Procediment de resolució de contractes públics

La normativa aplicable al procediment de resolució del contracte és la vigent en el moment d’iniciar-se el procediment, independentment de quina sigui la legislació que regula les causes de resolució, és a dir, els efectes i l'extinció del contracte. D’acord amb la Sentència del Tribunal Suprem 1259/2024, d’11 de juliol (ECLI:ES:TS:2024:3859), “[…] rige la jurisprudencia consolidada de que, en principio y salvo norma expresa en contra, las normas que rigen el procedimiento son las vigentes en el propio momento en que éste se aplica […]. Y aunque las causas materiales de resolución que den causa a la incoación se rijan de acuerdo con la normativa reguladora de los contratos públicos vigentes en el momento de su convocatoria de adjudicación, dicho procedimiento está sujeto a las normas vigentes en el momento en que se incoa”.

Com és sabut, la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014 (LCSP), va entrar en vigor el 9 de març de 2018. El Reglament general de la Llei de contractes de les administracions públiques (RGLCAP), aprovat pel Reial decret 1098/2001, de 12 d’octubre, que va desenvolupar la Llei de contractes de les administracions públiques de 1995, continua vigent mentre no s’oposi al contingut de la llei esmentada (disposició derogatòria de la LCSP).

En l'àmbit local, s'ha de tenir en compte la normativa de règim local, a més de les previsions específiques de les disposicions addicionals segona i tercera de la LCSP.

El procediment pot iniciar-se d’ofici o a instància del contractista (art. 212.1 de la LCSP) i, amb caràcter general, la resolució pot ser instada per la part a la qual no li sigui imputable la circumstància que hi doni lloc (art. 212.2 de la LCSP). La resolució per impagament de salaris per part del contractista als treballadors que participen de l’execució del contracte, es pot acordar també a instància dels representants dels treballadors de l’empresa contractista (art. 212.1 de la LCSP).

La LCSP no determina la competència per incoar el procediment, però els òrgans consultius assenyalen que, davant la manca d’aquesta indicació, la competència correspon al mateix òrgan que ha de resoldre el contracte, això és, l’òrgan de contractació (art. 212.1 de la LCSP).

Quant al contingut de l’acord d’incoació, segons la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora, “per tal de garantir el dret a una bona administració i el ple exercici del dret de defensa, és necessari que l’acte d’incoació del procediment identifiqui d’una manera clara i inequívoca l’objecte del procediment, les causes de resolució invocades, els fets que es consideren rellevants i els eventuals efectes jurídics derivats de la resolució contractual” (Dictamen 76/2026). El mateix òrgan consultiu ha demanat que s’identifiqui degudament la causa de resolució contractual invocada i ha assenyalat recentment que “S’ha de recordar que la causa de resolució del contracte que fonamenta jurídicament el procediment i la petició de dictamen a aquesta Comissió ha d’estar clarament determinada, no tan sols amb la citació de l’article de la LCSP que ho regula, sinó també amb l’apartat concret o la lletra en què es recull aquesta causa. En no fer-ho, es pot situar la contractista en una situació d’indefensió material, per no haver informat degudament de la causa de resolució en què es considera que s’ha d’incardinar l’incompliment del contracte presumptament produït" (Dictamen 65/2026).

L’article 212.8 de la LCSP preveu que els expedients de resolució contractual s’han d’instruir i resoldre en el termini màxim de 8 mesos. Aquest article, que quan es va aprovar tenia caràcter bàsic, va ser declarat no conforme a l’ordre constitucional de competències, amb les excepcions i en els termes del fonament jurídic 7.C.c de la Sentència del Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 d’abril, que va resoldre un recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Govern d’Aragó. El Tribunal va assenyalar que la regulació d’aquest termini era una norma de naturalesa auxiliar i procedimental que podria ser substituïda per una altra d'elaborada per les comunitats autònomes que tinguessin competència per fer-ho, però no el va anul·lar, de manera que continua vigent i és d’aplicació per a l’Administració general de l’Estat i el seu sector públic.

A Catalunya, sigui un contracte adjudicat per un òrgan de contractació de l’Administració autonòmica o dels ens locals, el termini per resoldre és també de 8 mesos, i es va establir a través de la disposició addicional desena de la Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic.

