En un apunt anterior vam fer referència a la impossibilitat material de continuar el procediment per causes sobrevingudes com una de les causes de terminació del procediment establertes en la LLei 39/2015 (article 84.2, que reprodueix l’article 87.2 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, derogada). En aquestes línies tornem sobre aquesta qüestió per reflexionar-hi novament i actualitzar la jurisprudència.
Aquesta causa de terminació del procediment es tracta en un apartat separat de la resta de supòsits, probablement perquè s’hi estableix un requisit que no es fa extensiu, almenys de manera general, a les causes de terminació del procediment enunciades a l’article 84.1, que és que la resolució que declari la impossibilitat material sobrevinguda de continuar el procediment ha de ser motivada en tot cas, exigència que es repeteix en l’article 35.1.g de la Llei 39/2015. Aquesta diferent ubicació sistemàtica i l’exigència de motivació ha comportat que el Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia afirmi, a la Sentència de 24 de maig de 2023, que la impossibilitat material de continuar-lo és una forma anormal de terminació del procediment. Aquesta mateixa Sentència explica quan es dona aquest supòsit:
“Una imposibilidad material que determine el archivo del procedimiento es aquella circunstancia que impide, de cualquier modo, finalizar el expediente administrativo mediante el acto de que se trate, como por ejemplo la desaparición física de los interesados sin ningún sucesor, una novedad legislativa que resultara incompatible con la situación actual, o la modificación o desaparición física del objeto. Es decir, un elemento novedoso y sobrevenido al procedimiento administrativo que privara de razón de ser a éste o cuanto menos supusiera un obstáculo insalvable a su culminación.”
El fonament d’aquesta causa de terminació del procediment s’explica a la Sentència de 15 de desembre de 2022 del Tribunal Superior de Justícia d’Extremadura:
"La imposibilidad de continuación como causa de terminación del procedimiento es una aplicación del principio general del derecho según el cual ad imposibilia nemo tenetur, es decir, que a lo imposible nadie está obligado. Del mismo modo que los actos de contenido imposible dan lugar a una categoría de actos nulos (art. 47.1.c)), es decir, a la modalidad en que la invalidez es más grave y devastadora del acto que la padece, la imposibilidad de continuar el procedimiento impide de forma definitiva resolver sobre el fondo del asunto y es en sí el motivo ya justificación de la resolución que pone fin al procedimiento."
La jurisprudència insisteix que la impossibilitat de continuació, com assenyala la norma, ha de ser sobrevinguda i no originària. La Sentència del Tribunal Superior de Justícia d’Extremadura de 15 de desembre de 2022 assevera que la impossibilitat no pot ser originària o inicial sinó produïda en la tramitació del procediment. La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 2 de desembre de 2024 matisa molt el que s’ha d’entendre com "impossibilitat sobrevinguda", referint-la a la circumstància que es posi de manifest després del moment de la incoació. En la revisió judicial d’un procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial sanitària iniciada per la família d’una persona morta, el Tribunal assenyala que:
“La calificación como imposibilidad sobrevenida que realiza la administración demandada consideramos que resulta atinente al caso habida cuenta de que dicha imposibilidad no se ha puesto de manifiesto desde el primer momento en el que fue iniciado el procedimiento, sino que se puso de manifiesto en un momento posterior, cuando al pretender incorporar la historia clínica del paciente, la doctora de atención primaria manifestó que el paciente le había expresado su deseo de no comunicar a su familia dato alguno relativo su salud. Dicha constatación, como decimos, únicamente se pudo obtener cuando había sido iniciado el procedimiento administrativo por lo que, la acreditación de dicha causa, tuvo lugar en un momento posterior y, por tanto, sobrevenida respecto del momento de su incoación.”
En tot cas, la jurisprudència exigeix que la impossibilitat de continuació del procediment sigui real, i que no sigui conseqüència d’una anomalia per a la qual hi hagi una altra manera de ser declarada (Sentència del Tribunal Superior de Justícia d’Extremadura de 15 de desembre de 2022). Així passa, per exemple, quan es perd la contrasenya de l’algorisme que permet a la presidència de la mesa de contractació de desxifrar les ofertes econòmiques presentades, sense que els tècnics ho puguin solucionar i que impedeix continuar el procediment d’adjudicació (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 9 de desembre de 2024), o quan en un incident d’adopció de mesures cautelars en un expedient de derivació de responsabilitat solidària per deutes amb la Tresoreria General de la Seguretat Social la deutora consigna l’import de les diligències preventives, la qual cosa fa innecessaris els embargaments preventius (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears de 14 de febrer de 2022).
Dels supòsits que mostra la jurisprudència d’impossibilitat real destaquen els que deriven de la impossibilitat legal sobrevinguda i de la mort de la persona interessada.
