Tota actuació de les administracions públiques en exercici de potestats públiques per satisfer interessos públics, se subjecta al dret administratiu i se sotmet a un procediment que culmina amb un acte administratiu.
El procediment administratiu es configura al nostre ordenament jurídic com a garantia per al ciutadà enfront de les prerrogatives de les administracions públiques en l’exercici de les seves potestats. En aquest sentit, la Constitució espanyola estableix la reserva de llei en la regulació del procediment administratiu, en el qual s’ha de garantir, quan sigui procedent, l’audiència de l’interessat (art. 10.c).
La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, estableix que les administracions públiques estan obligades a dictar una resolució expressa i notificar-la en tots els procediments sigui quina en sigui la forma d'iniciació, i també estableix el termini màxim en el qual s'ha de notificar la resolució expressa (art. 21).
El termini màxim que disposa l’Administració per dictar i notificar l’acte administratiu constitueix una garantia per al ciutadà, atès que el seu incompliment produeix uns efectes jurídics en el procediment, com ara la caducitat (en procediments iniciats d’ofici) o el silenci administratiu (en els procediments iniciats a instància del ciutadà).
La Llei de procediment administratiu, coherent amb aquesta configuració dels terminis com a garantia dels interessats en el procediment, regula els supòsits específics en què l’Administració pot suspendre el termini màxim per resoldre (art. 22), així com els supòsits en què l’Administració pot ampliar aquests terminis (art. 23).
Altrament, els articles 29 i següents de la Llei de procediment administratiu, sota la rúbrica “Termes i terminis”, disposa la possibilitat d’ampliar els terminis establerts (art. 32), si bé, com es veurà en la segona part d’aquest apunt, es tracta d’un supòsit diferent del de l’article 23.
Un cop efectuada aquesta introducció, tot seguit analitzarem el règim per a l’ampliació del termini màxim per resoldre el procediment en vista de pronunciaments de diferents tribunals. Com que alguna de les resolucions judicials que se citaran són anteriors a l’entrada en vigor de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, cal indicar que el règim previst per a l’ampliació de terminis és pràcticament idèntic al que existia sota la vigència de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, i per això la doctrina fixada sota aquest cos legal és del tot aplicable al règim vigent.
Un primer aspecte que interessa aclarir sobre construcció jurisprudencial sota el règim de la derogada Llei 30/1992, de 26 de novembre, si bé és traslladable a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, és que l’ampliació de terminis prevista a l’article 32 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, s’aplica a tots els terminis del procediment, incloent-hi el termini màxim per resoldre. En aquest sentit s’expressa la Sentència del Tribunal Suprem de 22 d’octubre de 2013 (recurs de cassació 4934/2009), que cita la STS de 20 de març de 2007 (recurs de cassació 348/2005): "No puede aceptarse la interpretación realizada por la actora respecto a que la posibilidad de ampliación de plazos contemplada en el artículo 49 de la Ley 30/1992 no pueda ser aplicada al plazo máximo de duración de un procedimiento. Ni tal exclusión se establece de manera directa y expresa en el precepto señalado (a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley operada en 1999), ni existen razones para deducirla en un análisis sistemático de la Ley. En efecto, la regulación específica para ampliar el plazo máximo de resolución y notificación de un procedimiento en el artículo 42.6 no obsta a la aplicación de la previsión genérica del artículo 49 al mismo supuesto, teniendo ambos preceptos un alcance diferente. Así, las condiciones para la aplicación del supuesto específico del artículo 42.6 son más estrictas y la ampliación puede alcanzar hasta un lapso de tiempo igual al del plazo máximo del procedimiento (artículo 42.6, párrafo tercero); por el contrario, la ampliación posible en aplicación de la previsión genérica del artículo 49 puede ser acordada por el propio órgano instructor y sólo puede llegar hasta la mitad del plazo ampliado."
Sobre l’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar el procediment, l’article 23.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, estableix el següent: “Excepcionalment, quan s'hagin esgotat els mitjans personals i materials disponibles a què es refereix l'apartat 5 de l'article 21, l'òrgan competent per resoldre, a proposta, si s'escau, de l'òrgan instructor o el superior jeràrquic de l'òrgan competent per resoldre, pot acordar de manera motivada ampliar el termini màxim de resolució i notificació, que no pot ser superior a l'establert per a la tramitació del procediment.”
D’aquest precepte es poden extreure les característiques següents:
- 1. Cal ressaltar la nota de l’excepcionalitat, que implica que qualsevol interpretació i aplicació dels pressupòsits al cas concret s’ha d’efectuar de forma restrictiva, i la circumstància excepcional ha d’estar recollida i prou motivada en la resolució d’ampliació del termini.
Sobre aquest aspecte, la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de febrer de 2020 (recurs 449/2018), és molt il·lustrativa en afirmar que “Es claro pues que la posible prórroga del expediente exige, en primer lugar, el agotamiento de la dotación de medios que regula el artículo 21.5 de la LPAC y, además, que se motive en circunstancias excepcionales”. La Sentència també recull doctrina fixada per la Sala Tercera, com ara la STS de 7 de desembre de 2011 (recurs 484/2011), en què indica que no és suficient amb una invocació formal dels motius que porten a l’ampliació del termini, excloent-ne les circumstàncies de caràcter ordinari o previsible. En el mateix sentit, la STS de 28 de febrer de 2011 (recurs 601/2009), descarta la concurrència de l’excepcionalitat pel fet que el moment en què cal fer diferents actuacions coincideix amb el període de les vacances d’estiu.