El Tribunal Suprem ha interpretat que si una comunitat autònoma no ha fixat específicament el termini de durada màxima del procediment de resolució contractual, aquest és el supletori de 3 mesos, conforme a l’article 21.3 de la LPAC, perquè l’article 212.8 de la LCSP, com s’ha dit, no és d'aplicació a les comunitats autònomes ni als ens locals (STS 168/2026, de 17 de febrer, ECLI:ES:TS:2026:889, en relació amb un procediment de resolució contractual de la Comunitat Autònoma de Madrid).

Les conseqüències de no dictar ni notificar la resolució expressa dins del termini legalment establert són diferents, atenent a la classe d’iniciació del procediment.

Si el procediment s’ha iniciat d’ofici, es produeix la caducitat, atès que és susceptible de produir efectes desfavorables o de gravamen per als interessats, com pot ser que es declari un incompliment del contracte de caràcter culpable del contractista i es confisqui la garantia definitiva dipositada (STS de 28 de juny de 2011, ECLI:ES:TS:2011:4151). En aquest mateix sentit, es pot citar la STS 138/2024, de 29 de gener (ECLI:ES:TS:2024:422), segons la qual el procediment de resolució contractual és un procediment autònom i independent respecte del desenvolupament contractual, i s’ha d’incoar, tramitar i resoldre, i està subjecte a un termini de caducitat propi.

D’altra banda, en els procediments iniciats a sol·licitud d’un interessat, si no es dicta i es notifica la resolució dins del termini de durada màxima del procediment, es produeixen els efectes del silenci administratiu negatiu, sens perjudici de la subsistència de l’obligació de resoldre (disposició final quarta de la LCSP).

La instrucció del procediment administratiu té per objecte dur a terme d’ofici els actes “necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’hagi de pronunciar la resolució” (art. 75.1 del LPAC) sens perjudici del dret dels interessats a adduir al·legacions en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d’audiència (art. 76.1 del LPAC) i a proposar proves sobre “els fets rellevants per a la decisió del procediment” (art. 77 de la LPAC). Encara que la LCSP i el RGLCAP no preveuen un tràmit específic de prova, no es discuteix que la prova, si es proposa, s’admet i es practica, o bé si es practica d’ofici, s’ha de destinar a demostrar els fets adduïts i la concurrència de les causes de resolució del contracte, recollides a l’article 211.1 de la LPAC, a més de les específiques per a cada tipus de contracte (Dictamen 183/2025 de la Comissió Jurídica Assessora).

Un dels tràmits d’instrucció recollits reglamentàriament és l’informe del servei jurídic (art. 109.1.c del RGLCAP). La disposició addicional tercera, apartat vuitè de la LCSP, específica per a les entitats locals, estipula que és preceptiu l’informe del secretari municipal en els procediments de resolució de contractes. L’absència d’aquest informe pot comportar un vici d’anul·labilitat (Sentència del TSJCat 60/2015, de 30 de gener, ECLI:ES:TSJCAT:2015:3351).

Un cop instruït el procediment i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, s’ha de conferir un tràmit de vista i audiència al contractista, per un termini de 10 dies naturals (art. 109.1.a del RGLCAP, art. 51 de la Llei 26/2010 i art. 82 de la LPAC). L’audiència és un tràmit preceptiu en els procediments de resolució iniciats d’ofici i exigeix posar l'expedient en coneixement de les persones interessades, perquè puguin formular al·legacions i aportar-hi documents. En els iniciats a sol·licitud d’interessat, es pot prescindir del tràmit quan no figurin en el procediment ni siguin tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i proves que les adduïdes per la contractista. El vici corresponent a l’omissió o la realització deficient del tràmit d’audiència, pot comportar una situació d’indefensió material (Dictamen 552/2025).

Quan la garantia definitiva del contracte l’ha prestada un tercer, l’avalador o assegurador es considera part interessada en els procediments que afectin aquesta garantia prestada (art. 112.2 de la LCSP). Així, si es proposa confiscar la garantia, la qual cosa succeirà si es considera que el contracte s’ha de resoldre per l’incompliment culpable del contractista, s’ha de donar preceptivament un tràmit d’audiència a les entitats avaladores o asseguradores del contractista (art. 109.1.b del RGLCAP), pel mateix termini de 10 dies naturals. Sobre l’exercici del dret de defensa i l’abast de la intervenció d’aquests tercers, que està en funció dels pactes subscrits amb el contractista, es poden citar les sentències del TS d'11 de juny de 2002 (ECLI:ES:TS:2002:4257) i de 10 de novembre de 2006 (ECLI:ES:TS:2006:7637).

