• 6. El dret d'accés a la informació pública

6.1 El dret d’accés: contingut

6.2 El dret d’accés: límits

6.3 El dret d’accés: procediment

7. Sistema de garanties

7.1 Garanties en la publicitat activa

7.2 Garanties en el dret d’accés

• 8. El dret d’accés de les persones interessades en procediments en tràmit

• 9. Regulacions del dret d’accés sectorials

9.1 El dret d’accés dels càrrecs electes locals

El dret d’accés és el segon eix fonamental de la LTC, i serveix de complement a la transparència que s’aconsegueix amb les obligacions de publicitat activa. Així, si una persona consulta un portal de transparència i vol conèixer alguna informació més que no hi consta, la pot sol·licitar exercint el seu dret d’accés, i ho haurà de poder fer fàcilment amb el formulari que ha d’estar disponible al portal.

El dret d’accés és reconegut a la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea. Per contra, a la Constitució espanyola no és inclòs en la llista de drets fonamentals, sinó en l’article 105 com a dret d’accés als arxius i registres, dins del títol del Govern i de l’Administració, i es remet a la llei que reguli aquest dret. En tot cas, el podem qualificar com un dret essencial, inherent a la democràcia.

Com a punt de partida, cal tenir en compte la definició del concepte “informació pública” que es pot obtenir amb el dret d’accés, i que recull l’article 2.b de la LTC: “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, incloent-hi la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei.” Dit d’una altra manera, inclou tota la informació de què disposa una administració, amb independència de si l’ha elaborada o si l’ha rebuda de tercers. Per la seva banda, el RTLC afegeix que també és informació pública objecte del dret d’accés la informació, les dades o els documents que les administracions públiques poden exigir legítimament a terceres persones com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions (art. 53.1). En qualsevol cas, cal que la informació pública objecte del dret d'accés sigui temporalment preexistent quan es presenti la sol·licitud d'accés; és a dir, no es pot sol·licitar informació pública que es pugui generar en un futur. En aquests casos, la sol·licitud s’hauria d’inadmetre.

Un cop vist el concepte d’informació pública, pertoca entrar en l’estudi de la regulació referent al dret d’accés, que està recollida en el títol III de la LTC i el títol III del RLTC. Estudiarem les qüestions relatives a qui pot exercir el dret, a què es pot accedir, de qui és la informació a la qual es pot accedir i com s’hi pot accedir, és a dir, el procediment per obtenir la informació.

Comencem amb el capítol I del títol III de la LTC, que s’inicia amb l’article 18, en què es regula la qüestió de qui pot accedir a la informació pública. Disposa a aquest respecte que les persones (públiques i/o privades) tenen el dret d’accedir a la informació pública, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica constituïda legalment.

L’exercici d’aquest dret no és condicionat a la concurrència d’un interès personal, de manera que no s’exigeix la concurrència d’un dret o interès legítim com sí que s’exigeix per tenir la condició de persona interessada en un procediment administratiu. Així mateix, no és obligatori motivar la sol·licitud d’accés, ni requereix invocar cap norma.

El dret d’accés es pot exercir a partir dels setze anys, de manera que es reconeix la capacitat d’obrar suficient malgrat no tenir la majoria d’edat, en consonància amb l’article 3.b de la Llei 39/2015.

L’article 19 de la LTC estableix a què es pot accedir, en referir-se al contingut i a la forma de la “informació pública”. Disposa, en primer terme, que el dret d’accés a la informació pública inclou qualsevol forma o suport en què aquesta informació hagi estat elaborada o en què es conservi. Per garantir el compliment del dret d’accés, obliga les administracions públiques a adoptar les mesures organitzatives necessàries i, amb aquesta mateixa finalitat, l’article 19.3 de la LTC imposa l’establiment d’un sistema de gestió de documents, informació i dades integrat que permeti la interoperativitat entre les administracions, la localització de qualsevol document o informació i la vinculació automàtica de cada document o conjunt de dades al seu règim d’accés i publicitat.

En connexió amb aquest deure de disposar d’un sistema de gestió de documents, cal tenir en compte la Llei 10/2001, d’arxius i gestió de documents, modificada per la Llei 20/2015, amb la qual s’ha adequat a la LTC i se li ha donat un nou títol (abans es denominava "d’arxius i documents"). L’article 7 d’aquesta Llei disposa que “Totes les administracions i les entitats titulars de documents públics han de disposar d’un únic sistema de gestió documental que garanteixi el tractament correcte dels documents en les fases activa, semiactiva i inactiva i que permeti de complir les obligacions de transparència”.

Amb la finalitat que les persones usuàries puguin localitzar i identificar els documents i hi puguin accedir, l’article 35 de la Llei 10/2001, sota el títol “Publicitat activa i transparència”, disposa que els arxius del Sistema d’Arxius de Catalunya han de publicar el següent en els portals de transparència corresponents:

Pel que fa al de qui és la informació a la qual es pot accedir, és a dir, les entitats que estan obligades a facilitar la informació per fer efectiu el dret d’accés, cal partir del que s'ha explicat en un apartat precedent dedicat als subjectes obligats per la LTC, que en relació amb el dret d’accés només ho són els que tenen la condició d’administracions públiques (art. 3.1.a, b i c). Les entitats privades de l’article 3.4 de la LTC (partits polítics, organitzacions sindicals i empresarials, i entitats subvencionades) estan sotmeses únicament a la publicitat activa. I les persones privades dels articles 3.1.d i e de la LTC (les que exerceixen funcions públiques, potestats administratives o presten serveis públics, o que perceben fons públics per al seu funcionament o activitats, o les que presten serveis d’interès general o universal), no han d’atendre directament les sol·licituds d’accés, sinó només de manera indirecta, mitjançant la remissió de determinada informació establerta en l’article 3.2 de la LTC a l’administració responsable, perquè aquesta la publiqui o la faciliti en compliment de sol·licituds d’accés.

☝ Índex unitat 2

Entrem ja en el capítol II del títol III de la LTC, dedicat als límits i a l’accés parcial a la informació pública, que comprèn els articles 20-25. Sobre els límits a l’accés, cal partir de la premissa que en totes les regulacions del dret d'accés, ja siguin supranacionals o de dret comparat, hi ha límits o restriccions al dret d'accés a la informació pública, com passa en gairebé tots els drets, que no són absoluts sinó que estan limitats, moltes vegades per altres drets i/o interessos superiors. A tall d’exemple, és evident que amb el dret d’accés no s’hauria de poder accedir a tota la informació gestionada per les entitats del sector públic, com seria el cas de les històries clíniques que custodien els hospitals públics, els plans d’evacuació de presons, etc.

