La desviació processal és una figura de construcció jurisprudencial. És la discrepància substancial entre la pretensió en via administrativa i la pretensió exercida en via contenciosa administrativa, que no es pot estendre a actes diferents dels actes identificats inicialment, així com l’alteració de la pretensió entre les fases processals (els escrits d’interposició, demanda o conclusions).
Constitueix una causa d’inadmissibilitat, total o parcial, del recurs contenciós administratiu, que, estrictament, no s’identifica entre les causes que recull la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA). S’explica pel caràcter tradicionalment revisor del recurs contenciós administratiu i per l’exigència de les lleis de procediment administratiu d’exhaurir la via administrativa prèvia.
L’article 56 de la LJCA disposa que en els escrits de demanda i contestació s’han de consignar amb la separació deguda els fets, els fonaments de dret i les pretensions que es dedueixin, en justificació de les quals es poden al·legar tots els motius que siguin procedents, tant si han estat plantejats o no davant l’Administració. Els tribunals han interpretat aquest article en el sentit que es permet introduir en el recurs judicial nous motius, però no pretensions noves, de manera que es poden modificar els arguments jurídics, però no hi pot haver una variació substancial dels fets adduïts, ni de la petició deduïda (vegeu, entre d’altres, la Sentència del Tribunal Suprem 368/2024, de 4 de març ECLI:ES:TS:2024:1391).
Es poden esmentar uns supòsits il·lustratius:
1) Delimitació positiva
S’incorre en desviació processal per:
1.a Introducció de qüestions noves, que impliquen la formalització d’una pretensió diferent
N’és un exemple el supòsit examinat per la Sentència del Tribunal Superior de Justícia (STSJ) de Catalunya 1906/2025, de 26 de maig (ECLI:ES:TSJCAT:2025:3029). L’acte impugnat en el recurs d’apel·lació era la sentència dictada en un recurs contenciós administratiu interposat contra la desestimació del recurs de reposició, al seu torn interposat contra l’Acord del Ple de l’Ajuntament de Moià, pel qual es va aprovar el pressupost, el catàleg de lloc de treball i la plantilla de personal. En la petició de la demanda del recurs contenciós se sol·licitava, addicionalment, que s’acordés revisar el complement de destinació de la treballadora pública recurrent. El TSJC va confirmar la sentència d’instància i la inadmissió parcial que aquesta declarava:
“[…] el efecto definido como desviación procesal […] alcanza a prohibir la alteración de las pretensiones formuladas o de los actos impugnados en las respectivas vías administrativa previa y vía jurisdiccional posterior, o entre las distintas fases procesales de esta última (de interposición, demanda y conclusiones), de conformidad con las expresas determinaciones normativas establecidas al respecto por los artículos 56.1 y 65.1 de la LJCA. Principio procesal de interdicción de la desviación procesal que, aun permitiendo a las partes la adición, aclaración, complemento, desarrollo o modificación de los distintos motivos o argumentos jurídicos utilizados en la defensa de sus pretensiones, en modo alguno permite la introducción "ex novo" en el debate procesal de cuestiones nuevas, entendidas éstas como la formalización de pretensiones distintas o como la alteración de los actos impugnados, con alteración así de lo reclamado en la vía administrativa y lo reclamado en la vía jurisdiccional […].”
Un supòsit diferent es va valorar en el recurs de cassació resolt per la STS 1226/2020, de 30 de setembre (ECLI:ES:TS:2020:3106). La qüestió amb interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència consistia a matisar si en una revisió jurisdiccional d’una denegació de responsabilitat patrimonial sanitària, fonamentada en la vulneració de la lex artis, era possible afegir una al·legació relativa a la manca de consentiment informat que no s’havia emprat abans en la via administrativa.