- 2. Amb caràcter previ a l’adopció de la mesura, cal esgotar els mitjans personals i materials disponibles, és a dir, cal acreditar que s’han habilitat els mitjans personals i materials disponibles per complir el despatx adequat i en termini, i malgrat això és impossible complir el termini. A més, l’article 21.5 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, exigeix que la impossibilitat de complir el termini tingui com a causa el nombre de les sol·licituds formulades o les persones afectades. Hi ha un interessant pronunciament del Tribunal Suprem, en la Sentència del 13 de novembre de 2013 (recurs 4235/2010), que davant un supòsit d’especial complexitat degudament motivat, admet aquesta causa per ampliar el termini, amb aquest argument: “En contra de lo que cree la empresa recurrente, la complejidad de un asunto sí es una razón válida para ampliar el plazo para resolver, pues incluso dentro de un mismo tipo de asuntos para el que el legislador ha establecido un concreto plazo máximo de resolución puede haber notables diferencias en cuanto a su complejidad, lo que justifica que en determinados supuestos la Administración pueda necesitar acordar la ampliación del plazo. Y si bien es verdad que la redacción del artículo 42.6 pudiera hacer pensar que sólo es posible la ampliación del plazo en el supuesto expresamente contemplado en el mismo de que exista un gran número de personas afectadas, no puede interpretarse el precepto de una manera tan estricta, que supondría desconocer la posible existencia de otras muchas circunstancias que hagan imposible o extremadamente difícil resolver en plazo, empezando por la propia complejidad del expediente en cuestión. En consecuencia, la razonable justificación por parte de la Administración de la necesidad de ampliar el plazo máximo de resolución de un expediente ha de ser admitida y entendida en el sentido de que la Administración no dispone de otra vía para resolver en plazo, salvo que conste fehacientemente que dicha justificación no es cierta.”
- 3. Motivació de l’òrgan competent per resoldre que ha d’adoptar la decisió d’ampliar el termini de forma expressa mitjançant acte administratiu.
- 4. La notificació de la resolució en la qual s’acorda l’ampliació del termini s’ha d’efectuar abans de l’expiració del termini màxim per resoldre. La recent Sentència del Tribunal Suprem de 21 de gener de 2025 (recurs 3163/2022) recull la doctrina següent sobre aquest aspecte: “Tanto la Ley 30/1992 como la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas, disponen que los actos de ampliación de plazos deben ser notificados a los interesados (artículos 49.1 y 23.2, respectivamente). Y la notificación de la resolución administrativa puede ser condición, no de validez, sino de eficacia. Así, pues, siendo preceptiva la notificación de la ampliación al Sr. Bernabe, no cabe considerarla eficaz, de acuerdo con el artículo 57.2 de la Ley 30/1992 (artículo 39.2 de la Ley 39/2015) antes de su notificación y como ésta se produjo después de que expirara el año dentro del cual se debía haber resuelto el procedimiento, la conclusión ha de ser que el procedimiento había caducado. Sobre la necesidad de la notificación para que la ampliación del plazo surta sus efectos y en el sentido que acabamos de señalar, se ha pronunciado la Sala en la sentencia n.º 465/2019, de 5 de abril (casación n.º 2019/2016) que dice al respecto: '[…] el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 determina, como hemos visto, que el acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. Y también por ello debe entenderse que, de acuerdo con el régimen del artículo 57.2 que antes hemos reseñado, la eficacia del acuerdo de ampliación está supeditada a su notificación'.»
Aquesta Sentencia reitera la doctrina fixada en la STS de 15 d’abril de 2015 (recurs 2258/2013), segons la qual l’ampliació del termini s’ha d’acordar i notificar abans que hagi finalitzat el termini del procediment: “El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique –'deberá ser notificado'- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.”
- 5. Finalment, el lapse temporal que és objecte de l’ampliació del termini no pot ser superior a l'establert per tramitar el procediment de què es tracti.
Del que s’ha exposat es poden excloure les afirmacions següents:
- Els terminis fixats per la llei per resoldre el procediment es configuren com un element essencial en garantia dels ciutadans, i la seva suspensió o alteració (ampliació o reducció) només es poden adoptar en els casos expressament establerts per la Llei de procediment administratiu.
- La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, inclou dos supòsits d’ampliació de terminis, l'un referit a l’ampliació del termini màxim per resoldre el procediment administratiu (art. 21.5 i 23 de la Llei 39/2015), i l'altre referit a l’ampliació de qualsevol altre termini del procediment administratiu, incloent-hi també el termini màxim per resoldre (art. 32 de la Llei 39/2015).
- L’ampliació del termini màxim previst legalment per resoldre el procediment és excepcional i requereix una motivació adequada i suficient, en el sentit que s’han habilitat els mitjans personals i materials disponibles per complir el despatx adequat i en termini i malgrat això en resulta impossible el compliment, i a més que aquesta impossibilitat tingui com a causa el nombre de les sol·licituds formulades o les persones afectades. El Tribunal Suprem ha admès altres circumstàncies justificatives de l’ampliació que facin impossible o extremadament difícil resoldre en termini, com és la complexitat d’un expedient.
- Finalment, es requereix que l’acord que motiva l’ampliació del termini s’adopti i es notifiqui als interessats abans de la finalització del termini màxim per resoldre que és objecte d’ampliació.
En conseqüència, els acords d’ampliació del termini màxim per resoldre un procediment s’han d’adoptar amb molta cura i prudència, només en els casos excepcionals i degudament justificats i motivats, atès que en cas contrari la resolució que posa fi al procediment administratiu pot ser objecte d’impugnació invocant la caducitat per ampliació indeguda del termini màxim per resoldre.
