Responsabilitat patrimonial derivada d'actes legislatius

La regulació de la responsabilitat patrimonial derivada d’actes legislatius es recull a l’article 32 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que es refereix als requisits formals i materials, i a l’article 67 de la Llei 39/2015, d'1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), que fixa el termini de prescripció del dret a reclamar.

En els tres supòsits, no ha d’haver prescrit el dret a reclamar (el termini de prescripció és d’un any) i s’ha d’haver produït un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones. En els paràgrafs primer i segon de l’article 32.3 de la LRJSP s’identifiquen aquests tres supòsits de responsabilitat:

• Per l’aplicació d’actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets que els interessats no tinguin el deure jurídic de suportar, si s’estableix en la mateixa norma legal i en els termes que aquesta fixi. Així, la mateixa llei disposa mesures de reparació o de compensació pels danys i perjudicis que determinats actes legislatius poden ocasionar a un conjunt de destinataris. En aquests casos, s’acostuma a discutir el caràcter expropiatori o no de la llei qüestionada i l’abast de la indemnització determinada. En són exemples, el Reial decret llei 13/2018, de 28 de setembre, que va fixar una compensació per la pèrdua de títols de vehicles de transport amb conductor (VTC) amb un règim transitori de quatre anys, que, segons establia la mateixa llei, tenia caràcter indemnitzatori, o el Decret llei 3/2023, de 7 de novembre, de mesures urgents sobre el règim urbanístic dels habitatges d'ús turístic, que va fixar una compensació per la pèrdua del títol habilitant d'aquests tipus d'habitatges.
• Per danys derivats de l’aplicació d’una norma legal declarada inconstitucional, si concorren els requisits de l’article 32.4 de la LPAC: que la llei hagi estat declarada inconstitucional pel Tribunal Constitucional, i que el particular hagi obtingut, a qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany, sempre que s’hagi al·legat la inconstitucionalitat declarada posteriorment. En aquests casos, s’ha de tenir en compte que el Tribunal Constitucional pot pronunciar-se sobre els efectes temporals (ex tunc o ex nunc) de la declaració d’inconstitucionalitat.
• Per danys derivats de l’aplicació d’una norma contrària al dret de la Unió, d’acord amb l’article 32.5 de la LPAC. Aquesta és la legislació declarada pel TJUE parcialment contrària al dret de la Unió en la STJUE de 28 de juny de 2022, assumpte C-278/20.

La Sentència del TJUE de 28 de juny de 2022 (assumpte C-278/20) (Comissió contra Espanya), va declarar que la legislació espanyola en relació amb la responsabilitat patrimonial per actes legislatius contraris al dret de la Unió era en si mateixa contrària al dret de la Unió, perquè vulnerava el principi d’efectivitat (en concret, el vulneren els articles 32.3, 32.4, 32.5 i 32.6 i 34.1, segon paràgraf, de la LRJSP, i l’article 67.1, tercer paràgraf, de la LPAC).

El Tribunal va identificar la part de la regulació contrària al dret de la Unió, que és:

• Que hi hagi una sentència del TJUE amb caràcter prejudicial que hagi declarat el caràcter contrari al dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada (perquè el dret de la Unió gaudeix de primacia i efecte directe, i podria passar que la contravenció d’una norma nacional amb el dret de la Unió la declarés un tribunal nacional).
• Que el particular perjudicat hagi d’obtenir, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany, sense establir cap excepció en el cas que el dany derivi directament d’un acte o omissió del legislador, contraris al dret de la Unió, és a dir, quan no hi hagi una actuació administrativa impugnable (perquè això pot representar una complicació processal excessiva o quasi impossible).
• Que la LRJSP estableixi que el termini de prescripció d’un any es compti només des de la publicació al DOUE de la STJUE que declari la contravenció del dret de la Unió (quan es pot donar el cas que no existeixi aquesta sentència).
• Que només siguin indemnitzables els danys produïts en els cinc anys anteriors a la data de la publicació de la sentència esmentada, llevat que la sentència disposi una altra cosa (és a dir, el límit temporal és contrari a la jurisprudència europea).

Aquesta Sentència del TJUE comporta que s'hagi d'aprovar una modificació parcial de la LPAC i la LRJSP, per tal d’ajustar-les al principi d’efectivitat, però, mentre no hi hagi aquesta reforma, els poders públics no poden aplicar els preceptes declarats contraris al dret de la UE.

