Els repertoris de jurisprudència no ofereixen gaires precedents d’assumptes en què s’hagi discutit qüestions relatives a la representació en el procediment administratiu comú, però, a la pràctica, hi ha força casuística que es pot comentar.
La representació es regula en els articles 5 i 6 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), que tenen, com a antecedents, l’article 32 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), i l’article 23 de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics. El Reial decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s’aprova el Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics (RAFME), regula l’acreditació de la representació de les persones interessades per mitjans electrònics, en els articles 32-36.
El Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració digital, l’àmbit d’aplicació del qual no inclou els ens locals, es refereix a la identificació i la signatura electrònica dels representants en el procediment (art. 56), al Catàleg de sistemes d’identificació i signatura electrònica (article 58, en relació amb l’Ordre VPD/93/2022, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el catàleg esmentat, i la Resolució sobre la incorporació de la modalitat de l’idCAT Mòbil +) i a la representació digital (art. 79-82).
Com és sabut, la representació en el procediment administratiu només s’ha d’acreditar en relació amb uns tràmits determinats (formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, interposar recursos, desistir d’accions i renunciar a drets en nom d’una altra persona), dit d’una altra manera, no cal verificar la representació en relació amb tots els escrits presentats en nom d’una persona interessada (art. 5.3 de la LPAC).
Tot sovint, els interessats subscriuen personalment la sol·licitud d’iniciació i, en el mateix document, o a través d’un document de mandat o d’autorització annex, indiquen que confereixen la representació a una altra persona, per als tràmits successius del procediment. A banda que escau verificar la identitat de qui signa la sol·licitud (d’acord amb els sistemes d’identificació regulats als articles 9 i 10 de la LPAC), cal dir que, en rigor, han comparegut personalment en el procediment, de manera que no hi ha inconvenient a acceptar la designació efectuada per als actes de mer tràmit posteriors.
Una qüestió diferent és que la sol·licitud inicial l’hagi signada únicament el representant, supòsit en el qual s’ha de requerir que s’acrediti la representació invocada en el termini de deu dies o en el que s’estableixi, segons les circumstàncies del cas (art. 5.6 de la LPAC). Si el destinatari atén el requeriment, aquesta acreditació s’ha d'incorporar a l’expedient (art. 5.5). Aleshores, un cop la representació ha quedat acreditada plenament, es pot entendre que el representant pot dur a terme els actes següents, llevat manifestació expressa en contra de la persona interessada (art. 5.1 de la LPAC).
Qui pot ser representant?
En el procediment administratiu, qualsevol persona amb capacitat d’obrar, així com les persones jurídiques –si així és previst en els seus estatuts–, poden actuar en representació d’altres persones davant de les administracions públiques.
En la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya 547/2007, de 25 de juny (ECLI:ES:TSJCAT:2007:8524), es recordava que abans de l’entrada en vigor de la LRJPAC el Tribunal Suprem ja s’havia pronunciat sobre aquesta qüestió en la Sentència de 29 de gener de 1992 (ECLI:ES:TS:1992:594), en què indicava el següent:
“La Ley no impone limitación alguna y al admitir que los interesados pueden actuar por medio de representantes; no establece requisito alguno para el representante, consagrando la posibilidad de que pueda ser representante cualquiera sin que sea necesario que ejerza una profesión determinada, por cuya razón la jurisprudencia ha venido entendiendo que en el procedimiento administrativo la regla general es la de que el interesado puede conferir su representación a cualquier persona que reúna las condiciones de capacidad.”
Quins mitjans permeten acreditar la representació?
En la Sentència 67/2022, de 26 de gener (ECLI:ES:TS:2022:169), el Tribunal Suprem va fixar doctrina sobre la interpretació de l’article 5 de la LPAC, quant l’interessat es tractava d’una persona jurídica i, per tant, estava obligada a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics (d’acord amb l’article 14 de la LPAC o altres normes sectorials).