L’Administració defensava que en la reclamació administrativa es plantejava una presumpta negligència mèdica en relació amb una intervenció quirúrgica (de l’any 2009) i que en la via contenciosa, la demanda s’estenia a les altres intervencions quirúrgiques realitzades (una d'anterior a l'única mencionada en l’escrit inicial i l’altra posterior en tres anys a aquella) i, com a qüestió nova, a la informació mèdica prèvia sobre els riscos de les intervencions, la qual cosa es considerava una desviació processal incompatible amb el caràcter revisor de la jurisdicció contenciosa administrativa.
El Tribunal, després d’analitzar els fets i les al·legacions formulades, efectuava dues conclusions. Sobre l'operació quirúrgica del 2009, acceptava que era possible afegir l’argument jurídic de la manca de consentiment informat, encara que no s’hagués emprat prèviament en la via administrativa (tot i que desestimava el recurs perquè quedava provada l’existència del consentiment informat necessari), i, en relació amb les altres intervencions, afegia que:
“[…] en este caso concreto, esta alegación no es admisible, constituyendo desviación procesal, pues la alegación no es jurídica, como defiende el recurrente, sino el planteamiento de una cuestión nueva ante la jurisdicción revisora, un hecho (omisión de un documento) no alegado en la vía previa, y que en absoluto, por todo lo expuesto con detalle anteriormente, puede considerarse como un motivo, y menos aún relacionado y determinante de la vulneración de la "lex artis" denunciada/reclamada en la vía administrativa.”
1.b Alteració de l’acte impugnat constitutiva de desviació processal
En el supòsit valorat en la STS 846/2025, de 26 de juny (ECLI:ES:TS:2025:2973), s’impugnava un decret del Govern de la Generalitat Valenciana, de l’any 2021, pel qual es va declarar una zona arqueològica bé d’interès cultural. Arran de la publicació en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (DOGV), una mercantil va interposar un recurs de reposició, en el qual sostenia que, tot i que era una persona interessada, no se li havia notificat pas l’inici del procediment. Aquest recurs va ser inadmès per l’Administració per mitjà d’una resolució expressa i, contra aquesta resolució d’inadmissió, la mercantil va interposar un recurs contenciós administratiu que va ser resolt pel TSJ de la Comunitat Valenciana, que va desestimar la demanda perquè va considerar que el decret no era susceptible de recurs, ja que l’article 112.3 de la LPAC preveu que contra les disposicions administratives de caràcter general no es pot interposar cap recurs en via administrativa, i perquè l’obligació de notificar només es predica respecte dels actes administratius (art. 88.3 i 40.2 i 3 de la LPAC). Contra aquesta sentència, es va admetre el recurs de cassació. Els recurrents sostenien que la sentència impugnada va vulnerar el dret a la tutela judicial efectiva, en la dimensió d’accés a la jurisdicció, perquè va impedir obtenir una resolució sobre el fons, ja que va limitar l’enjudiciament a la inadmissió del recurs de reposició, sense abordar les causes de nul·litat que s’invocaven respecte de la declaració de bé d’interès cultural.
El Tribunal Suprem va entendre que la resolució que va declarar que el recurs potestatiu de reposició era inadmissible, era recurrible individualment i que, precisament, aquesta inadmissibilitat era l’objecte del recurs, i va assenyalar que els interessats podien haver interposat també el recurs contenciós contra la declaració de bé d’interès cultural, és a dir, contra el mateix acte recorregut en reposició, però que no ho van fer.
El Tribunal advertia que:
“[…] el recurso contencioso-administrativo pivota siempre sobre un acto o disposición: es lo que se impugna, es lo que abre el procedimiento contencioso-administrativo, a lo impugnado deben referirse las pretensiones y limita el enjuiciamiento pues los jueces y tribunales juzgan dentro de las pretensiones de las partes y de los motivos en que las fundamenten (artículos 33.1, 45.1 y 70.1 y 2 de la LJCA). 3. A lo dicho se añade que un acto que declara inadmisible un recurso potestativo de reposición es recurrible individualmente en sede jurisdiccional, sin perjuicio de acumular a ese recurso la impugnación de lo recurrido en reposición. Ahora bien, si la resolución que declara inadmisible el recurso de reposición no se ataca, queda firme, lo que puede incidir en la recurribilidad jurisdiccional de lo que fue su objeto.”