Un cop feta aquesta consideració prèvia sobre els límits al dret d’accés, ens endinsem ja en la regulació de la LTC, començant amb l’article 20, que fixa uns principis generals sobre els límits. Disposa, en primer terme, que el dret d’accés a la informació pública només pot ser denegat o restringit per les causes establertes expressament per les lleis. Les limitacions legals al dret d’accés han de ser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia.

En l'aplicació dels límits no s'exerceix una potestat discrecional, i cal explicitar raonadament el límit que opera com a motiu de denegació. L’aplicació dels límits s’ha de fer sempre d’acord amb els principis d’igualtat i d’interdicció de l’arbitrarietat. En definitiva, que el subjecte que té en poder la informació sol·licitada no pot denegar l’accés pel fet de considerar-la irrellevant, o perquè “no interessa” facilitar-la. Només es pot justificar la denegació de l’accés per la concurrència d’algun límit que hagi de prevaldre mitjançant una resolució motivada, que s’haurà de publicar al portal de transparència, de forma anonimitzada.

Així mateix, l’article 68 del RLTC determina que només es pot restringir l’accés a la informació si es justifica pel fet que causaria un perjudici cert i tangible en el bé jurídic protegit, que s'ha de ponderar cas per cas. En aquest sentit, quan la desestimació total o parcial d'una sol·licitud d'accés es fonamenti en l'aplicació d'un límit motivada en un informe, cal publicar-lo (prèvia anonimització) juntament amb la resolució desestimatòria de l'accés, llevat que el contingut de l'informe pugui revelar informació afectada pel límit, supòsit en el qual s’haurà de publicar un extracte o resum del contingut de tal manera que no permeti revelar la informació afectada pel límit.

L’article 22 de la LTC conté també unes determinacions generals, relatives a la proporcionalitat i la temporalitat dels límits. Disposa que els límits han de ser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. Pel que fa a la temporalitat, determina que els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals "si així ho estableix la llei que els regula", i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació.

Sobre aquesta qüestió de la temporalitat, cal tenir present la possible aplicació d’unes regles establertes en l’article 36.1 de la Llei 10/2001, conformement, amb caràcter general, als 30 anys s’aixequen les exclusions -o límits- a la consulta de documents públics, llevat que la legislació específica disposi una altra cosa.

El mateix precepte afegeix que si la informació a la qual es vol accedir conté dades personals que puguin afectar la seguretat, l'honor, la intimitat o la imatge, com a norma general i si la norma específica no disposa una altra cosa i no es compta amb el consentiment de la persona afectada, el límit es manté fins a 25 anys d’ençà de la data de la mort de la persona afectada, i si no se’n coneix la data, 50 anys des de la data de la producció del document al qual es pretén accedir, però en darrer cas s’ha de tenir la certesa de la mort, o almenys poder-la presumir amb seguretat, sobre la base del temps transcorregut. En cas que no hagin transcorregut els terminis de 25-50 anys indicats, cal comptar amb el consentiment de la persona afectada, i recau sobre la persona sol·licitant de l’accés la càrrega d’aportar-lo. Per contra, recau sobre l’Administració i no sobre la persona sol·licitant la càrrega d’acreditar la mort i la data del decés (art. 70.7 del RLTC), per provar que no han transcorregut els 25 anys indicats.

També vinculat amb la temporalitat dels límits, l’article 68.2 del RLTC exigeix que en la resolució de les sol·licituds d'accés a la informació pública s’indiqui, si escau, el moment a partir del qual la informació deixarà d'estar afectada per l'aplicació de límits (art. 68.3 del RLTC).

Abans d’estudiar els límits relatius a les dades personals, cal repassar l’article 21 de la LTC, per conèixer la llista de límits que deriven de la concurrència d’altres drets o interessos a protegir. Aquesta llista té equivalència amb l’article 14 de la LTE, que al seu torn s’inspira en la llista de límits de l’article 3 del Conveni del Consell d’Europa sobre l’accés als documents públics, de 2009.

L’article 21 de la LTC disposa que el dret d’accés a la informació es pot denegar o restringir “si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici” per a:

Així mateix, en relació amb la propietat industrial i els secrets empresarials, cal tenir en compte que l'article 69.7 del RLTC es remet a la regulació del secret empresarial per determinar si l'accés causa un perjudici al secret professional. En aquest sentit, la Llei estatal 1/2019, de secrets empresarials, defineix els secrets empresarials o comercials com "la informació que reuneixi les condicions següents" (art. 1):

• "secret" (no ser generalment conegut en els cercles en què s'utilitza aquest tipus d'informació, coneixement, etc.).

• ha de tenir un "valor empresarial" (pel caràcter secret).

• ha de ser objecte de "mesures raonables" per mantenir-lo secret.

També en relació amb el límit dels secrets empresarials, si la informació a la qual es pretén accedir forma part d’un expedient de contractació pública, cal tenir en compte el que disposen els articles 133, 154.7 i 186 de la Llei 9/2017.

Pel que fa als drets de propietat intel·lectual i industrial, el RLTC considera que l’accés a la informació pública pot perjudicar l’accés quan, entre d'altres, aquest causa un perjudici als drets d'explotació i rendiment econòmic.

Afegeix l’article 21.2 de la LTC que el dret d’accés a la informació pública també pot ser denegat o restringit si la informació té la condició de protegida i així ho estableix expressament una norma amb rang de llei. I l’article 21.3 de la LTC insisteix en la necessitat de protegir la informació relativa als menors d’edat, si el coneixement o la divulgació d'aquesta pot condicionar el lliure desenvolupament de la personalitat del menor en el futur.

Els articles 23 i 24 de la LTC es refereixen al límit derivat del dret a la protecció de dades personals. La informació que gestionen les administracions públiques està ben farcida de dades personals i hi concorre un entramat de drets i deures que s’han de saber conjugar adequadament. D’una banda, com a pilar fonamental de la transparència, tenim el dret d’accés a la informació pública, que pot implicar que es facilitin a la persona sol·licitant dades personals de terceres persones. D’altra banda, hi ha el dret a la protecció de dades de caràcter personal i, en particular, a la seguretat i confidencialitat d’aquestes dades (art. 13 de la Llei 39/2015).

