En altres ocasions ens hem referit a les notificacions administratives, amb especial incidència a les notificacions electròniques. Cal recordar la importància de les notificacions com a requisit d’eficàcia, que no de validesa, dels actes administratius; a excepció del silenci administratiu estimatori, en el qual la notificació d'una resolució desestimatòria posterior al termini en què s’entén que s'ha produït el silenci positiu, afecta dita resolució i, consegüentment, s’articula com un requisit de validesa i no tan sols d’eficàcia.
Al marge d'aquesta singularitat, l’aplicació del règim general de les notificacions, recollit als articles 40 i següents de la Llei 39/2015, un cop configurada la notificació com a requisit d’eficàcia, determina l’inici del còmput de terminis per recórrer i, en la pràctica, ens trobem amb una casuística extensa en relació amb el criteri a establir per entendre quan una notificació s'ha efectuat correctament o, al contrari, no produeix efectes.
Ara fa bastants anys que em vaig trobar contestant una demanda en la qual la part actora qüestionava la validesa de la notificació, perquè havien trucat a la porta, no havia obert, i li havien passat la resolució administrativa per sota de la porta (fins i tot indicava el dia que va tenir lloc aquesta “notificació”). Evidentment, la notificació no estava ben feta, però produïa efectes, perquè l’interessat va fer actuacions –interposar recurs– que van acreditar que en tenia ple coneixement, i la sentència que es va dictar va donar la raó a l’Administració.
En definitiva, a l’hora de valorar si una notificació ha estat ben practicada o no, en moltes ocasions hem de valorar si es produeix una indefensió material o si, al contrari, l’interessat intenta situar-se en una situació d’indefensió formal, per intentar obtenir un avantatge procedimental, de resultat incert.
Com a resum del posicionament jurisprudencial, podem citar la Sentència del Tribunal Constitucional 95/2020, de 20 de juliol de 2020:
“La indefensión ha de ser material y no meramente formal, lo que implica que del defecto procesal se derive un perjuicio real y efectivo para el demandado en sus posibilidades de defensa (STC 86/1997, de 22 de abril, FJ 1, y las que en ella se citan). En efecto, la indefensión que prohíbe el art. 24.1 CE, no nace, de la sola y simple infracción por los órganos judiciales de las reglas procesales, pues el quebrantamiento de esta legalidad no provoca, en todos los casos, la eliminación o disminución sustancial de los derechos que corresponden a las partes en razón de su posición propia en el procedimiento ni, en consecuencia, la indefensión que la Constitución proscribe.
Sí surge esta indefensión –como en los casos expuestos en las SSTC 47/2019,102/2019, 122/2019, 129/2019, 150/2019, 7/2020, 40/2020 y 43/2020– cuando se produce una privación del derecho a alegar y a demostrar en el proceso los propios derechos, y tiene su manifestación más trascendente cuando por el órgano judicial se impide a una parte el ejercicio de este derecho a la defensa, privándola de ejercitar su potestad de alegar y, en su caso, de justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable principio de contradicción (STC 102/1987, de 17 de junio, FJ 2).”
Però hi ha altres qüestions que avui generen incertesa. En primer lloc, l’article 42 de la Llei 39/2015 fa referència a les notificacions presencials, i l’apartat 2 recull la manera d'efectuar-les. Aquestes notificacions són practicades per empreses de serveis postals, si bé històricament eren els “funcionaris” de Correus els que tenien atribuïdes en exclusiva aquestes funcions.
En aquests moments, aquestes notificacions poden ser practicades per l'entitat Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA, o per altres empreses prestadores de serveis postals. En qualsevol cas, és important destacar que la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA és l'única entitat que té la presumpció de veracitat, d'acord amb la llei del sistema postal universal (Llei 43/2010), a la qual, d'acord amb la disposició addicional vuitena, li correspon "El lliurament als ciutadans dels documents expedits per les administracions públiques amb finalitats administratives o de seguretat pública".
L'article 22.3 de la Llei 43/2010 indica que "L'actuació de l'operador designat gaudeix de la presumpció de veracitat i certesa en la distribució, lliurament i recepció o rebuig o impossibilitat de lliurament de notificacions d'òrgans administratius i judicials, tant les efectuades per mitjans físics com telemàtics, i sens perjudici de l'aplicació, als diferents supòsits de notificació, del que disposa la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú".
