L'execució subsidiària és una manifestació del principi d'autotutela executiva, ja que permet a l'administració que ha dictat un acte administratiu executar-lo directament sense necessitat de recórrer als òrgans judicials. Ara bé, existeix una excepció o límit, establert en l'article 100.3 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu de les administracions públiques (LPACAP) que estableix que "Si fos necessari entrar al domicili de l'afectat o a altres llocs que requereixin l'autorització del seu titular, les administracions públiques han d'obtenir el consentiment d'aquest o, si no n'hi ha, l'oportuna autorització judicial", i els jutjats contenciosos administratius són els competents segons l'article 8.6 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA).
Per tant, el fet que una administració pública estigui executant un acte administratiu dictat per si mateixa, no determina que tingui potestats il·limitades. Quan l’execució forçosa requereix l’accés a un domicili i el titular no en presta el consentiment, cal sol·licitar l’autorització judicial. Aquesta excepció en determinats supòsits decau, és a dir, la concurrència de pressupòsits excepcionals establerts a la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana, fa que es pugui prescindir de l’autorització judicial.
Passem tot seguit a analitzar breument quin és l’abast del control de l’actuació administrativa que correspon al jutjat que ha de conèixer d’una autorització d’entrada al domicili, així com la possibilitat de sol·licitar l’auxili judicial abans de dictar l’acte administratiu a executar. Seguidament, s'exposaran els supòsits en què es pot prescindir d’aquesta autorització judicial prèvia, i finalment s’exposarà la singularitat quan l’objecte de l’execució forçosa consisteix en el desallotjament d’un habitatge.
L’abast de la resolució judicial d’autorització d’entrada a domicili i possibilitat de sol·licitar-la abans de dictar l’acte administratiu
La jurisprudència ha analitzat en múltiples ocasions la fiscalització que els tribunals efectuen en atorgar una autorització d'aquesta naturalesa. Així, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia de 26 de desembre de 2012 (rec. 473/2012), assenyala el següent: "[…] La intervención del Juez al conceder la autorización de entrada en el domicilio o restantes lugares a que se refiere el citado artículo 8.6 LJCA no puede convertirse, sin embargo, en mero automatismo, como precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 171/1997, sino que ha de extenderse a un control de apariencia sobre la competencia del órgano autor del acto administrativo, y a la proporcionalidad de la medida; constituyendo presupuesto previo de la autorización judicial la ejecución forzosa de actos de la Administración pública, lo que presupone la existencia de un acto administrativo declarativo y un requerimiento de ejecución voluntaria del acto, debidamente notificados (Sentencia Tribunal Constitucional 137/1985)".
Sobre aquest aspecte resulta molt il·lustrativa la Sentència del Tribunal Suprem de 23 de novembre de 2020 (rec. 4507/2019), en la qual indica que la interlocutòria que dicta el jutge en què autoritza o denega l’entrada al domicili, no pot examinar la legalitat del fons de l’acte administratiu o decisió a executar, sinó que ha d’efectuar una ponderació d’interessos, de l’administració i de tercers, i que el jutge no pot autoritzar l’entrada imposant a l’administració actuacions prèvies, condicions o garanties que pertanyen al nucli de la decisió de l’administració (p. ex., el mode o la forma en què s’ha de fer efectiu el dret a l'habitatge).
Un altre aspecte a tenir en compte és la naturalesa de l’acte administratiu previ a l’autorització judicial d’entrada i la possibilitat de sol·licitar autorització judicial abans de dictar l’acte administratiu.
Sobre aquesta matèria, hi ha pronunciaments del Tribunal Constitucional:
“La autorización habrá de considerar, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo a ejecutar, que, en principio, habrá de ser un acto resolutorio aunque son igualmente susceptibles de ejecución otros actos de trámite o de instrucción procedimental (como las inspecciones), cuando la naturaleza de las mismas lo imponga y concurra el resto de requisitos. (Sentència del Tribunal Constitucional 50/1995, de 23 de febrer)
No rige en esta materia un principio de subsidiariedad en relación a la posible negativa expresada por parte del titular del inmueble de cuya voluntad dependa la posibilidad de entrada, de manera que ni la autorización de entrada ni su solicitud tienen porqué ser siempre y en todo caso posteriores al previo requerimiento del consentimiento de su titular y la subsiguiente negativa de éste.