Així, l’aportació d’informació personal per part de la ciutadania genera en les entitats del sector públic el deure de respectar els principis i les garanties del dret a la protecció de dades personals, consagrats en el Reglament general de protecció de dades (RGPD), i en concret el de confidencialitat (art. 5.1.f del RGPD). A aquest deure de confidencialitat es refereix també l’article 5 de la LOPDGDD, que l’imposa a totes les persones que intervinguin en qualsevol fase del tractament de dades personals, com és el cas dels empleats públics que gestionen informació amb aquestes dades.

Per tant, l’exercici del dret d’accés origina en el personal de les administracions públiques el deure de ser transparents i de facilitar la informació sol·licitada. Alhora, el dret a la protecció de dades imposa un deure de confidencialitat respecte de les dades personals recollides. Així, si davant d’una sol·licitud d’accés, per prudència, optem per l’opacitat, podem incomplir la legislació de transparència; però si, per contra, som massa transparents, podria ser que vulneréssim la legislació de protecció de dades. I aquest atzucac, com s’ha de resoldre? A favor de la transparència o de la protecció de dades?

La resposta és que cal resoldre’l a favor de la transparència… i de la protecció de dades. En efecte, els drets aparentment enfrontats no són absoluts, de manera que la solució és intentar conciliar-los o conjugar-los, per exemple amb l’accés parcial establert en l’article 25 de la LTC, tot i que a vegades el sacrifici d’algun dels drets pot resultar inevitable. En aquest escenari de complexitat no hi ha solucions apriorístiques ni es poden aplicar automatismes, sinó que cal fer una ponderació i un equilibri en cada supòsit concret.

La GAIP ha confirmat repetidament que la protecció de les dades personals és el límit que entra més en joc respecte del dret d’accés a la informació. Al seu torn, la normativa reguladora del dret a la protecció de dades també és conscient de la necessitat de conciliar aquest dret amb el dret d’accés a la informació pública (art. 86 del RGPD).

Abans d’entrar ja en l’anàlisi dels límits dels articles 23 i 24 de la LTC, i de l'article 15 de la LTE, cal fer dos aclariments. El primer, que el límit de la protecció de dades es refereix a dades de persones vives, ja que les dades de persones difuntes no generen restriccions, tret del cas abans esmentat que puguin afectar la seguretat, l’honor, la intimitat o la imatge, en què s’amplia la protecció a 25 anys més enllà de la mort.

I el segon aclariment, que les dades personals que limiten l’accés s’han de referir a terceres persones, és a dir, diferents de la persona sol·licitant. Si qui sol·licita l’accés demana informació relativa a la seva persona, llavors cal vehicular la sol·licitud com un exercici del dret d’accés regulat per la normativa de protecció de dades, tal com disposa l’article 24.3 de la LTC. En efecte, en tal cas la finalitat perseguida amb aquesta sol·licitud no seria controlar les actuacions dels governants, sinó exercir el poder de control sobre les pròpies dades.

Entrem ja en l’anàlisi de les tres categories de dades personals que cal distingir com a límit al dret d’accés. És important tenir clara la classificació que se seguirà, perquè la intensitat del límit al dret d’accés varia en funció de la categoria de les dades personals que consten a la informació sol·licitada.

En el primer nivell d’intensitat del límit trobem les dades enumerades en els articles 23 de la LTC i 15.1 de la LTE, en relació amb les quals s’havia assumit la denominació utilitzada a la rúbrica de l’article 7 de l’anterior LOPD, d’“especialment protegides”, que l’article 9 del RGPD substitueix per “categories especials de dades”.

Si la informació sol·licitada conté dades de terceres persones relatives a la ideologia, l’afiliació sindical, la religió o les creences, la regla general és que es denegui l’accés, tret que la persona sol·licitant aporti el consentiment exprés i per escrit de la persona afectada, o que aquesta les hagi fet públiques manifestament.

D’altra banda, si les dades fan referència a l’origen racial, la salut o la vida sexual, si inclou dades genètiques o biomètriques o conté dades relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives que no comporten l’amonestació pública a l’infractor, la regla general de denegació es manté, tret que es disposi del consentiment exprés o que l’accés estigui emparat per una norma amb rang de llei.

Pel que fa al consentiment escrit que correspon aportar a la persona sol·licitant, en cas de dubte sobre la seva veracitat, les administracions públiques poden donar trasllat de la sol·licitud i del consentiment a la persona titular de les dades, amb la finalitat d'acreditar-lo.

Les dades d’infraccions administratives s'establien com a “especialment protegides” en l’article 7.5 de l’anterior LOPD, però no s’han inclòs a la llista de l’article 9 del RGPD de categories especials de dades (les dades d’infraccions penals s'inclouen en l'article 10, i segueixen tenint la consideració de categoria especial). Els dubtes que això podia generar, des de la perspectiva del dret d’accés, s’han esvaït amb la redacció que la LOPDGDD ha donat a l’article 15.1 de la LTE que, a banda d’afegir les genètiques i biomètriques, inclou expressament les dades relatives a infraccions administratives entre aquelles dades a les quals s’aplica la intensitat màxima del límit.

Fem un salt al tercer nivell d’intensitat del límit, és a dir, el més baix, en el qual tenim les dades personals merament identificatives, contingudes en informació directament relacionada amb l’organització, el funcionament o l’activitat pública (art. 24.1 de la LTC i 15.2 de la LTE). Aquest podria ser el cas d’un certificat o informe on consta identificada la persona que l’emet -ja sigui un càrrec o empleat públic-, o fins i tot la persona treballadora d’una empresa concessionària de l’Administració.

Són dades personals vinculades a l’exercici de funcions al sector públic, que no aporten cap informació sobre la vida privada, i per això la regla general seria l’accés. L’article 70.2 del RLTC ha enumerat les dades que es consideren merament identificatives referides al personal al servei de les administracions públiques, alts càrrecs i personal directiu del sector públic de les administracions públiques: el nom i cognoms, el càrrec o lloc ocupat, cos i escala, les funcions desenvolupades i el telèfon i les adreces, postal i electrònica, de contacte professional. Per contra, el número del document nacional d'identitat o equivalent i la signatura manuscrita no són dades merament identificatives i, per tant, s’han d’eliminar quan s'hi faciliti l’accés. En el supòsit que es publiqui o es faciliti l’accés a un document signat electrònicament, l’accés o la publicació s'ha de fer de manera que no es pugui accedir a les propietats del certificat electrònic emprat per a la signatura. A més, també s’han de suprimir les dades de localització si no es tracta de les dades merament identificatives de l'autor en la condició de càrrec o personal al servei de les administracions públiques.