Un cop dut a terme els tràmits d’audiència, i valorades les al·legacions, si s’han formalitzat, s’ha d’emetre la proposta de resolució, que ha de ser motivada i ha de referir-se a totes les qüestions que planteja el procediment. Això vol dir que si el procediment s'ha incoat d'ofici, i en el tràmit d'audiència la contractista ha invocat la concurrència d'altres causes de resolució, s'ha d'analitzar si resulten provades.

A l’últim, escau sol·licitar el dictamen del Consell d’Estat o l’òrgan consultiu equivalent (art. 109.1.d del RGLCAP), que a Catalunya és la Comissió Jurídica Assessora. El dictamen de l’òrgan consultiu és preceptiu en els supòsits en què el contractista s’oposi a la resolució del contracte o bé no s’oposi a la resolució, però sí a la causa o les causes invocades per l’administració contractant. Això no obstant, quan és preceptiu, l’absència d’aquesta intervenció pot comportar l’existència d’un vici de nul·litat de ple dret del procediment (Sentència TSJCat 60/2015, de 30 de gener, ja citada, ECLI:ES:TSJCAT:2015:3351).

A més, reglamentàriament s’estableix una preferència en la tramitació (art. 109.2 del RGLCAP), és a dir, tots els tràmits i informes preceptius del procediment de resolució de contractes es consideren d’urgència i tenen preferència en el despatx. I legalment es preveu un supòsit en què s’ha d’aplicar la tramitació d’urgència, quan s’invoquin unes causes determinades (lletres b, d, f i g de l’article 211.1 de la LCSP) i es vulgui iniciar un nou procediment de contractació per a l’adjudicació d’un altre contracte (art. 213.6 de la LCSP).

La resolució o l’acord de resolució ha de contenir una referència succinta als fets i a les raons que el fonamenten, ha de determinar la causa de resolució que es considera que concorre i la responsabilitat del contractista o l’Administració. Igualment, ha de contenir un pronunciament exprés sobre la procedència o no de la pèrdua, devolució o cancel·lació de la garantia que, si s’escau, s'hagi constituït (art. 213.5 de la LCSP).

En els procediments que s’instrueixin per adoptar acords relatius a les prerrogatives de l’Administració pública en els contractes administratius, els acords que adopti l’òrgan de contractació posen fi a la via administrativa i són executius immediatament (art. 191.4 de la LCSP). Això vol dir que la resolució del procediment, d’acord amb el règim de recursos de la legislació de procediment administratiu comú, pot ser recorreguda en via contenciosa administrativa, o bé, prèviament i de manera potestativa, mitjançant el recurs de reposició interposat davant el mateix òrgan de contractació que va dictar l’acte.

En l’enumeració d’actes recurribles amb un recurs especial en matèria de contractació no hi ha, amb caràcter general, la resolució del procediment de resolució contractual, però els acords de rescat de concessions, que és una forma de terminació anticipada i unilateral d’aquest tipus de contractes per part de l’Administració, fonamentada en l’interès públic, sí que són impugnables amb aquest recurs especial davant el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (art. 44.2.f de la LCSP).

Quant els efectes de la resolució del contracte, l’incompliment per part de l’Administració de les obligacions del contracte determina, amb caràcter general, el pagament dels danys i perjudicis. Si el contracte es resol per incompliment culpable del contractista, se li ha de confiscar la garantia i, a més, ha d’indemnitzar l’Administració pels danys i perjudicis causats en l’import que excedeixi el de la garantia confiscada (art. 213.2 i 3 de la LCSP).

A la pràctica, s’observa que, habitualment, en la resolució final del procediment no s’entra a analitzar l’existència de danys i perjudicis causats pel contractista a l’Administració per la resolució anticipada del contracte, sinó que s’acostuma a obrir, posteriorment, un altre procediment, destinat a identificar i quantificar els danys causats. A banda d’això, quan s’acorda la resolució anticipada, també s’ha de liquidar el contracte.