La autorización puede ser solicitada con carácter previo, sin perjuicio de que, naturalmente, su efectividad sólo se pondrá de manifiesto ante la negativa del titular o ante la imposibilidad de conseguir su consentimiento (auto del Tribunal Constitucional 129/1990, de 26 de marzo).”
D’acord amb aquesta doctrina interessa ressaltar la nota de no subsidiarietat de l’autorització d’entrada al domicili, de tal manera que la petició es pot efectuar amb caràcter previ a l’intent d’execució, amb el benentès que òbviament l’entrada forçosa sota l’empara judicial només s’ha d'efectuar quan es constati la negativa del titular o resident. Amb això s’aconsegueix agilitar l’execució forçosa que requereixi l'entrada al domicili, i cal disposar prèviament de l’autorització judicial per si té lloc l’oposició del titular.
Casos en què es pot prescindir de l’autorització judicial prèvia
Cal tenir present el que disposa l’article 15 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana, en casos de ruïna o de danys imminents. Aquest precepte diu així:
“1. Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sólo podrán proceder a la entrada y registro en domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las Leyes.
2. Será causa legítima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad.
3. Para la entrada en edificios ocupados por organismos oficiales o entidades públicas, no será preciso el consentimiento de la autoridad o funcionario que los tuviere a su cargo.
4. Cuando por las causas previstas en este artículo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad entren en un domicilio particular, remitirán sin dilación el acta o atestado que instruyan a la autoridad judicial competente.”
En els casos de risc sobrevingut per un esdeveniment que posi en perill imminent persones o béns i exigeixi una actuació ràpida de l’autoritat o dels seus agents per evitar-la o mitigar-ne els efectes, l’article 21 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, disposa el següent:
“Las autoridades competentes podrán acordar, como medidas de seguridad extraordinarias, el cierre o desalojo de locales o establecimientos, la prohibición del paso, la evacuación de inmuebles o espacios públicos debidamente acotados, o el depósito de explosivos u otras sustancias susceptibles de ser empleadas como tales, en situaciones de emergencia que las hagan imprescindibles y durante el tiempo estrictamente necesario para garantizar la seguridad ciudadana. Dichas medidas podrán adoptarse por los agentes de la autoridad si la urgencia de la situación lo hiciera imprescindible, incluso mediante órdenes verbales.”
Pel que als actes administratius en forma no escrita, l’article 36.2 de la Llei 39/2015 disposa el següent:
“2. En els casos en què els òrgans administratius exerceixin la seva competència de forma verbal, la constància escrita de l'acte, quan sigui necessària, l'ha d'efectuar i signar el titular de l'òrgan inferior o funcionari que la rebi oralment, i en la comunicació d'aquest ha d'expressar l'autoritat de la qual procedeix. Si es tracta de resolucions, el titular de la competència ha d'autoritzar una relació de les que hagi dictat de forma verbal, amb expressió del seu contingut.”
Per tant, es pot afirmar que, per poder prescindir d’autorització judicial per a l’entrada al domicili, han de concórrer els pressupòsits següents:
- a. Supòsit de catàstrofe, calamitat, ruïna imminent o altres situacions d’extrema i urgent necessitat.
- b. L’accés al domicili resulti del tot necessari per evitar danys imminents i greus a les persones i a les coses.
- c. Les forces i cossos de seguretat també estan legitimades a efectuar desallotjaments de locals o establiments, o evacuació d’immobles, en casos que sigui necessari com a mesura de seguretat extraordinària.
- d. Els funcionaria habilitats per efectuar aquest tipus d’entrades sense autorització judicial són els que formen part de les forces i cossos de seguretat, és a dir, les forces i cossos de seguretat de l’Estat, els cossos de policia de les comunitats autònomes i els cossos de policia de les corporacions locals.