En aquest punt, s’ha de tenir en compte que els membres de les forces i cossos de seguretat o d'altres col·lectius que per motius de seguretat requereixin una protecció especial, no es poden identificar a través del nom i cognoms, per la qual cosa la seva identificació ha de ser substituïda per la publicació d'un codi o número identificatiu professional, com ara el número de targeta d’identificació policial.

La regla general de l'accés no s'aplica en el cas concret que prevalgui la protecció de dades personals o altres drets protegits constitucionalment, com podria ser el nom i cognoms d’empleats de cossos policials o els d’una persona víctima de violència de gènere.

En aquest cas, l'article 70.4 del RLTC exigeix que, amb caràcter previ a l'inici de la prestació de serveis o ocupació del càrrec, les administracions públiques han d'informar el personal, els alts càrrecs i el personal directiu que les seves dades merament identificatives poden ser difoses o cedides, sense necessitat de donar-los el trasllat de la sol·licitud d'accés, tot advertint que poden exercir el seu dret d’oposició i a posar de manifest, de manera motivada, la prevalença del perjudici singular que la cessió pugui causar a les seves dades personals o altres drets protegits constitucionalment. En aquesta comunicació adreçada al personal, també s’ha d’informar que aquest tractament de les dades merament identificatives es fonamenta en el compliment de l'obligació legal (art. 6.1.c del RGPD) de permetre l'exercici del dret d'accés a la informació pública.

Les dades personals restants, és a dir les no compreses en els nivells primer i tercer, cauen en la tipologia del segon nivell d’intensitat del límit, corresponent a les establertes en l’article 24.2 de la LTC i el 15.3 de la LTE. Exemples d’aquesta categoria serien les dades consignades en una instància presentada a l’Administració per una persona física, i en concret el nom i cognoms, domicili i/o adreça electrònica de contacte, etc.; també les dades acadèmiques i laborals, o d'altres que poden constar en documents d’índole diversa.

Aquest conjunt de dades són les que generen més problemes des de l’òptica del dret d’accés, perquè la legislació de transparència no es decanta ni a favor ni en contra, sinó que encomana una tasca de ponderació entre l’interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades, segons el cas concret plantejat.

Per a aquesta tasca de ponderació, la LTC enumera un seguit de circumstàncies a tenir en compte:

Aquests factors de ponderació no s’han de veure com una llista tancada, sinó que s’hi poden afegir també altres circumstàncies rellevants en la ponderació, com per exemple que les dades personals s’hagin publicat prèviament, cosa que jugaria a favor de l’accés; o en sentit invers, que en recollir les dades personals s’hagi generat una expectativa raonable de privacitat.

En tot cas, l’element decisiu en la ponderació a efectuar és si la sol·licitud d’accés a informació encaixa en la finalitat principal de la transparència, que no és altra que donar visibilitat a l’acció dels governants perquè la ciutadania pugui fiscalitzar-la. L’aplicació d’aquest filtre de la finalitat implicaria, per exemple, facilitar l’accés a l’extracte de la targeta de crèdit assignada a càrrecs públics. Per contra, no s’haurien de revelar dades personals aportades per la ciutadania, si no tenen res a veure amb la finalitat que persegueix la transparència. Precisament, en els casos en què el resultat de la ponderació sigui el de la prevalença del dret a la protecció de dades personals, si és possible, s’ha de donar l’accés a la resta d’informació, de forma anonimitzada o pseudonimitzada (art. 70.5 del RLTC).

En definitiva, si de resultes de l’aplicació de la legislació de transparència i després d’efectuar, si escau, la ponderació pertinent, es conclou que cal donar al sol·licitant accés a dades personals de tercers, estaríem davant d’un tractament de dades personals que, malgrat no tenir el consentiment de la persona afectada i titular de les dades, en principi tindria base jurídica suficient (art. 6.1.c i 6.1.e del RGPD). Ara bé, caldria facilitar només les dades personals necessàries per a la finalitat de transparència, en aplicació del principi de minimització de les dades (art. 5.1.c del RGPD), cosa que podria justificar que no es facilités un accés íntegre a la informació, sinó parcial.

Aquesta possibilitat d’ocultar una part de la informació ens porta a l’article 25 de la LTC, el darrer del capítol relatiu als límits, específicament dedicat a l’accés parcial, que seria una manifestació del principi de proporcionalitat. Estableix que si és aplicable algun dels límits esmentats, la denegació d’accés només afecta la part corresponent de la documentació afectada pel límit, i s’ha d’autoritzar l’accés restringit a la resta de les dades. Si la restricció o l’ocultació parcial dificulta la comprensió de la informació, la persona interessada pot sol·licitar audiència a l’Administració per aclarir-ne la interpretació. En relació amb aquesta qüestió, el RLTC ha establert que en la resolució d'estimació parcial s’ha d'incorporar l'oferiment de col·laboració de l'Administració pública per aportar elements de context que ajudin a comprendre la informació lliurada.

L’Administració pot aportar els aclariments contextuals necessaris sempre que no revelin la informació que ha estat ocultada legalment, i és que sempre s’ha de garantir la reserva de la informació afectada pels límits legals (art. 25.3 de la LTC). Aquesta determinació relativa a la possibilitat d'oferir o demanar aclariments sobre la informació lliurada parcialment, és més favorable al dret d’accés que la de l’article equivalent de la LTE, el 16, en el qual es disposa també l’accés parcial amb l’omissió de la informació afectada pel límit, llevat que en resulti una informació distorsionada o que no tingui sentit, cas en què sembla que el legislador estatal permetria la denegació o la inadmissió.