L’any 2023 es va aprovar un primer Avantprojecte de llei per introduir modificacions en la LRJSP i la LPAC, en el règim d’aquest tipus de responsabilitat patrimonial, per donar compliment a la STJUE de 28 de juny de 2022, que no va prosperar. L’any 2025, el Govern de l’Estat va iniciar la tramitació d’un Projecte de llei de modificació parcial de la LRJSP i la LPAC en matèria de responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador per danys derivats d’infraccions del dret de la UE (expedient 121/000071), publicat al Butlletí Oficial del Congrés de Diputats (núm. A-71-1 de 17 d'octubre de 2025), que actualment està en tràmit d’esmenes. D’acord amb l’exposició de motius, la reforma deixa clara les vies de rescabalament de tots els supòsits en què la infracció del dret de la Unió generi danys susceptibles de ser indemnitzats, fins i tot si no hi ha una actuació administrativa impugnable, i es vol configurar que la responsabilitat neixi no només a conseqüència d’una sentència del TJUE que declari la infracció, sinó també a conseqüència d’una sentència del Tribunal Suprem que la constati, i s’indica que això és coherent amb el fet que sigui l’Alt Tribunal de la jurisdicció nacional. El còmput del termini de prescripció és d’un any, però es pot comptar també des de la publicació de la sentència del Tribunal Suprem que declari la contravenció.

La incidència de la Sentència del TJUE va ser analitzada pel Tribunal Suprem en la Sentència 320/2023, de 13 de març (ECLI:ES:TS:2023:858) i, més recentment, en la STS 1102/2025, de 28 de juliol (ECLI:ES:TS:2025:3754, en les quals el Tribunal Suprem reconeix que perquè neixi l’acció de reclamació de la responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador per infracció del dret de la Unió n’hi ha prou amb la sentència d’un tribunal nacional, però amb unes cauteles sobre els requisits procedimentals:

• a) El rang del tribunal, dins de la jurisdicció ordinària, que ha d’efectuar la declaració de vulneració del dret de la Unió (considera que està reservat al Tribunal Suprem, per raons de seguretat jurídica).
• b) El tipus de pronunciament del Tribunal Suprem, que ha de donar una resposta directa i inequívoca a la qüestió cassacional plantejada, és a dir, no pot ser una sentència que tracti la qüestió col·lateralment.
• c) Si escau, s’ha de sotmetre la qüestió o el dubte interpretatiu al TJUE, llevat que la qüestió no sigui pertinent, que ja hagi estat interpretada pel TJUE o que la interpretació correcta del dret de la Unió és tan evident que no deixi lloc a dubtes raonables.

El Tribunal Suprem també es refereix als requisits substantius, que no van ser qüestionats pel TJUE i són vigents:

• a) La norma ha de tenir per objecte conferir drets als particulars.
• b) L'incompliment ha d'estar prou caracteritzat.
• c) Hi ha d'haver una relació de causalitat directa entre l'incompliment de l'obligació imposada a l'administració responsable pel dret de la Unió Europea i el dany patit pels particulars.