En aquests supòsits, la inviolabilitat domiciliària decau per preservar altres béns protegits, en particular la vida o la integritat de les persones (art. 15 de la CE).
Execució forçosa per condicions de seguretat que exigeixen el desallotjament d’habitatge
Quan les condicions de seguretat exigeixen un desallotjament, cal tenir present l’article 96.1 del Decret 64/2014, de 13 de maig, pel qual s'aprova el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, per als casos de ruïna imminent.
Al seu torn, l’article 111 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge, que regula la clausura d’immobles, disposa el següent:
“1. L'autoritat competent de la Generalitat o de l'ens local pot ordenar la clausura d'un immoble si se'n comprova la manca de seguretat per a l'ús de residència de persones.
2. La mesura de clausura d'immobles només s'ha d'adoptar amb l'advertiment previ a la propietat i amb l'audiència als ocupants legítims, excepte en cas de perill imminent, i després d'haver utilitzat les ordres d'execució previstes per aconseguir-ne la rehabilitació i l'adequació a les condicions d'habitabilitat, sempre que aquesta sigui possible.
3. En el cas que hi hagi ocupants als immobles, la resolució de clausura ha de preveure'n el reallotjament, provisional o definitiu, i ha de determinar a qui correspon assumir-ne la càrrega, segons els diferents supòsits regulats per aquesta llei i la legislació aplicable.”
Sobre el desallotjament forçós d’habitatges, cal destacar la Sentència del Tribunal Suprem de data 10 de juliol de 2023 (rec. 2470/2021), específicament el fonament de dret 3, per la seva claredat:
“Por tanto, señalamos 'el juez no puede, so pretexto de cumplir con la exigencia de ponderación de los intereses concurrentes, paralizar indefinidamente un desalojo forzoso que trae causa de un acto administrativo firme, aparentemente legal, porque estaría permitiendo –y hasta posibilitando, de hecho– la permanencia y consolidación de una situación de ilegalidad, consecuencia que no se acomoda a los postulados constitucionales, que es expresamente rechazada por el legislador (tal como antes apuntamos al referirnos a la Ley 5/2018 y a la STC 32/2019) y que perjudicaría tanto al interés general como a los particulares intereses de propietarios y, en su caso, de los legítimos poseedores de las viviendas ocupadas y, muy especialmente, a los intereses de aquellas otras personas que, encontrándose también en situación de vulnerabilidad y en riesgo de exclusión social, económica y residencial, optan por mantenerse dentro de la legalidad y solicitar la adjudicación de esas viviendas por las vías establecidas.
Pero, con la misma rotundidad debemos afirmar que, al ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, el juez no sólo está facultado, sino que está obligado a modular las circunstancias –materiales y temporales– en que debe desplegar eficacia la autorización de entrada en domicilio. El juez no debe ser ajeno a las consecuencias que pueden derivarse de su decisión de autorizar la entrada en domicilio para proceder al desalojo forzoso y, por ello, antes de emitir esa autorización debe velar por que se reduzcan al mínimo posible las consecuencias negativas que, ineludiblemente, se derivarán de la irrupción domiciliaria.
En ese sentido, el juez debe tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes en el momento de adoptar su decisión y, singularmente, la presencia en la vivienda que deba ser desalojada de personas en situación de especial vulnerabilidad, entre las que cabe incluir a los menores, pero también a otras personas que se encuentren necesitadas de protección por razones diversas, como pueden ser las víctimas de violencia de género, o aquellas personas que estén en riesgo de exclusión social por razones económicas o de otro tipo.
Conviene, por tanto, remarcar que el hecho de que en la vivienda que hubiere de ser desalojada forzosamente habitaren personas especialmente vulnerables como las referidas no constituye un impedimento absoluto para que pueda ser autorizada la entrada en el domicilio. Pero también que, en tal caso y de acuerdo con lo dicho, el juez habrá de comprobar, antes de autorizar la entrada en domicilio para el desalojo forzoso, que la Administración ha previsto la adopción de las medidas precautorias adecuadas y suficientes para que el desalojo cause el menor impacto posible a aquellos ocupantes que se encontraren en situación de especial vulnerabilidad.