Així ho ha establert el Tribunal Suprem, entre d'altres, en la Sentència de 10 de desembre de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:5395). D’acord amb aquesta jurisprudència, les administracions públiques poden contractar directament la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA per procediment negociat previst en la legislació de contractes públics per elegir un licitador que reuneixi aquesta "certesa", si bé no s’exclou la possibilitat que es pugui fer un procediment obert no tan sols amb aquest operador que té reconeguda legalment aquesta certesa, sinó que també podrien concórrer-hi d'altres que tinguin un sistema de constància que permeti, en cas de rebuig o impossibilitat de notificació, provar-ho de manera fefaent amb elements de prova que no sigui una declaració unilateral de l’empresa o el testimoni dels seus empleats.
La disposició addicional primera de la Llei 43/2010 establia un límit de 15 anys a favor de la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA (acabava el 2025) com a operador designat. Període que, en un primer moment, s'havia prolongat fins al 2030 mitjançant el Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre, però, en la mesura que aquest Reial decret llei no ha estat convalidat, aquesta previsió d’ampliació ha estat derogada i, a hores d’ara, a finals de l’any 2025 ja no seria aplicable.
Què significa això? Que, en cas de dubte probatori en el procediment administratiu, altres operadors de serveis postals que no siguin Correus no gaudeixen de la presumpció de veracitat esmentada, i poden plantejar-se problemes de prova.
Hi ha administracions locals que tenen contractades empreses de serveis postals diferents de la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA (amb uns preus molt més competitius que aquesta) i, en cas que es plantegi un dubte provatori, caldria veure, en funció de les circumstàncies del cas, si s'ha d’admetre que la notificació és vàlida.
D’altra banda, l’article 42.1 de la Llei 39/2015 indica igualment que les notificacions presencials també es practiquen electrònicament. Això s’està complint? Pel que em consta, encara hi ha moltes administracions que no practiquen aquesta doble notificació, obligatòria legalment. En qualsevol cas, en la mesura que no es preveu cap conseqüència derivada del seu incompliment, probablement no passarà res fins que no ens trobem en una situació en la qual es pugui produir una situació d’indefensió material.
Igualment, hi ha la qüestió relativa a l’avís de notificació i, en especial, els casos en els quals no consti que aquest ha estat practicat.
En el moment d’entrada en vigor de la Llei 39/2015, la referència de l’article 41.6, conformement la manca de pràctica de l’avís no impedeix que s’entengui que s'ha practicat la notificació, va ser una de les qüestions més criticades -p. ex., per autors de rellevància doctrinal, com Garrido Falla.
A la pràctica, no hi ha hagut gaire conflictivitat jurisprudencial en relació amb aquest extrem, probablement perquè l’Administració acostuma a practicar l’avís ordinàriament (l'aplicació de notificacions com l’e-Notum t’exigeix que s’ompli el camp corresponent per poder tramitar la notificació) i les incidències que s’hagin pogut produir (com podria ser introduir incorrectament l'adreça electrònica), no han generat debat judicial.
No obstant això, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 15 de juny de 2018 (recurs 613/2015), va considerar ineficaç una notificació practicada sense l’enviament de l’avís de posada a disposició, en entendre que vulnerava el principi de confiança legítima. Si bé cal tenir present, com ja hem indicat, que en matèria de notificacions sempre hem d'atenir-nos a les circumstàncies del cas en concret i, en aquell cas, no s’havia enviat avís de notificació, a diferència de les quatre notificacions anteriors, en les quals s’havia produït l’enviament de l’avís.
La Sala Social del Tribunal Superior de Justícia de Castella i Lleó va plantejar una qüestió d’inconstitucionalitat en relació amb l’avís de notificació regulat a l’article 152.2, apartat 3, de la LEC, que considerava que aquest avís constitueix una garantia per a les parts regulada en la mateixa llei processal i imposada com a obligatòria per a l’òrgan judicial, i que l’incís qüestionat (similar a l’article 41.6 de la Llei 39/2015) podia afectar el dret de defensa (art. 24.1 de la CE) d’aquest. La qüestió d’inconstitucionalitat va ser desestimada per la STC 6/2019, de 17 de gener.