1. Després que la STJUE de 27 de febrer de 2014 (assumpte C-82/12) (Transports Jordi Besora contra la Generalitat de Catalunya), va declarar que l’impost especial sobre les vendes minoristes de determinats hidrocarburs, el denominat “cèntim sanitari”, era il·legal, el Tribunal Suprem va dictar algunes sentències estimatòries, i va fixar el criteri per retornar els ingressos indeguts recaptats amb un impost incompatible amb el dret de la Unió durant l’any 2016. Així, en la STS 350/2016, de 18 de febrer (ECLI:ES:TS:2016:457) es va decidir que s’havia de rescabalar la recurrent amb una indemnització equivalent a totes les quantitats abonades per l’impost, mentre va ser vigent, més els interessos legals meritats.
2. La STS 1010/2023, de 17 de juliol (ECLI:ES:TS:2023:3409) va resoldre el recurs contenciós administratiu interposat contra la desestimació presumpta d’una reclamació formulada davant el Govern de l’Estat, pels danys i perjudicis derivats de l’entrada en vigor d’una norma de rang legal, per la qual es va modificar la Llei d’ordenació dels transports terrestres, en matèria d’arrendament de vehicles amb conductor (VTC). La reclamant demanava que es plantegés una qüestió d’inconstitucionalitat contra el Reial decret llei 13/2018, però el Tribunal no ho va considerar necessari, per diversos motius. La interessada indicava alternativament que s’havia de fixar una indemnització per responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador. El Tribunal considerava que el dany, eventualment, es patiria un cop finalitzés el període transitori i que dependria de la legislació que adoptessin les comunitats autònomes en els àmbits urbans, de manera que concloïa que es tractava d’un dany no actual i efectiu sinó futur i incert i que, en qualsevol cas, no correspondria al Govern de l’Estat rescabalar. Es van desestimar totes les pretensions.
3. En relació amb la declaració d’inconstitucionalitat dels reials decrets que van declarar els estats d’alarma de l'any 2020 (STC 148/2021 i STC 183/2021), el Tribunal Suprem va dictar la Sentència 1360/2023, de 31 d’octubre (ECLI:ES:TS:2023:4431) (Alhambra Palace), que va ser la primera de moltes sentències equivalents posteriors d'altres sectors econòmics. Es referia a una reclamació instada per una empresa hotelera pels danys i perjudicis derivats de l’aplicació de les mesures de contenció de la pandèmia de la COVID-19. Es va considerar que s’havien de desestimar totes les al·legacions, tot i reconèixer l’existència d’un dany efectiu, per absència del requisit de l’antijuridicitat del dany, perquè de la legislació en matèria de salut pública es deriva el deure de tots de suportar les càrregues imposades per preservar la salut pública de la ciutadania, sense que es generi un dret de reparació dels danys patits. En relació amb això, cal dir que les administracions competents van impulsar la concessió d’ajuts i subvencions per intentar fer front a la suspensió o la limitació de l’obertura al públic dels establiments i instal·lacions, entre altres mesures especials.
4. La STS 380/2025, d’1 d’abril (ECLI:ES:TS:2025:1400, resolia el recurs contenciós administratiu interposat contra un Acord del Consell de Ministres pel qual s’havien inadmès 108 reclamacions de responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador que s’havien acumulat, perquè totes es fonamentaven en la decisió de la STC 182/2021, de 26 d’octubre, que va anul·lar, per inconstitucional, la regulació de l’impost de la plusvàlua municipal, ja que contravenia el principi de capacitat econòmica. El Tribunal va decidir que les reclamacions eren extemporànies perquè totes s’havien presentat quan ja havia transcorregut un any comptat des de la publicació al BOE de la Sentència del TC esmentada, que va ser el 25 de novembre de 2021. Això no obstant, amb fonament en la mateixa declaració d’inconstitucionalitat, en supòsits en què s'ha pogut demostrar que la transmissió patrimonial gravada no va representar un increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana, s’ha pogut demanar la devolució dels ingressos indeguts i els interessos legals, o bé sol·licitar la revisió d’ofici de la liquidació tributària. Vegeu, a tall d’exemple, els dictàmens favorables de la Comissió Jurídica Assessora 147/2025, 332/2025 o 494/2025, entre d’altres, tots posteriors a la STS 339/2024, de 28 de febrer (ECLI:ES:TS:2024:941).
5. En relació amb l’incompliment declarat en la STJUE de 3 de setembre de 2014 (assumpte C-127/12) (Comissió contra Espanya), sobre l’impost de successions i donacions de no residents, en la STS 1117/2025, d’11 de setembre (ECLI:ES:TS:2025:3820, també s’analitza quina sentència va ser la que va declarar la contravenció amb el dret de la Unió (per tal de determinar el dies a quo del termini prescriptiu), i es conclou que la data a tenir en compte és el dia de publicació de la STJUE esmentada al DOUE, i no cap altra posterior del Tribunal Suprem, ja que: “[…] no había que esperar a que el TS de España realizara pronunciamiento alguno “extendiendo” la doctrina en la STJUE de 2014”. Per això, en aquest cas, la reclamació també es va considerar extemporània. Sobre aquesta mateixa matèria, es pot citar, en sentit estimatori, la STS 1424/2022, de 2 de novembre (ECLI:ES:TS:2022:4027.
6. La STJUE de 7 de març de 2018 (assumpte C-31/17) (Cristal Union), analitzava la norma espanyola que va suprimir una exempció de l’impost especial d’hidrocarburs. En la STS 1211/2025, de 30 de setembre (ECLI:ES:TS:2025:4260, es recorda que aquesta STJUE va declarar la contravenció d’una norma francesa i no pas de l’espanyola, i que aquesta contravenció de l’espanyola va ser declarada per la STS 420/2021, de 23 de març, de manera que és a partir de la publicació d’aquesta Sentència al BOE que s’ha de comptar el termini de prescripció. S’especifica la naturalesa que ha de tenir la sentència que declara la infracció amb el dret de la Unió, a partir de la publicació de la qual es compta la prescripció del dret a reclamar, i que no pot ser un pronunciament col·lateral o introductori de la qüestió. En el cas d’aquesta STS 1211/2025, la reclamació també es va considerar extemporània.
7. La STJUE de 27 de gener de 2022 (assumpte C-788/19) (Comissió contra Espanya), va considerar contrària al dret de la Unió, perquè era una restricció de la lliure circulació de capitals desproporcionada tenint en compte els objectius perseguits, la regulació espanyola del deure d’informació dels residents fiscals a Espanya sobre béns i drets situats a l’estranger (model 720) i el règim sancionador en cas d’incompliment d’aquesta obligació, de la Llei de l’IRPF. Es pot consultar la STS 1526/2025, de 26 de novembre (ECLI:ES:TS:2025:5468, que descriu les característiques que ha de tenir la contravenció del dret comunitari per poder-se qualificar d’infracció prou caracteritzada, i conclou que, en la data dels fets, l’any 2012, no es donava una infracció d’aquest tipus, de manera que es desestima aquella reclamació concreta. En un altre cas que tenia fonament en la mateixa STJUE, el Consell d’Estat, en el Dictamen 545/2025, enumera les sentències del Tribunal Suprem estimatòries en aquesta matèria.