Naturalmente, la casuística es variada y, por ello, en la aplicación de estos criterios generales de ponderación habrá de atender el juez, en cada supuesto, a las circunstancias concurrentes en el momento en que deba de pronunciarse sobre la solicitud, teniendo presente que deben ser las Administraciones competentes las que, en función de la normativa aplicable y de los medios y recursos disponibles, procedan a articular las medidas de protección adecuadas, sin que el juez pueda imponer la adopción de una concreta medida como condición para autorizar el lanzamiento, ni –mucho menos aun– imponer a la Administración la asignación a los ocupantes ilegales de una vivienda de determinadas características o que se encuentre en determinado entorno.
Pero, eso sí, el juez debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban. Esta comprobación adquiere singular importancia cuando entre los ocupantes ilegales de la vivienda haya menores de edad, dado que la normativa nacional e internacional obliga a tomar en consideración el interés superior del menor.
La ponderación de todas esas circunstancias es la que debe quedar reflejada en la motivación que el auto judicial debe incluir para que pueda afirmarse que la decisión judicial de autorizar la entrada en domicilio para materializar el desalojo forzoso de una vivienda ocupada ilegalmente ha sido proporcionada.”
En aquesta Sentència s’analitza la proporcionalitat necessària que ha de tenir en compte el jutge en resoldre l’autorització d’entrada al domicili quan l’objecte de l’acte administratiu a executar consisteix en el desallotjament d’un habitatge. En aquests casos, el jutge ha de vetllar perquè la mesura causi el menor impacte a les persones ocupants (encara que sigui sense títol), sempre que siguin especialment vulnerables per diferents motius (menors d’edat o altres situacions que requereixin especial protecció per motius de violència de gènere, necessitat econòmica, etc.), és a dir, el control que efectua el jutge amb l’autorització d’entrada també inclou constatar que l’administració adopta les mesures necessàries perquè el desallotjament causi el menor impacte possible als ocupants.
Conclusions
Del que hem exposat es poden ressaltar els aspectes següents en l’execució forçosa que requereix l'entrada al domicili:
- 1. El principi d'autotutela executiva en virtut del qual l'administració pot executar directament l’acte administratiu sense necessitat de recórrer als òrgans judicials, té un límit previst a l'article 100.3 de la LPACAP: quan sigui necessari entrar al domicili de l'afectat o als altres llocs que requereixin l'autorització del seu titular, cal obtenir-ne el consentiment o, si no n'hi ha, l'autorització judicial.
- 2. La interlocutòria que dicta el jutge autoritzant o denegant l’entrada al domicili no pot examinar la legalitat del fons de l’acte administratiu o decisió a executar, sinó que ha d’efectuar una ponderació d’interessos, de l’administració i de tercers. Així mateix el jutge no pot autoritzar l’entrada imposant a l’administració actuacions prèvies, condicions o garanties que pertanyen al nucli de la decisió de l’administració (p. ex., el mode o forma en què s’ha de fer efectiu el dret a l'habitatge).
- 3. La petició judicial d’entrada al domicili pot efectuar-se amb caràcter previ a l’intent d’execució, amb el benentès que l’entrada forçosa sota l’empara judicial només s’ha d'efectuar quan es constati la negativa del titular o resident.
- 4. L’únic cas en què es pot prescindir d’autorització judicial per l’entrada al domicili és per catàstrofe, calamitat, ruïna imminent o altres situacions d’extrema i urgent necessitat, expressament previst a la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana.
- 5. Finalment, en els supòsits en què l’execució forçosa tingui per objecte el desallotjament d’un habitatge, cal adoptar les mesures necessàries perquè el desallotjament causi el menor impacte possible als ocupants, sempre que aquests siguin especialment vulnerables.