No es pot acabar aquest apartat dedicat als límits al dret d'accés derivats de la protecció de dades, sense fer referència a la disposició addicional desena de la LOPDGDD. Aquesta disposició, sota la rúbrica de “Comunicacions de dades per part dels subjectes que enumera l’article 77.1”, autoritza les entitats del sector públic a comunicar dades personals de tercers si s'aprecia un interès legítim prevalent en la persona sol·licitant:

La disposició addicional desena de la LOPDGDD es refereix, doncs, al supòsit en què un subjecte de dret privat, com per exemple qualsevol persona física o jurídica, sol·licita a una administració pública una informació que conté dades personals d’un tercer. A partir d'aquesta sol·licitud d’una persona privada que pretén accedir a una informació de què disposa l’Administració i que conté dades personals de tercers, la disposició addicional desena legitima el tractament, consistent en la comunicació d’aquestes dades personals, en dos casos diferenciats:

Amb aquest segon supòsit, el legislador de la LOPDGDD ofereix a les administracions públiques una alternativa al dret d’accés a la informació pública de la legislació de transparència, amb la intenció evident de permetre la comunicació de dades personals de tercers. No semblaria correcte, però, visualitzar aquesta alternativa com una mena de drecera que permetés fugir de la tramitació exigida per la legislació de transparència, quan en la informació sol·licitada concorre el límit de les dades personals, i en particular per evitar el tràmit preceptiu de l’audiència als tercers afectats, que cal fer amb caràcter general (art. 31 de la Llei 19/2014), i la ponderació a efectuar segons l’article 24.2 de la Llei 19/2014.

Ans al contrari, semblaria necessari actuar amb la màxima prudència, si més no, mentre no hi hagi algun pronunciament de les autoritats de protecció de dades sobre la interpretació i l'abast d’aquesta disposició addicional desena. Ara bé, tampoc no seria raonable caure en l’extrem d’obviar-la, ja que és vigent i per tant ha de poder desplegar els seus efectes, en particular en sol·licituds que no s’haurien de tramitar per la legislació de transparència.

I és que sovint es presenten sol·licituds d’accés a informació que contenen dades personals de terceres persones, que no encaixen en la finalitat de la legislació de transparència. En aquest punt cal recordar que la finalitat essencial de la transparència és fer efectiu el dret a saber, perquè la ciutadania pugui fer un escrutini de l’acció dels governants i avaluar la gestió de la cosa pública en tot allò relatiu a la presa de decisions, activitats, establiment de criteris, etc.

☝ Índex unitat 2

El capítol III del títol III de la LTC està dedicat a l’exercici del dret d’accés, i regula detalladament el procediment a seguir, en el qual s’ha de distingir entre les fases d’iniciació, instrucció i resolució o finalització.

La regulació del procediment comença amb l’article 26, que fixa els requisits de les sol·licituds d’accés a informació pública, les quals es poden fer per qualsevol mitjà que permeti tenir constància del següent:

En l’inici de l’estudi del dret d’accés hem vist que l’article 18.2 de la LTC disposa que la sol·licitud d’accés no requereix motivar-la ni acreditar cap interès legítim. En consonància amb aquesta determinació inicial, l’article 26.2 de la LTC estableix que l’absència de motivació en cap cas no pot ser una causa per denegar la sol·licitud; però afegeix que en la sol·licitud es poden exposar els motius que justifiquen l’exercici del dret d’accés a la informació. Val a dir que aquesta opció de motivar la sol·licitud, que és només potestativa, pot resultar molt aconsellable -o fins i tot pot esdevenir necessària- si en la informació sol·licitada concorre algun límit que exigirà efectuar una ponderació de drets i/o interessos. Precisament en aquest sentit el RLTC assenyala que si, en la sol·licitud d'accés o durant el procediment de tramitació, la persona sol·licitant fa constar la motivació o la justificació de la finalitat de l'accés a la informació pública, l'òrgan competent, en la resolució que adopti, n'ha de motivar la ponderació amb altres drets o interessos concurrents, si escau (art. 54.3.c).

L’article 27 de la LTC està dedicat a la presentació de les sol·licituds, i disposa que es poden presentar per qualsevol mitjà, incloent-hi els electrònics, sempre que permetin deixar constància dels requisits indicats. Les sol·licituds presentades per mitjans electrònics s’han de poder tramitar per mitjà d’un formulari electrònic senzill i fàcilment accessible des del portal de transparència.

Les sol·licituds s’han d’adreçar a l’entitat o l’òrgan administratiu que disposi de la informació. Si la sol·licitud d’informació s’adreça a un òrgan que no la té a la disposició o s’adreça genèricament a una administració, és aplicable el que estableix l’article 30 de la LTC, que sota la rúbrica “Derivació de les sol·licituds” diferencia segons si l’entitat o l’òrgan administratiu al qual s’ha de derivar, depèn de la mateixa administració (art. 30.1 de la LTC) o d’una altra administració diferent o en pertany (art. 30.2 de la LTC).

Si l’entitat o l’òrgan que presumptament té la informació pertany a una altra administració (derivació externa), l’article 30.2 de la LTC disposa que se n’ha d’informar la persona sol·licitant, per via electrònica si és possible, i indicar-li quina és l’administració a la qual s’ha derivat la sol·licitud, perquè pugui exercir el dret d’accés a la informació pública. Aquest darrer incís generava dubtes sobre si la persona sol·licitant hauria de tornar a exercir el dret novament davant l’administració a la qual s’ha derivat la sol·licitud, però el RLTC descarta tal opció en l'article 57.3.

En relació amb aquestes derivacions externes, regulades amb detall en l’article 57 del RLTC, el primer apartat defineix com a administracions diferents l’estatal, les autonòmiques o locals, com també les universitats públiques i els organismes públics i entitats vinculats a les que disposin d'un registre electrònic propi.

En cas de derivació externa, la unitat d’informació l’ha de derivar en el termini de 15 dies hàbils, i comunicar la derivació a la persona sol·licitant en els 5 dies hàbils següents, amb indicació de l’administració a la qual s’ha derivat. El termini per resoldre i notificar s’inicia des de la data en què la sol·licitud tingui entrada en el registre electrònic de l’administració competent.

D’altra banda, l’article 58 del RLTC està dedicat a la derivació interna dins d’una mateixa administració pública, i a aquest respecte considera que formen part d’una mateixa administració pública tant els seus òrgans i unitats com les entitats del seu sector públic que no disposin de registre electrònic propi.

