En aquest apunt ens referim a la presumpció de validesa, que és un dels elements que configuren el règim jurídic dels actes administratius. En efecte, l’article 39.1 de la Llei 39/2015 estableix que:
“Els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes des de la data en què es dictin, llevat que aquests disposin una altra cosa.”
La presumpció de validesa dels actes administratius i la seva eficàcia plena des del moment en què es dicten, són manifestacions d’una de les principals prerrogatives de l’administració, com és el privilegi de l’autotutela, tant declarativa com executiva.
D’aquest precepte desprenem en una primera lectura que la presumpció que s’estableix no s’ajusta a l’estructura que proposa la Llei d’enjudiciament civil a l’article 386.1 per a les presumpcions judicials, i que explica amb claredat meridiana la Sentència de 3 de novembre de 2015 de la Sala Civil del Tribunal Suprem amb aquestes paraules:
“Se ha dicho que las presunciones son operaciones intelectuales que consisten en tener como cierto un hecho, denominado hecho presunto, a partir de la fijación formal de otro hecho denominado hecho base, que debe haber sido probado. Como afirma la sentencia de 23 febrero 2010, '[l]la elaboración de las presunciones judiciales forma parte del procedimiento de valoración de la prueba y del conjunto de operaciones de carácter epistemológico y jurídico-institucional que deben llevarse a cabo para fijar los hechos en los que debe fundarse la decisión […]', de modo que, según la sentencia de 6 noviembre 2009, las presunciones judiciales admitidas como medio de prueba en el art. 386 LEC deducen 'a partir de un hecho admitido o probado, la certeza de otro hecho siempre que entre el primero y el segundo exista un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano' […].”
En la presumpció de validesa dels actes administratius no intervé una concatenació de fets amb un determinat efecte jurídic, com passa, per exemple, en les presumpcions de paternitat que estableix l’article 235.10 del Codi civil de Catalunya, en què dels diversos fets que es ressenyen es presumeix la paternitat. La presumpció de validesa és la proclamació d’una prerrogativa que abasta tots els actes administratius que pot ser qualificada de presumpció legal, però amb un abast molt limitat, com veurem a continuació.
La presumpció de validesa implica que, amb caràcter general, es considera que els actes de l’administració subjectes al dret administratiu s’ajusten a la legalitat i no és necessari que l’administració ho demostri. És aplicable a tots els actes administratius, fins i tot als produïts per silenci positiu, i no és predicable respecte dels actes de l’administració que estiguin subjectes a altres règims jurídics (civil, mercantil, laboral, etc.).
Es tracta d’una prerrogativa de l’administració que ha d’incardinar-se en la satisfacció de l’interès públic (Sentència del Tribunal Suprem de 28 de maig de 2020), i que està estretament connectada amb la presumpció d’imparcialitat o objectivitat de l’òrgan o funcionari autor de l’acte, que és una particularització de la regla de subjecció a la legalitat de tots els poders públics (Sentència del Tribunal Suprem de 8 de setembre de 2011), i com a eina contribueix a garantir el principi de seguretat jurídica (Sentència del Tribunal Suprem de 20 de desembre de 2021).
Ho resumeix així la Sentència del Tribunal Suprem de 15 d’octubre de 1997 (Sala Militar):
“[…] en eso reside la posición privilegiada de la Administración que viene exigida, dentro del sistema del Estado de Derecho, por la ineludible necesidad de eficacia en su actuar, de tal forma que se produce un ámbito de autonomía de la Administración en el que no se precisa la intervención judicial para dar valor a las situaciones jurídicas que se crean o modifican con las actuaciones administrativas. El acto administrativo produce todos sus efectos sin necesidad de tutela judicial alguna, y solo posteriormente ese acto es revisado en la vía jurisdiccional, si lo impugna el interesado, para determinar si se ajustó o no a Derecho. Y esta posición privilegiada de la Administración, que, como acabamos de decir, no es arbitraria sino que está fundamentada en aquel principio de eficacia, lleva consigo que el Poder Judicial y los Órganos que lo componen deben respetar la realización integra del acto administrativo con todos sus efectos y únicamente pueden verificar después su legalidad y formular la correspondiente declaración de si el acto se ajustó o no a Derecho.”
Aquesta presumpció no és absoluta, ja que admet prova en contra, i té com a efecte que l’acte administratiu s’ha considerar vàlid mentre un òrgan administratiu o judicial en exercici de les seves competències en declari, si escau, la invalidesa. No produeix un efecte provisional, en el sentit que un acte es presumeixi vàlid entretant no sigui anul·lat. Si així fos, no seria possible deixar-lo sense efecte a partir del moment en què es declara la invalidesa, com ocorre quan s’acorda l’anul·lació d’un acte. Com destaca el Tribunal Superior de Justícia de Madrid en la Sentència de 18 de gener de 2023, “Este privilegio de la Administración impone el inmediato cumplimiento de los actos administrativos, mientras sigan conservando su validez por no haber sido modificados o anulados.”