Tot i que l’article 41.6 de la Llei 39/2015 conté una redacció similar a la recollida a la LEC en l’àmbit processal, a hores d'ara no se n'ha plantejat la inconstitucionalitat (tot i que probablement caldria atenir-se al mateix criteri fixat pel Tribunal Constitucional en la Sentència referida, tot i que aquesta va tenir un vot particular).
També ens trobem amb l’obligatorietat de la tramitació electrònica quant a les persones jurídiques, que també es trasllada a l'obligatorietat de la notificació electrònica com a mitjà exclusiu per notificar els actes administratius que les afecten.
En un primer moment, tot i el rigor que es derivava de les previsions legals, per prudència i raons pràctiques, amb l’entrada en vigor de la Llei 39/2015 diferents comunitats autònomes van modular aquesta obligatorietat i van preveure que es fes una primera comunicació presencial als subjectes obligats.
Posteriorment, l’article 43.2 del Reial decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s'aprova el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, ho ha recollit expressament:
“2. Cuando el interesado sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel en la forma determinada por el artículo 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, advirtiendo al interesado en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica o sede electrónica asociada que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única según haya dispuesto para sus notificaciones la Administración, organismo o entidad respectivo, y dándole a conocer que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, puede identificar un dispositivo electrónico, una dirección de correo electrónico o ambos para el aviso de la puesta a disposición de las notificaciones electrónicas posteriores.”
Aquesta previsió, aplicable als procediments iniciats d’ofici, s’estableix en termes imperatius, fet que obliga a ser curós a l’hora d’implementar-la, per evitar que l’acte d’inici d’un procediment pateixi un defecte procedimental que arrossegui tota la tramitació.
Per concloure l'apunt, faré un parell d’apunts jurisprudencials. En primer lloc, cal recordar la STS de 15 de novembre de 2016, que resumeix molt acuradament la problemàtica que plantegen les notificacions administratives: “Con carácter general se ha entendido que lo relevante en las notificaciones no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas o haya podido tener conocimiento del acto notificado, en dicho sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2015, rec. cas. 680/2014; puesto que la finalidad constitucional, a la que antes se hacía mención, se manifiesta en que su finalidad material es llevar al conocimiento de sus destinatarios los actos y resoluciones al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva sin indefensión garantizada en el art. 24.1 de la Constitución española (CE ), sentencias del Tribunal Constitucional 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3, ó 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2. Este es el foco que en definitiva debe alumbrar cualquier lectura que se haga de esta materia, lo que alcanza, sin duda, también a las notificaciones electrónicas."
D’altra banda, cal esmentar també la Sentència de l’Audiència Nacional de 9 de febrer de 2024, que estima el recurs interposat perquè entén que l’Administració no pot anar canviant indiscriminadament el sistema de notificació. Es tractava d’un procediment tributari en el qual la primera notificació posterior a la inclusió en un procediment de comprovació es va fer de la mateixa manera que les anteriors, és a dir, al domicili del tributari obligat, i la següent, també al mateix domicili. La posterior, probablement la més important –l’acord de liquidació– es va fer per via electrònica. I la següent –l’obertura de l’expedient sancionador de nou–, al domicili. Consta que quan al recurrent se li va notificar aquesta última decisió, va reaccionar amb rapidesa i va intentar recórrer l’acord de liquidació, que no li va ser admès perquè el recurs es va considerar extemporani. Aquesta manera de procedir, canviant indiscriminadament de canal de notificació, no es considera correcta i s’ordena la remissió de les actuacions al Tribunal Economicoadministratiu Regional (TEAR) perquè, partint de la disconformitat amb dret amb la inadmissió acordada, dicti una nova resolució.
Sentències com aquestes són rellevants perquè, en principi, no apliquen estrictament l’obligatorietat de la notificació electrònica quant als subjectes obligats legalment a ser notificats electrònicament, però ho justifiquen per la situació prèvia i per la confiança de l’administrat quant al mitjà de notificació i, en el cas concret, per la incorrecció que suposa que l’Administració vagi alterant aleatòriament o arbitràriament el sistema de notificació.
En definitiva, no es pot prescindir de les circumstàncies de cada cas concret.