En el recurs s’examinava una sentència d’instància que havia desestimat el recurs contenciós administratiu interposat contra una desestimació administrativa prèvia, en relació amb la decisió de considerar que la mercantil havia desistit de la seva sol·licitud per no haver atès el requeriment d’acreditar la representació per mitjans electrònics. L’administració actuant no va considerar rellevant que la mercantil hagués presentat una escriptura d’elevació a públic d’acords socials, que era una còpia simple, i no pas cap document electrònic notarial, de la qual es deduïa que qui va subscriure la sol·licitud era l’administrador únic de l’empresa interessada.
El Tribunal citava una sentència prèvia (28 de setembre de 2021, ECLI:ES:2021:3718), en què es va referir als mitjans per acreditar la representació de les persones jurídiques, interpretant l’article 5.4 de la LPAC:
“Del propio tenor literal del citado precepto se desprende que no existe un listado tasado de medios que sirvan para demostrar la representación que se ostenta, pues ésta puede acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia de su existencia.”
Sobre això, escau destacar que l’article 32 del RAFME, com també l’article 5.4 de la LPAC, disposa que la representació es pot acreditar a través de qualsevol mitjà vàlid en dret que deixi constància fidedigna de la seva existència, i n'identifica, entre d’altres, els següents:
- a) L’apoderament apud acta
S’efectua per compareixença personal a les oficines d’assistència en matèria de registres o compareixença electrònica a la corresponent seu electrònica o seu electrònica associada. L’atorgament d’aquest poder pot ser per a tots els actes inclosos en un procediment o per a una part d’aquests.
- b) Inscripció en el registre electrònic d’apoderaments de l’administració pública competent
Segons s’estableix a l’article 5.5 de la LPAC, el document electrònic que acrediti el resultat de la consulta al registre electrònic d’apoderaments corresponent, té la condició d’acreditació de la condició de representant i dels poders que té reconeguts en aquell moment. En el Decret 76/2020 es regula el Registre electrònic de representació de l’Administració de la Generalitat, denominat “Representa”.
- c) Certificat electrònic qualificat de representant
Aquests tipus de certificats electrònics es regulen en l’article 32.4 del RAFME (que disposa que s’entén que el poder de representació comprèn qualsevol actuació davant qualsevol administració pública), en l’article 34 del mateix RAFME (que es remet al Reglament (UE) 910/2014, del Parlament Europeu i del Consell, de 23 de juliol de 2014, relatiu a la identificació electrònica i als serveis de confiança per a les transaccions electròniques en el mercat interior –que s’anomena comunament Reglament eldAS, i és d’aplicació directa als estats membres–), i en la legislació de signatura electrònica, que des del 13 de novembre de 2020 és la Llei 6/2020, d’11 de novembre, reguladora de determinats aspectes dels serveis electrònics de confiança.
Sobre el certificat electrònic de representant, en la mateixa STS 67/2022, el Tribunal afegia que:
“Con carácter general puede afirmarse que cuando se dispone de un certificado electrónico, expedido por la autoridad competente, para actuar como representante de una persona jurídica, los escritos y documentos firmados electrónicamente utilizando dicho certificado se entenderán presentados por dicha persona jurídica, así se dispone en el artículo 7.4 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en el que se establece que 'Se entenderán hechos por la persona jurídica los actos o contratos en los que su firma se hubiera empleado dentro de los límites previstos en el artículo anterior'.”
El Tribunal Suprem esmentava la legislació que regulava els certificats electrònics de representants anteriorment (art. 7.1 i 13.2 de la Llei 59/2003) i concloïa que, si la persona física disposa d’un certificat digital per signar electrònicament documents en representació d’una persona jurídica, ja ha demostrat fefaentment davant l’autoritat certificadora corresponent que té aquesta representació i, en definitiva, l’Administració no pot qüestionar-ho posteriorment en cadascuna de les actuacions concretes que dugui a terme.