En el cas concret, el Tribunal considerava que la interessada va incórrer en una doble desviació processal: en primer terme, perquè va impugnar la inadmissió del recurs de reposició, però en la demanda es va referir exclusivament als motius de nul·litat de la declaració de bé d’interès cultural, sense ampliar en cap moment l’objecte del recurs (art. 36.1 de la LJCA). En segon lloc, en el mateix recurs de cassació, va adduir qüestions noves no plantejades ni en el recurs de reposició ni en la demanda del procés de primera instància, motiu pel qual el Tribunal no va poder prendre-les en consideració.
2) Delimitació negativa
No s’incorre en desviació processal per:
2.a Afegir o modificar els motius o arguments jurídics ja adduïts
El Tribunal Constitucional, en la STC 158/2005, de 20 de juny, va posar de manifest que en el cas que examinava, que tenia a veure amb la manca de resolució sobre la pretensió relativa a la desigualtat de tracte en la valoració dels mèrits en un procediment selectiu, no s’adduïen fets nous sinó que s’invocaven nous arguments jurídics:
“La distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación corresponde a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que, mientras aquéllos no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada. […] no cabe duda de que ante la Administración formuló una petición de nueva valoración que incluía la vulneración de su derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y en el acceso a los cargos públicos. Por otra parte, el presupuesto fáctico de que trae causa la petición ante la jurisdicción contencioso-administrativa ha permanecido inalterado: la valoración de sus méritos en el concurso al que concurrió. No ha habido, pues, modificación en los hechos, sino 'mera ampliación de los argumentos jurídicos que fundamentan la pretensión' (STC 160/2001, de 5 de julio, FJ 4, i STC 177/2003, de 13 de octubre, FJ 4)."
2.b Modificar de manera no substancial la petició efectuada
En la STS 661/2024, de 17 d’abril (ECLI:ES:TS:2024:2297) es va descartar l’existència de desviació processal en relació amb una reclamació pels danys i perjudicis derivats de les mesures especials en matèria de salut pública adoptades per les administracions després de la declaració del primer estat d’alarma, durant la pandèmia de la COVID-19. Les mesures imposades van anar canviant al llarg del temps, i la indemnització i els períodes temporals en relació amb els quals es reclamava van ser ampliats en la via contenciosa administrativa, però el Tribunal concloïa que la petició es referia a un mateix tipus de fets –les mesures que van afectar específicament les persones titulars de centres comercials–, encara que n’hi havia de data posterior als invocats inicialment, i que aquest fonamentaven una mateixa petició. Es portava a col·lació la STS 99/2021, de 28 de gener (ECLI:ES:TS:2021:332), que citava la doctrina jurisprudencial següent:
"No se incurre en desviación procesal cuando la parte pretende en su demanda un pronunciamiento que acoja o estime las consecuencias o efectos jurídicos que se incluyeron en la reclamación administrativa y que derivan de la misma causa de pedir, aunque tales consecuencias o efectos hayan disminuido o aumentado cuantitativamente por razón del tiempo que transcurrió entre la fecha de la reclamación y la fecha en que es presentada la demanda."
Així doncs, en la via judicial, es pot modificar l’avaluació econòmica dels danys i perjudicis reclamats per responsabilitat patrimonial en la via administrativa, si l’increment de la quantia és conseqüència dels mateixos fets i la mateixa petició.
Un altre supòsit semblant és l’actualització d’un deute derivat de l’execució d’un contracte, a la baixa (perquè determinades factures s’havien satisfet extrajudicialment abans d’obrir la via judicial), i a l’alça (pel càlcul d’interessos i perquè en la via judicial, s’afegien uns danys nous però molt relacionats amb els que es reclamaven, derivats de les despeses de finançament per l’impagament del preu per part de l’Administració). El Tribunal, en la STS 1696/2019, d'11 de desembre (ECLI:ES:TS:2019:4018) concloïa que no havien canviat les raons de fons en què es fonamentava la pretensió, de manera que no s’apreciava cap desviació processal, i afegia que “Entenderlo de otro modo, conlleva gravar al acreedor con la carga procesal y económica de nuevas acciones y procesos a medida que tales conceptos, derivados, repetimos, de una misma deuda y de una misma causa y razón de pedir, vayan variando”.