Per al cas en què cal derivar la sol·licitud a un òrgan de la mateixa administració, l’article 30.1 de la LTC determina que si l’entitat o l'òrgan administratiu que rep la sol·licitud no disposa de la informació sol·licitada, la unitat d’informació l'ha de derivar a l’entitat o l’òrgan que en disposi si el coneix, en un termini màxim de 15 dies naturals. Però l’article 58 del RLTC ha rebaixat el termini per fer la derivació interna a 5 dies hàbils, i obliga a comunicar a la persona sol·licitant, en els 5 dies hàbils següents, la unitat d’informació competent i dades de contacte.

Per al cas específic de l’Administració de la Generalitat, l’article 58.5 del RLTC disposa que si la unitat d’informació que rep la sol·licitud no coneix quin òrgan o entitat de la Generalitat disposa de la informació sol·licitada, l'ha de derivar en el mateix termini de 5 dies hàbils a la unitat directiva competent en matèria de transparència, per tal que aquesta decideixi en 5 dies hàbils a quina unitat d’informació correspon derivar-la.

En relació amb aquesta derivació interna, l’article 58 del RLTC determina que no suspèn el termini per resoldre i notificar la sol·licitud d’accés.

Seguidament, l’article 59 del RLTC es refereix a les sol·licituds transversals dins d’una mateixa administració, que defineix com aquelles en què per a la resolució cal obtenir informació parcialment disponible en diversos òrgans, unitats o entitats d’una mateixa administració. El més rellevant és que s’han de tramitar i resoldre de forma unitària, mitjançant una única resolució (art. 59.2 del RLTC), tret que excepcionalment i motivadament sigui aconsellable fer-ho en més d’una resolució, si la informació té naturalesa heterogènia (art. 59.5 del RLTC).

En el cas de l’Administració de la Generalitat, si els òrgans pertanyen o hi estan vinculats, la tramitació correspon a la unitat d’informació del departament, i la resolució, a l’òrgan superior jeràrquic comú. I si no pertanyen al mateix departament, la competència per tramitar recau en la unitat d’informació del departament que controla o gestiona l’àrea temàtica principal de la informació sol·licitada, i respecte de l’òrgan competent per resoldre es pren també aquest mateix criteri. A aquest respecte, les unitats d’informació implicades han de consensuar a qui correspon en un termini de 5 dies hàbils.

Ara bé, les sol·licituds transversals de naturalesa heterogènia a l’Administració de la Generalitat i entitats vinculades, les tramiten de manera parcial cada unitat d’informació, i les resolen parcialment els diferents òrgans implicats (art. 59.5 del RLTC). També, per determinar aquesta eventual naturalesa heterogènia, les unitats d’informacions han d’arribar a un acord en 5 dies hàbils, i en cas de divergència han de donar trasllat a la unitat directiva competent en matèria de transparència per decidir si hi ha tal heterogeneïtat, i determinar l’òrgan competent. En tot cas, aquests terminis relatius a les sol·licituds transversals no suspenen el termini d’un mes per resoldre i notificar la resolució (art. 59.8 del RLTC).

Per acabar aquesta qüestió de les derivacions de sol·licituds, correspon abordar les sol·licituds transversals que afecten administracions públiques diferents (art. 57.4 del RLTC). En els casos en què l’administració pública a la qual s’adreça la sol·licitud d'accés només disposa d'una part de la informació sol·licitada, la unitat d'informació d'aquesta administració pública ha de tramitar la sol·licitud en relació amb aquesta part d'informació. Pel que fa a la resta d'informació sol·licitada, la mateixa unitat d'informació ha de derivar la sol·licitud a l'altra administració pública competent en el termini de 15 dies hàbils des de la data en què la sol·licitud hagi entrat en el registre electrònic i comunicar la derivació d’una part de la sol·licitud a la persona sol·licitant dins els 5 dies hàbils següents a la tramesa. El termini de què disposa l’altra administració per resoldre aquella part de la sol·licitud s'inicia des de la data en la qual la sol·licitud tingui entrada en el seu registre electrònic.

Tornant a l’article 27 de la LTC, en l’apartat quart s’obliga l’administració a establir sistemes per integrar la gestió de les sol·licituds d’informació en l’àmbit de la seva organització interna. Exigeix que, en rebre la sol·licitud d’accés, es notifiqui al sol·licitant la recepció de la sol·licitud amb indicació del dia de recepció, l’òrgan responsable de resoldre-la, la data màxima per resoldre i la persona responsable de la tramitació. Aquesta comunicació és la que disposa l’article 21.4 de la Llei 39/2015 per a qualsevol tipus de sol·licitud que inicia un procediment, que s’ha de fer en el termini de 10 dies, en la que cal incloure també la informació sobre els efectes del silenci administratiu i la informació relativa als recursos o les reclamacions que siguin procedents davant l’eventual silenci administratiu, informació no indicada en l’article 27.5 de la LTC, però que el RLTC ha inclòs en l'article 56.2.

L’article 28 regula les sol·licituds imprecises i, seguint les regles de l’article 68 de la Llei 39/2015, sobre l’esmena de la sol·licitud disposa que si una sol·licitud d’accés s’ha formulat en termes imprecisos (quan la descripció de la informació a la qual es pretén tenir accés s'expressi de manera vaga, equívoca o ambigua, en termes que no permetin o dificultin la identificació de la informació o dades concretes objecte de la sol·licitud -art. 60.2 del RLTC-) o massa genèrics, s’ha de comunicar a la persona sol·licitant i demanar-li que en un termini no inferior a 10 dies concreti la informació a la qual vol tenir accés. Aquest tràmit del requeriment d’esmena suspèn el termini per resoldre, segons l’article 22.1.a de la Llei 39/2015. En relació amb aquesta exigència de concreció de la sol·licitud, l’administració ha de prestar assessorament i assistència a la persona sol·licitant, oferiment que ha de constar acreditat, ja que en cas contrari no es pot arxivar la sol·licitud pel fet que la persona sol·licitant no hagi concretat o precisat la informació a la qual vol tenir accés (art. 60.5 del RLTC).

Per contra, no es pot qualificar d'imprecisa una sol·licitud d'accés atenent a l'abast ampli de la informació sol·licitada, sempre que els termes que identifiquen la informació siguin clars i concrets (art. 60.2 del RLTC).