La presumpció de validesa té una eficàcia merament extraprocessal, per la qual cosa no suposa un desplaçament de la càrrega de la prova. Com estableix la Sentència del Tribunal Suprem de 3 de febrer de 1999, la presumpció de validesa dels actes administratius “despliega una eficacia meramente extraprocesal al permitir la ejecutoriedad de dichos actos, siquiera su validez no se haya acreditado, pero que en ningún caso supone una presunción irrebatible de su corrección legal, ni tampoco permite un desplazamiento de la carga de la prueba que 'conforme a las reglas por las que se rige (artículos 81 y 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo) corresponde a la Administración, cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento del presupuesto fáctico que invoquen' (Sentencias de esta misma Sala de 22 de mayo, 30 de junio y 30 de noviembre de 1981)".
En realitat, l’efecte de la presumpció de validesa és que la persona que consideri que l’acte administratiu no s’ajusta a dret es veurà obligada a impugnar-lo i acreditar que contravé l'ordenament jurídic (Sentència de l’Audiència Nacional de 16 d’octubre de 2019). Així mateix, com indica la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de febrer de 2009, “dicha presunción únicamente impone la carga de recurrir en sede judicial la resolución administrativa, pudiendo obviamente basarse la impugnación en la falta de prueba de los hechos que sirven de presupuesto fáctico al expresado acto".
Així mateix, com expressa la Sentència del Tribunal Suprem d'1 d’octubre de 2024, “prevalece en todo caso la idea de que, como Administración que es, sus actos de resolución se presumen válidos y eficaces, con presunción de acierto, desde el punto de vista de que, quien pretenda declararlos ilícitos […], deberá alegar y probar aquello que sustenta dicho alegato y constituya la base del derecho que se reivindica”.
La presumpció de validesa no suposa, per tant, atorgar presumpció de certesa als fets que es declarin provats en les resolucions de l'administració. Així, la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de febrer de 2009 citada, assenyala que “aún cuando las normas de aplicación establezcan expresamente una presunción de veracidad, ello no comporta que puedan considerarse demostrados, de modo irrefutable, los hechos sobre los que se asienta la resolución administrativa, ni que se sustraiga a la potestad del órgano judicial efectuar la correcta aplicación en la distribución de la carga de la prueba”.
La impugnació de l'acte, diu la mateixa sentència, té per objecte “evitar que esa presunción de ser conforme a Derecho los convierta en inmunes ante la pasividad que supone el transcurso de los plazos impugnatorios”.
Es pot dir que la presumpció de validesa perd la virtualitat quan l’acte administratiu és impugnat. Com destaca el Tribunal Suprem en la Sentència de 18 d’octubre de 2013, “una vez impugnado el acto en vía jurisdiccional la presunción pierde ya su sentido y deja de operar, debiendo el tribunal, sencillamente, enjuiciar la actuación administrativa para dilucidar, con arreglo a lo alegado y acreditado por los litigantes, si aquella actuación es o no ajustada a derecho”.
Ara bé, el Tribunal Suprem ha aplicat la presumpció de validesa en seu judicial en ocasions en què en la impugnació de l’acte no s’oposen arguments jurídics sinó merament fàctics. La Sentència de 12 de novembre de 2019, posant en valor la presumpció de validesa de l'acte, assenyala que “cuando no se opone a la resolución de la Junta Arbitral cuestiones de índole jurídica, sino que simple y llanamente la oposición a lo resuelto se limita a aportar una lectura diferente del material probatorio, acentuando aquellos aspectos que considera le favorece y restándole valor a los que pudieran avalar otro criterio, sin indicar errores, arbitrariedades o irracionalidad en la valoración; carece de amparo jurídico, amen de inútil de todo punto, una impugnación dirigida a anular la resolución de la Junta en base a la simple oposición por entender que debió ser otra la valoración llevada a cabo”.
En resum, es pot dir que la presumpció de validesa estableix l’aparença que l’acte administratiu s’ajusta a l’ordenament jurídic perquè procedeix d’un poder públic que està obligat a respectar les normes de l’estat de dret i que està subjecte a nombrosos controls i mecanismes que tenen per objecte que les seves decisions siguin coherents amb l’interès públic. Però aquesta aparença pot ser enervada mitjançant la impugnació en via administrativa o judicial de l’acte administratiu, sense que la presumpció de validesa tingui efectes en el procés de revisar l’acte.
