intervenció de béns productius o suspensió temporal de serveis per raons de sanitat, higiene o seguretat, el tancament temporal de l’establiment per aquestes o altres causes previstes a la normativa reguladora aplicable. d) Embargament preventiu de béns, rendes i coses fungibles computables en metàl·lic per aplicació de preus certs. e) El dipòsit, la retenció o la immobilització de cosa moble. f) La intervenció i el dipòsit d’ingressos obtinguts mitjançant una activitat que es consideri il·lícita i la prohibició o cessació de la qual es pretengui. g) Consignació o constitució de dipòsit de les quantitats que es reclamin. h) La retenció d’ingressos a compte que hagin d’abonar les administracions públiques. i) Aquelles altres mesures que, per protegir els drets dels interessats, prevegin expressament les lleis, o que es considerin necessàries per assegurar l’efectivitat de la resolució.”
El primer aspecte a destacar és la remissió a la Llei d'enjudiciament civil (LEC), que va ser criticada pel Consell d'Estat en el Dictamen 275/2015 sobre l'avantprojecte de la que va ser la Llei 39/2015:
“Esta expresión no es afortunada porque las medidas provisionales no se acordarán en un procedimiento administrativo en los términos que prevea la Ley de Enjuiciamiento Civil, sino en los que disponga la ley que regule dicho procedimiento. Podría entenderse que lo que quiere significarse con esta redacción del artículo 83.3 del anteproyecto es que las medidas provisionales que incluye son las previstas en la citada Ley; pero aunque así fuera, no es propio de una ley reguladora del procedimiento administrativo prever la aplicación supletoria de una ley procesal. Por ello entiende el Consejo de Estado que la ley en proyecto debe tener sustantividad propia y corregir una referencia a la Ley de Enjuiciamiento Civil que es innecesaria y perturbadora.”
L'objecció no va ser atesa pel Govern. El precepte imposa llavors que es tinguin en compte en l'adopció de mesures cautelars en via administrativa regles com les que estableixen l'article 726 de la LEC, Característiques de les mesures cautelars; l'article 728, Perill per la mora processal. Aparença de bon dret. Caució, i molt especialment les regles procedimentals que s'estableixen a partir de l'article 730 de la LEC. Ha de ser una aplicació mutatis mutandis i salvant la diferència de potestats que tenen respectivament l'Administració i els òrgans jurisdiccionals.
Una altra qüestió que planteja la relació de mesures provisionals és si es tracta d'un numerus clausus. Si en guiem per la literalitat de la lletra i, la relació pot ampliar-se amb la previsió d'altres mesures provisionals de forma expressa per les lleis, i així mateix es poden adoptar quan “es considerin necessàries per assegurar l’efectivitat de la resolució”. Aquesta previsió és molt similar a la de l'article 727, regla 11a, de la LEC.
6. Cal donar audiència a la persona interessada en l'adopció d'una mesura provisional?
La Llei 39/2015, que conté unes mínimes regles procedimentals per a l'adopció de les mesures provisionals, omet, com ho havien fet les lleis predecessores, la referència a la necessitat o no de practicar l'audiència de persona interessada quan es dicta una mesura provisional. Aquesta mancança ha traslladat la solució de la problemàtica a la seu judicial, que ha donat respostes diverses, però, és clar, davant situacions de fet diferents. Assenyala, per exemple, la Sentència del Tribunal Suprem de 29 de febrer de 2000 en relació amb una mesura cautelar adoptada abans de la iniciació d'un procediment administratiu que "en efecto, el art. 91 de la Ley de Procedimiento impone, como trámite esencial e inexcusable, la audiencia de los interesados, pero con las siguientes precisiones: 'Instruídos los expedientes, e inmediatamente antes de la propuesta de resolución […].' En el caso de autos lo que se impugna es una medida cautelar, previa a la instrucción de un expediente, por lo que resulta patente que el precepto invocado no es aplicable al caso, y no puede por tanto haber sido infringido”.
La urgència en l'adopció de la mesura és l'argument central de la Sentència del Tribunal Suprem de 17 de juliol de 2000 per ometre l'audiència de persona interessada:
“[…] la posibilidad de adopción de medidas cautelares sin oír previamente a la persona a la que afectan, no vulnera, en sí misma, aquellos derechos constitucionales, pues encuentra justificación en su propia naturaleza, ante la hipótesis no descartable de situaciones urgentes en que sea necesaria su adopción para prevenir la lesión de los bienes jurídicos en peligro, salvaguardándose los referidos derechos en los trámites procedimentales posteriores, en donde deben ser satisfechos los principios de presunción de inocencia y de proscripción de la indefensión […].”
En sentit contrari es pronuncia la Sentència del Tribunal Suprem de 18 d'octubre de 1994, que considera que la gravetat de la mesura justifica que es doni abans audiència a la persona afectada, sobretot si allò és possible:
“Una medida como es el cierre de un establecimiento, que supone una importante restricción a los derechos del propietario de la empresa, […] exige asimismo una audiencia preliminar del interesado, si ello es posible, como desde luego lo era en el supuesto de autos.”
I d'una manera molt similar s'expressa l'esmentada Sentència del Tribunal Suprem de 20 de març de 2012, que assenyala que “[…] al no ser automática la medida cautelar y comportar la alteración de una situación de hecho, el afectado por la misma debe ser previamente oído, dándole la oportunidad de aportar las pruebas tendentes a demostrar la improcedencia de la misma o los perjuicios que le pudiese causar. La necesaria audiencia previa aparece, pues, directamente relacionada con el deber de motivar la medida, que sólo por razones de inaplazable urgencia cabría adoptar inaudita parte, pero siempre mediante explícita justificación”.
Fins i tot el Tribunal Suprem arriba a dir que l'audiència és “aconsellable”, tot i que les circumstàncies del cas no ho exigeixin de manera imperativa -Sentència de 31 de gener de 2001:
“Ha de rechazarse, igualmente, el reproche que se formula contra la sentencia por vulneración de los artículos 105 de la Constitución y 91 de la L.P.A. Dichos preceptos supeditan el trámite de audiencia a los supuestos en que "proceda". En este proceso el acto inicial es una medida cautelar de paralización y cese de actividad realizada sin licencia. Pues bien, en esta hipótesis, la medida cautelar de paralización no requiere la realización del trámite omitido, pese a que sea aconsejable, aun en hipótesis como estas, su realización.”
Si les mesures cautelars s'han d'acordar, com ja hem assenyalat, en els termes previstos en la LEC, l'article 733, Audiència al demandat. Excepcions, en dona indicacions precises:
“1. Com a regla general, el tribunal proveeix a la petició de mesures cautelars amb audiència prèvia del demandat.
2. No obstant el que disposa l'apartat anterior, quan el sol·licitant així ho demani i acrediti que concorren raons d'urgència o que l'audiència prèvia pot comprometre la bona fi de la mesura cautelar, el tribunal la pot acordar sense més tràmits mitjançant interlocutòria, en el termini de cinc dies, en què raonarà per separat sobre la concurrència dels requisits o la mesura demandats.”
Per tant, en principi, cal donar audiència a la persona interessada llevat que en el cas concret la urgència en l'adopció de la mesura no ho permeti. A més a més, l'audiència de la persona interessada sembla imprescindible per donar compliment al límit que estableix l'epígraf 4 de l'article 56 a l'adopció de les mesures provisionals:
“No es poden adoptar mesures provisionals que puguin causar un perjudici de difícil o impossible reparació als interessats o que impliquin violació de drets emparats per les lleis.”
Ningú millor que la persona interessada per identificar els perjudicis que una resolució administrativa li pot causar.