Si en el termini esmentat no s’esmena la sol·licitud, es considera que s’ha desistit, tal com disposa l’article 28.3 de la LTC: “[…] s’ha d’arxivar l’expedient, sempre que l’Administració hagi posat a disposició dels ciutadans els instruments adequats per a la cerca de la informació.” Afegeix l’article 28.4 que l’arxivament de l’expedient no exclou el dret de presentar una nova sol·licitud que compleixi els requisits establerts per aquesta Llei. L'arxivament de l’expedient no s’ha d’interpretar en sentit literal, sinó en el sentit que és procedent declarar el desistiment de la sol·licitud mitjançant la resolució corresponent, que s’haurà de notificar a la persona sol·licitant, tal com exigeixen els articles 68.1 i 21 de la Llei 39/2015. Així ho ha precisat també el RLTC en l'article 60.1.

El requeriment d’esmena també s’ha establert per al cas que la sol·licitud no reuneixi algun dels altres requisits de l’article 26.1 de la LTC, però en aquests casos l'article 60.1 del RLTC disposa que no se suspèn el termini per resoldre i notificar.

Entrem ara en l’estudi de l’article 29 de la LTC, relatiu a les causes d’inadmissió de sol·licituds, que han generat molta doctrina de la GAIP, que al seu torn ha estat incorporada en el RLTC.

Els supòsits d’inadmissió a tràmit de les sol·licituds establerts en la LTC són els següents:

a) Si demanen notes, esborranys, resums, opinions o qualsevol document de treball intern sense rellevància o interès públic. Aquesta causa s’ha d’entendre referida a documents preparatoris o provisionals, o que continguin opinions o valoracions personals que no manifestin la posició formal d’un òrgan o servei. Per la seva banda, l'article 65.1 del RLTC precisa que aquesta causa d'inadmissió concorre quan la sol·licitud tingui per objecte alguna de les informacions següents:

Al seu torn, aquesta causa d’inadmissió no s’aplica quan es demana accedir a informes (preceptius o facultatius) emesos per un òrgan o personal al servei de les administracions públiques o per altres administracions o entitats públiques o per terceres persones en execució d'un contracte signat amb les administracions públiques; així com a ordres, mandats o instruccions emesos per òrgans superiors, en virtut del principi de jerarquia administrativa (art. 65.2 i 65.3 del RLTC).

b) Si per obtenir la informació que demanen cal una tasca complexa d’elaboració o reelaboració. En aquest cas, es pot donar la informació de manera desglossada, amb l’audiència prèvia del sol·licitant. L'article 66.1 del RLTC estableix que pot resultar aplicable aquesta causa quan l'obtenció, l'extracció o la disposició de la informació sol·licitada impliqui una càrrega de treball inassumible o desproporcionada pel fet que la informació procedeix de diferents expedients, fonts d'informació, bases de dades o arxius, o és inclosa en un gran volum d'informació i no pugui ser extreta amb l'ajuda dels mitjans informàtics disponibles; o bé quan es requereix una tasca complexa d’anàlisi o d’interpretació. Igualment, també és procedent la inadmissió si per obtenir les dades es requereixen uns mitjans tècnics o informàtics especials, dels quals no es disposa.

Si les administracions públiques aprecien aquestes circumstàncies ho han de motivar mitjançant, entre d'altres, una declaració dels recursos humans i materials necessaris per obtenir i elaborar la informació, i una ponderació d'aquests recursos amb els que té disponibles l'òrgan competent per resoldre (art. 66.2 del RLTC).

A l'últim, l'article 66.3 del RLTC adverteix que la inadmissió de les sol·licituds per aquesta causa no es pot justificar exclusivament en el volum de la informació si la tasca d'elaboració o de recopilació no és complexa.

c) Si la informació que demanen està en fase d’elaboració i s’ha de fer pública dins el termini de tres mesos, d’acord amb les obligacions de transparència del títol II. En relació amb aquesta causa d’inadmissió, cal indicar a la persona sol·licitant l'òrgan o el centre directiu responsable de la publicació, el mitjà o el web i la data estimada de publicació. Però, en cas de persones físiques, la identificació del web només pertoca si la sol·licitud s’ha formulat per mitjans electrònics.

A banda dels supòsits d’inadmissió establerts expressament en l’article 29.1 de la LTC, la GAIP n'aplica dos més:

d) Les sol·licituds que tinguin un caràcter repetitiu o abusiu no justificat en aplicació dels principis generals de bona fe i prohibició de l’abús de dret establerts pel dret civil aplicable. Aquest supòsit està recollit en l’article 18.1 de la LTE com a causa d’inadmissió, però la GAIP ha precisat que no els aplica basant-se en aquest precepte perquè el legislador de la LTC no el va incorporar a la llista de l’article 29.1.

Però això no impedeix a la GAIP aplicar-lo basant-se en l’article 7 del Codi civil, que prohibeix l’abús del dret. A aquest respecte, la GAIP ha considerat com a repetitiva una sol·licitud quan coincideix amb altres sol·licituds presentades anteriorment o simultàniament per la mateixa persona i amb identitat d’objecte o amb una modificació irrellevant. Pel que fa a la inadmissió basada en el caràcter abusiu de la sol·licitud, la GAIP el reconeix quan persegueix causar un perjudici, alteració, obstrucció o paralització il·legítima del funcionament normal de l’entitat o l’òrgan al qual s’adreça la sol·licitud. En tot cas, correspon a les administracions públiques la càrrega de provar el caràcter repetitiu o abusiu de les sol·licituds d’accés.

e) Sobre la base de la doctrina de la GAIP, també es poden inadmetre les sol·licituds d'informació pública que no tindria tal consideració, d’acord amb la definició de l’article 2.b de la LTC, o bé pel fet de tractar-se d’informació inexistent, o bé estan en poder d'entitats que no formen part dels subjectes obligats pel dret d’accés (o bé per haver estat elaborada per aquestes).

L’article 29.2 de la LTC afegeix que també s’han d’inadmetre les sol·licituds que en realitat no demanen l’accés a informació, sinó que formulen consultes jurídiques o peticions d’informes o dictàmens. Això, sens perjudici del dret a formular consultes o demanar orientacions reconegut per la legislació general de procediment administratiu (art. 53.1.f de la Llei 39/2015) i per les lleis sectorials.

En tot cas, per inadmetre sol·licituds, la LTC exigeix dictar una resolució motivada en alguna de les causes esmentades, i notificar-la a la persona sol·licitant, amb indicació d'un peu de recurs en els termes de l'article 71.4.b del RLTC.

