En aquest apunt s’analitza el desistiment per part de l’administració com una de les formes de finalització del procediment administratiu, establert per la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (d'ara endavant, LPAC), si bé l'aplicació pràctica no ha estat exempta de conflictivitat. Amb la Sentència del Tribunal Suprem de 17 de juny de 2025, es resol una qüestió d’interès cassacional objectiu en relació amb el desistiment de l’administració en els processos selectius, extensible a altres tipus de procediments.
Introducció
En tot procediment administratiu es poden distingir diferents formes d’inici i de finalització. Pel que fa a l’inici del procediment, pot ser d’ofici o a sol·licitud de l’interessat. Els procediments s'inicien d'ofici per acord de l'òrgan competent, per iniciativa pròpia o a conseqüència d'una ordre superior, a petició raonada d'altres òrgans o per denúncia.
Pel que fa a les diferents formes de terminació del procediment, l’article 84 de la LPAC estableix el desistiment i distingeix el desistiment per part de l’administració del desistiment per part dels interessats. El primer, que és el que ens interessa, es regula a l’article 93, i assenyala el següent: “En els procediments iniciats d'ofici, l'Administració pot desistir, motivadament, en els supòsits i amb els requisits previstos a les lleis.”
Aquesta previsió expressa és una novetat introduïda per la LPAC vigent. En efecte, la derogada Llei 30/1992, de 26 de novembre, només establia el desistiment com a forma de terminació del procediment administratiu iniciat per persona interessada, sense cap previsió que habilités l’administració pública per utilitzar aquesta forma de finalització.
Tot i això, sobre una base de construcció jurisprudencial, en determinats casos s’admetia el desistiment de l’administració. Certament sota la vigència de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, la possibilitat de desistiment per part de l’administració es limitava únicament a supòsits expressament previstos en la legislació sectorial o bé en casos específics acceptats per la jurisprudència. És el cas de l’àmbit de l’expropiació forçosa, i sobre aquest tema és interessant la Sentència del Tribunal Suprem de 22 d’octubre de 2013:
“Es jurisprudencia clara y constante de esta Sala que la Administración expropiante puede desistir de la expropiación siempre que no se haya producido la ocupación del bien expropiado o que no se haya fijado el justiprecio. La razón por la que la fijación del justiprecio en vía administrativa determina la imposibilidad de desistir de la expropiación es que a partir de ese momento se perfecciona el derecho subjetivo del expropiado al cobro de aquél, tal como se desprende del apartado primero del art. 48 LEF: 'Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses.' Más aún, a la luz del apartado segundo del art. 50 LEF, ni siquiera el eventual desacuerdo sobre el monto del justiprecio fijado en vía administrativa es óbice a la existencia de un auténtico derecho subjetivo del expropiado, pues éste 'tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración'. Así, una vez fijado el justiprecio en vía administrativa, el procedimiento expropiatorio ha concluido, de manera que la Administración expropiante no puede ya desistir. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 2 de junio de 1989, 23 de marzo de 1993, 16 de marzo de 2011 y 5 de diciembre de 2012.”
Els diferents pronunciaments dels Tribunals sobre la possibilitat de desistiment per part de l’Administració han estat molt restrictius al considerar que es tracta d’una mesura excepcional. En paraules del Tribunal Suprem en la recent Sentència de 17 de juny de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2749) afirma el següent: “El desistimiento de la Administración de un procedimiento incoado de oficio, lo reconoce el escrito de oposición, se debe contemplar como una solución excepcional. No cabe verlo de otro modo pues no es coherente que la Administración, que no ha de obrar por capricho sino cuándo y cómo la ley se lo permite y siempre en procura de la mejor satisfacción del interés público que tiene confiado, inicie procedimientos para luego ponerles fin por su sola voluntad. De ahí que no sea extraño que antes de la Ley 39/2015 no hubiera mención a su desistimiento en la Ley 30/1992 y fuera el legislador sectorial el que lo previera o lo aceptara la jurisprudencia para supuestos específicos.”