- d) Escriptura notarial o certificació d’un registre mercantil
D’acord amb l’article 35 del RAFME, quan la representació al·legada resulti d’un document públic notarial, o d’una certificació expedida per un registre mercantil, l’interessat ha d’aportar la certificació registral electrònica corresponent o almenys expressar el codi segur de verificació (CSV) o un altre sistema que permeti a l'instructor accedir o verificar el document electrònic. Amb aquesta documentació, les administracions públiques poden verificar l’autenticitat i la integritat de la certificació registral electrònica, mitjançant l’accés electrònic i gratuït a l’adreça electrònica que el Consell General del Notariat o el Col·legi de Registradors, respectivament, tenen habilitada.
Es pot tractar d’escriptures de poder per a plets (que incloguin la facultat d’intervenir en nom del poderdant en tot tipus de procediments administratius davant les administracions públiques, o la facultat específica d’intervenir en determinats procediments administratius o davant d’una administració determinada), escriptures d’elevació a públic d’acords socials, o d’altres tipus, o bé certificacions del Registre mercantil que deixin constància de les inscripcions practicades en aquest registre (per exemple, el nomenament i la vigència del càrrec d’administrador, etc.).
El mateix article 35 del RAFME disposa que les administracions públiques, quan necessitin comprovar la vigència, la revocació o el cessament de representacions inscrites en el Registre mercantil, han de consultar electrònicament i de manera gratuïta aquest registre.
El cas específic de l’administrador únic d’una societat anònima
A l’últim, s’ha d’assenyalar que, en la STS 67/2022 citada, el Tribunal va posar de manifest que:
“El artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 209 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, debe interpretarse en el sentido de que el administrador único de una sociedad anónima ostenta la representación externa de la misma, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege mientras esté vigente su nombramiento.”
Aquesta doctrina es reitera en la Sentència del Tribunal Suprem 289/2022, de 8 de març (ECLI:ES:TS:2022:860).
Cal recordar que l’article 209 del text refós de la Llei de societats de capital, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2010, estableix que “És competència dels administradors la gestió i la representació de la societat en els termes que estableix aquesta Llei”. D’altra banda, l’article 210 d’aquesta mateixa Llei disposa que l'administració de la societat es pot confiar a un administrador únic, a diversos administradors que actuïn de manera solidària o de manera conjunta o a un consell d'administració i que, en la societat anònima, quan l'administració conjunta es confiï a dos administradors, aquests han d'actuar de manera mancomunada, i quan es confiï a més de dos administradors, han de constituir un consell d'administració.
Conclusió
El Tribunal Suprem ha establert doctrina jurisprudencial sobre la interpretació de l’article 5 de la LPAC, que es refereix a la representació en el procediment administratiu, i en particular ha declarat el següent:
- Qualsevol persona amb capacitat d’obrar, així com les persones jurídiques –si així s'estableix en els seus estatuts–, poden actuar en representació d’altres persones davant de les administracions públiques.
- No existeix un llistat taxat de mitjans que serveixin per demostrar la representació invocada, perquè es pot fer mitjançant qualsevol mitjà vàlid en dret que deixi constància fidedigna de la seva existència.
- L’administrador únic d’una societat anònima té la representació ex lege d’aquesta, per la qual cosa pot actuar com el seu representant sense necessitat d’aportar un poder específic, si acredita que el seu nomenament és vigent. A més, si ha signat la sol·licitud amb un certificat electrònic de representant, queda habilitat per actuar en representació de la mercantil, sense necessitat de més comprovació.
Per acabar, cal assenyalar que el RAFME enumera els mitjans d’acreditació electrònica de la representació de les persones interessades, entre els quals hi ha l’apoderament apud acta per compareixença personal en les oficines d’assistència en matèria de registres o per compareixença electrònica, la inscripció en el registre electrònic d’apoderaments, la signatura mitjançant el certificat electrònic qualificat de representant, les escriptures públiques de les quals es dedueixi la representació legal o la representació conferida, o les certificacions del Registre mercantil sobre les inscripcions practicades en aquest registre.