Són exemples de la primera modalitat la incompatibilitat entre models d’ordenació (en aquest cas, dels models d’aprofitament eòlic) que determina la impossibilitat de continuar els procediments iniciats a l’empara de la legislació anterior quan l’actual incorpora canvis substancials (Sentència del Tribunal Suprem d’11 d’octubre de 2016), o quan la nova norma declara inaplicables les previsions de la normativa anterior (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 16 de gener de 2018).
En el cas de la mort de la persona interessada, cal tenir en compte que l’article 4.3 de la Llei 39/2015 estableix que “Quan la condició d’interessat derivi d’alguna relació jurídica transmissible, el drethavent succeeix en aquesta condició sigui quin sigui l’estat del procediment”.
Així mateix, el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat pel Reial decret 203/2021, de 30 de març, estableix a l’article 42.4 com s’ha de fer la comunicació de la successió i els efectes de fer-la i de no fer-la en la forma i en el temps que s’hi expressa. Per tant, en general la mort de la persona interessada en el procediment no provoca la impossibilitat de continuar-lo, si hi ha successors i aquests manifesten interès a ocupar la posició del causant en el procediment.
En un altre context, el Tribunal Superior de Justícia de les Illes Canàries en la Sentència de 28 d’octubre de 2010 va revocar l’apreciació feta per l’Administració de la impossibilitat de continuar la tramitació d’un procediment de reconeixement de prestacions en favor d’una persona que va morir sense que es resolgués la seva sol·licitud, i va acordar que el reconeixement del dret a la prestació es projecta retroactivament a la data de la sol·licitud.
En altres supòsits, l’aplicació de la impossibilitat sobrevinguda com a forma de terminació del procediment encobreix una actuació inadequada de l’Administració o, moltes vegades, una inactivitat prolongada de l’Administració. A la Sentència del Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia de 25 de maig de 2023 s'enlletgeix la conducta d’una administració que, després de paralitzar la tramitació d’un procediment durant gairebé vint anys, invoca la impossibilitat material de continuar-lo per una “confusió de procediments administratius”, invocant una causa que ja coneixia des d’anys enrere. O la Sentència de 15 de desembre de 2022 del Tribunal Superior de Justícia d’Extremadura, que no accepta que la no emissió d’un informe per una altra administració provoqui la impossibilitat de continuar la tramitació del procediment, perquè l’ordenament jurídic ofereix solucions per a aquesta situació. En un cas similar, el Tribunal Superior de Justícia de Madrid assenyala a la Sentència d’11 d’abril de 2024 que:
“No estamos pues ante un supuesto en que la Administración demandada no tenga más remedio que archivarlo por no poder continuar su tramitación por causa externa a ella, sino que nace de la propia inactividad de la Administración en general por no solventar y decidir la competencia para emitir tal preciso informe de EIA, que queda sin confeccionar, impidiendo con ello decidir el procedimiento concesional.
La solución a ello no puede ser archivar el procedimiento sin más, faltando a la obligación de impulsar y decidir el mismo, en perjuicio del interesado, por causa sólo atribuible al inadecuado actuar administrativo, lo que resulta jurídicamente inadmisible como es fácilmente comprensible.”
En els casos en què la invocació per l’Administració de la impossibilitat de continuar la tramitació no resulta admissible, els òrgans judicials ordenen la retroacció del procediment. Així, per exemple, ho acorda la Sentència de l’Audiència Nacional de 28 de maig de 2020:
“[…] a la vista de la prueba aportada a las actuaciones, ha lugar a concluir la procedencia y necesidad de anular la actuación impugnada, dada la prueba aportada a las actuaciones por el recurrente en sendas sedes, administrativa y jurisdiccional, siendo la naturaleza revisora de ésta última más compatible con la plena jurisdicción en supuestos como el que nos ocupa, más aún vista la parquedad y contradicción de las menciones contenidas en el expediente administrativo, que desde luego no motiva con suficiencia la actuación en cuestión, dadas las determinaciones legales al efecto y el material probatorio aportado a las actuaciones.
Es por todo ello por lo que procede estimar el presente recurso contencioso-administrativo, anulando la Resolución objeto del mismo, al objeto de que por la Administración se dicte nueva resolución con arreglo a los criterios contenidos en los fundamentos de Derecho de la presente sentencia, motivando debidamente la Resolución que se dicte.”
Per acabar, cal destacar que l'aplicació d'aquesta modalitat de terminació del procediment se sustenta en una motivació adequada, perquè l'Administració ha d'explicar suficientment en quina mesura existeix la impossibilitat material que justifica la seva decisió. I, evidentment, si hi ha alguna alternativa que permet continuar el procediment, per mínima que sigui, l'Administració l'ha d'assumir i ha de seguir la tramitació del procediment.