Requisits del desistiment
De la dicció literal de l’article 93 de la LPAC es poden extreure els requisits que han de concórrer de forma acumulativa perquè es pugui acordar el desistiment del procediment.
En primer lloc, el desistiment de l’administració només opera en els procediments iniciats d’ofici que restringeixin, limitin o afectin l’espera patrimonial de l’interessat o bé imposin condició o restricció a un dret subjectiu de l’individu (per exemple, procediment expropiatori, procediment de concessió de subvencions en concurrència competitiva, procediment de selecció o provisió d’un lloc de treball, procediment de responsabilitat patrimonial, etc.).
En segon lloc, cal que la decisió de desistir estigui prou motivada. Aquesta exigència es recull amb caràcter general a l’article 35.1.g de la LPAC, i es reitera a l’article 93 del mateix text legal quan tracta de forma concreta el desistiment de l’administració. En tractar-se d’una decisió que afecta els interessos dels particulars, la motivació esdevé un element cabdal i no merament formal, fins al punt que l’absència de motivació o bé que sigui insuficient pot afectar la validesa de la decisió. La motivació ha de ponderar els interessos en joc, fonamentar-se en la satisfacció de l’interès general i justificar que no s’està lesionant de forma desproporcionada els principis de bona fe i confiança legítima, tot això sens perjudici del dret a rescabalar-se dels danys i perjudicis que eventualment pugui causar a la persona o persones afectades. Cal insistir en la necessitat d’una motivació “reforçada”, en paraules del Tribunal Suprem en la Sentència citada (STS 2749/2025-ECLI:ES:TS:2025:2749): “Si insiste la Ley 39/2015 en que se ha de desistir motivadamente, para no considerar redundante e inútil esta previsión del artículo 93, habrá que pensar que requiere una motivación reforzada, lo cual, trasladado al control judicial de los que se produzcan, cabe entenderlo como una exigencia del mayor rigor en la comprobación de su concurrencia.”
Però la motivació per si mateixa no dona cobertura al desistiment, cal que a més el supòsit concret s'hagi establert ex lege, com s’exposa tot seguit.
En tercer lloc, cal que la facultat de desistir sigui recollida de forma expressa per una llei. L’exigència d’aquest requisit i, en bona part, els termes en què s’expressa l’article 93 de la LPAC, ha comportat que el Tribunal Suprem, en la Sentència citada, s’hagi pronunciat admetent l’interès cassacional objectiu per la formació de jurisprudència. L’aspecte d’interès cassacional que tracta la Sentència té un gran impacte en l’abast de la facultat de desistiment de l’administració. En efecte, si entenem que l’article 93 de la LPAC amb l’expressió “en els supòsits i amb els requisits previstos a les lleis”, habilita de forma general que l’administració pugui desistir de qualsevol procediment iniciat d’ofici, sense necessitat que una llei específica inclogui aquesta possibilitat per a un procediment concret, resulta que sota el paraigua de l’article 93 l’administració pot desistir de qualsevol procediment iniciat d’ofici amb l'única exigència de la motivació de la decisió. Però el Tribunal Suprem ha fixat doctrina jurisprudencial segons la qual aquesta interpretació no és correcta. La STS de 17 de juny de 2025, en el fonament de dret quart, apartat D, ho justifica així: “La segunda precisión se refiere a cuándo y en qué condiciones cabe que la Administración desista. El articulo 93 es bien claro: 'en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes'. Es decir, en otras leyes porque si quisiera que fuera suficiente con esta sola disposición lo habría dicho, pero no lo dice. Habla de las Leyes y relaciona esa remisión con la identificación de supuestos y requisitos, los cuales ciertamente no consigna la Ley 39/2015, con lo que confirma que las Leyes a las que se refiere son otras, las que señalen los supuestos y los requisitos. El carácter excepcional del desistimiento de la Administración contribuye a confirmar la conclusión a la que llegamos.”