En el mateix sentit, en la STS 1222/2023, de 3 d’octubre (ECLI:ES:TS:2023:4085), s’acceptava que es pogués sol·licitar en la demanda els interessos de demora corresponents a l’actualització de les quanties acreditades durant la tramitació del procediment.
D’altra banda, en la STS 983/2025, de 15 de juliol (ECLI:ES:TS:2025:3696), s’examinava un recurs de cassació contra la STSJ de Madrid, que va desestimar un recurs contenciós interposat per una empleada pública, contra la resolució denegatòria de la sol·licitud d’acumulació del permís de maternitat al de part per família monoparental. La interessada va gaudir del permís per naixement de la menor, que aleshores era de setze setmanes, de les quals, les sis setmanes posteriors al part eren en tot cas de descans obligatori (actualment el permís és de dinou setmanes per a la mare biològica i, en cas de família monoparental, de trenta-dues setmanes). El Tribunal va reconèixer el dret a la recurrent a gaudir d’un temps addicional de permís, equivalent al que correspondria, en el moment dels fets, a l’altre progenitor, de deu setmanes més (excloent-ne les sis primeres) i descartava la controvèrsia sobre la desviació processal d’aquesta manera:
“[…] no advertimos desviación procesal porque la vía administrativa se refiera a ocho semanas adicionales, atendida la singularidad del caso por los contornos de la cuestión de interés casacional examinada, así como por las razones que avalaron la estimación del recurso contencioso-administrativo ante la falta de regulación legal específica al respecto. Teniendo en cuenta la peculiaridad de esa desviación cuando se trata del reconocimiento de una situación jurídica individualizada del artículo 31 de la LJCA.”
2.c Modificació de l’acte impugnat no constitutiva de desviació processal
En el supòsit revisat per la STSJ del País Basc 253/2025, de 12 de maig (ECLI:ES:TSJPV:2025:1896), el Tribunal va confirmar la desestimació de la pretensió de l’Administració d’inadmetre el recurs per desviació processal, perquè entenia que, en efecte, l’empleada pública va impugnar finalment dos actes administratius dictats en el marc d’un mateix procés selectiu, però havia sol·licitat prèviament l’ampliació de l’objecte del recurs contenciós administratiu, la qual l’òrgan jurisdiccional d’instància va admetre:
“La Administración demandada sostiene que existe desviación procesal entre la demanda inicial y la posterior ampliación. En este sentido, el art. 34 de la LJCA permite la acumulación en un proceso de pretensiones que se refieren a actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa (art. 34.2 LJCA), permitiendo el art. 36 de la LJCA la ampliación del recurso en esos mismos supuestos. Esto es lo que ocurría en el presente caso, al tratarse de actuaciones referentes al mismo proceso selectivo, por lo que se admitió la acumulación.”
Conclusió
La pretensió exercida inicialment o a través dels recursos administratius ordinaris, i els fets en què aquesta es fonamenta, és rellevant a l’efecte de delimitar l’objecte i la pretensió del recurs contenciós administratiu posterior.
El caràcter revisor de la jurisdicció contenciosa administrativa impedeix a la part recurrent plantejar fets nous o pretensions noves o substancialment diferents de les invocades en via administrativa, per no incórrer en desviació processal.
Això no obstant, els tribunals accepten que es poden modificar determinades quanties o plantejar nous arguments jurídics, per defensar una mateixa pretensió, i la Llei disposa que es pot sol·licitar l’ampliació de l’objecte del recurs contenciós administratiu a un altre acte diferent, si el segon és reproducció, confirmació o execució del primer, o té qualsevol altra connexió directa amb aquell.