En conseqüència, el que disposa l’article 93 de la LPAC no és suficient per poder desistir d’un procediment administratiu iniciat d’ofici, i per molt ben motivada que estigui la decisió cal que de forma expressa una llei ho disposi per al procediment de què es tracti i, òbviament, observar els requisits que la norma concreta exigeixi per al desistiment del procediment de què es tracti.
Aquesta és la resposta que dona el Tribunal Suprem a la qüestió plantejada, que, si bé es referia a un procediment de provisió d’un lloc de treball en el qual la normativa sectorial no disposa la possibilitat de desistir de l’administració, és perfectament aplicable a altres tipus de procediments en els quals tampoc hi hagi aquesta previsió legal expressa.
En conseqüència, i en vista de la doctrina recent fixada pel Tribunal Suprem, la possibilitat que l’administració pugui desistir d’un procediment iniciat d’ofici dependrà de dos elements la concurrència dels quals és inexcusable: la motivació adequada i l’existència d’una norma que expressament disposi aquesta possibilitat per al procediment de què es tracti, si no, el desistiment és inviable. Atès que la previsió legal és inevitable, cal veure en quins casos existeix una previsió legal expressa, i observem que hi ha poques lleis que incloguin aquesta possibilitat de finalització del procediment.
Interessa ressaltar la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014 (d'ara endavant, LCSP).
L’article 152 de la LCSP inclou la possibilitat que l'administració no adjudiqui o subscrigui el contracte i desisteixi procediment d'adjudicació. La distinció entre la decisió de no adjudicar o de desistir recau en els motius que la justifiquen, així, mentre que la no adjudicació requereix la concurrència de raons d’interès públic, el desistiment s’ha de fonamentar en una infracció no esmenable de les normes de preparació del contracte o de les normes reguladores del procediment d’adjudicació. Així mateix, en el primer cas no es pot promoure una nova licitació del seu objecte mentre subsisteixin les raons al·legades per fonamentar la decisió, mentre que el supòsit de desistiment no impedeix la iniciació immediata d’un procediment de licitació, en aquest cas òbviament salvant les infraccions no esmenables que la van justificar. En els dos casos s’ha de compensar els candidats aptes per participar en la licitació o els licitadors per les despeses en què hagin incorregut en la forma que preveu l’anunci o el plec o, si no n’hi ha, d’acord amb els criteris de valoració aplicats per calcular la responsabilitat patrimonial de l’administració, a través dels tràmits del procediment administratiu comú.
La realitat és que és excepcional que el legislador, en regular els diferents procediments administratius, consideri el desistiment de l’administració com a forma de terminació del procediment, i per això la seva cerca en molts casos acabi sent infructuosa. Aquesta manca de previsió normativa pot forçar l’administració a continuar un procediment tot i haver-hi raons objectives d’interès general que justifiquin la finalització anticipada. Així pot succeir en procediments de concurrència competitiva, com ara en processos de selecció o provisió de personal, en concursos en procediments de tràfic jurídic patrimonial o en procediments d’atorgament de subvencions.
Efectes del desistiment
Com s’ha exposat i com recull la LCSP de forma expressa per al desistiment en el procediment de licitació dels contractes administratius, qualsevol decisió de l’administració de desistir d’un procediment iniciat d’ofici pot donar lloc al dret de la persona lesionada a rescabalar-se dels danys i perjudicis ocasionats. Aquesta reclamació s'ha de tramitar d’acord amb els principis i el procediment de la responsabilitat patrimonial de l’administració pública, i es pot iniciar el procediment d’ofici o bé a sol·licitud de la persona perjudicada. El reconeixement del dret de rescabalament requereix la concurrència dels pressupòsits que exigeix la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic.
A tall de conclusió i en vista de la Sentència comentada, es pot afirmar que el desistiment de l’administració com a forma anormal de finalització dels procediments iniciats d’ofici, es configura al nostre ordenament jurídic com una mesura excepcional que requereix una previsió legal expressa. A la pràctica hi ha poques normes que l'estableixin, per això la seva aplicació pràctica real és altament remota, més enllà dels procediments de licitació subjectes a la LCSP o a procediments expropiatoris.