L’article 31 de la LTC regula el tràmit d’audiència per l’afectació de drets o interessos de tercers, tràmit que desenvolupa l'article 62 del RLTC. Si la sol·licitud d’informació pot afectar drets o interessos de tercers i estan identificats o són fàcilment identificables (és a dir, quan se'n conegui la identitat i es disposi o es pugui disposar d'un canal o via de contacte), la unitat d’informació els ha de donar trasllat de la sol·licitud, i tenen un termini de 10 dies hàbils per presentar al·legacions si aquestes poden resultar determinants del sentit de la resolució. A aquest respecte, la GAIP insisteix que aquesta audiència és procedent només si les eventuals al·legacions d’oposició a l’accés poden resultar determinants, en el sentit que puguin fer valer dades o elements determinants per ponderar els drets i interessos de les terceres persones afectades eventualment per la sol·licitud d'accés.

En el trasllat de la sol·licitud se n’ha d’indicar l'objecte i els motius, si s’havien expressat, però no s'ha de revelar la identitat de la persona sol·licitant, tret que, excepcionalment, l'Administració pública consideri motivadament, i prèvia consulta a la persona sol·licitant, que la tramesa de la sol·licitud amb la seva identitat pot ser essencial per defensar drets i interessos titularitat de terceres persones afectades. A tal efecte, s’ha de concedir a la persona sol·licitant un termini no inferior a 5 dies hàbils per tal que es pugui oposar justificadament a la revelació de la seva identitat a les terceres persones afectades. Si s’oposa, però no es considera que s’hagi justificat prou, l'Administració pública ha de decidir si revelar la identitat de la persona sol·licitant, prèvia ponderació entre l'oposició d’aquesta i l'afectació de les terceres persones (art. 62.4 del RLTC).

Així mateix, s’ha d’informar la persona sol·licitant d’aquest trasllat, i també de la suspensió del termini per dictar resolució fins que s’hagin rebut les al·legacions o hagi transcorregut el termini per presentar-les.

L’article 32 de la LTC es refereix a la competència per resoldre, i l’atribueix als òrgans següents:

a) Administració de la Generalitat: els òrgans superiors jeràrquics dels serveis o les unitats que disposen de la informació, òrgan que ha de tenir un rang mínim de sub-direcció general o assimilat, excepte en el cas dels centres educatius públics, en què la competència per resoldre és de la direcció del centre (art. 71.1 del RLTC); sens perjudici de les funcions de coordinació, suport i assessorament que exerceixen les "unitats d'informació", regulades en els articles 3, 78 i 79 del RLTC.

b) Administració local: els òrgans que determinen les normes organitzatives pròpies i, si no n’hi ha, l’alcalde/essa o el president/a, o l’òrgan en què deleguin.

c) Organismes autònoms, entitats de dret públic, societats i fundacions públiques, consorcis i universitats públiques: l'òrgan de direcció i de govern.

d) Altres institucions i organismes a què fa referència l’article 3.1 de la LTC (Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, etc.): els òrgans de representació o direcció.

L’article 33 de la LTC fixa el termini per resoldre el procediment -i per notificar la resolució-, en un mes, “a comptar del dia següent a la recepció de la sol·licitud”, determinació que no sembla ajustar-se a la regla general de l’article 21.3.b de la Llei 39/2015, que fixa el die a quo o d’inici del termini en “la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada al registre electrònic de l'Administració o organisme competent per a la seva tramitació”, i no l’endemà com fa la LTC. Conscient que la LTC contravenia la normativa bàsica, el RLTC ha disposat que el termini d'un mes establert en l’article 33.1 de la LTC comença a comptar des de la data d'entrada de la sol·licitud d'accés en el registre electrònic de l'Administració pública competent per tramitar la sol·licitud.

La unitat d'informació pot prorrogar aquest termini fins a un màxim de 15 dies naturals, si ho justifiquen el volum elevat o la complexitat que comporti l'elaboració o l'obtenció de la informació requerida, o l'especial dificultat en el compliment de les tasques de tramitació, anàlisi i ponderació prèvies a la resolució de la sol·licitud d'accés. La pròrroga i les causes que la motiven han de ser comunicades a la persona interessada. Així mateix, el termini es pot suspendre en els casos establerts expressament per aquesta Llei i per la legislació general sobre règim jurídic i procediment administratiu, cosa que ens remet als articles 22 i 23 de la Llei 39/2015.

L’article 34 de la LTC regula la resolució del procediment, que s’ha de fer per escrit amb el contingut mínim que especifica l'article 71.4 del RLTC, i s'ha de notificar a la persona sol·licitant i, si escau, als tercers afectats que hagin comparegut, és a dir, que no cal notificar als tercers a qui es va donar audiència però no van fer al·legacions. Si la sol·licitud d’informació s’ha fet per via electrònica, la notificació de la resolució també es pot fer per mitjans electrònics.

La resolució ha de ser estimatòria, llevat que sigui aplicable algun dels límits legals. En cas d’estimació de la sol·licitud amb oposició de tercers, l’accés només es pot fer efectiu quan la decisió estimatòria esdevingui ferma per no haver-la impugnat el tercer en els terminis establerts. En concret:

En aquest cas, el termini per lliurar la informació a la persona sol·licitant és de 30 dies hàbils, a comptar des de la finalització del termini per interposar el recurs sense que s'hagi formalitzat (art. 72.6 del RLTC).

D’acord amb l’article 38.4 de la LTC, és obligat motivar les resolucions següents:

Excepcionalment, no és obligatori motivar les resolucions si la mera indicació de l’existència o no de les dades pot vulnerar un límit legal, i en aquest caldrà fer constar aquesta circumstància. Si es denega l’accés pel límit de propietat intel·lectual o industrial, la motivació de la resolució ha d’incloure la referència a la persona titular d’aquests drets, si és coneguda. A més, com s’ha indicat anteriorment, qualsevol resolució que no estimi totalment l’accés per l’afectació d’algun límit legal, s’ha de publicar al portal de transparència.

La notificació de la resolució ha d’indicar les vies específiques de recurs i reclamació establertes per aquesta Llei, garanties que estudiarem a continuació.

D’altra banda, el RLTC també disposa que l’Administració de la Generalitat i les entitats del seu sector públic han de publicar semestralment en el Portal de la Transparència de Catalunya tots els actes administratius resolutoris de les sol·licituds d'accés, prèvia anonimització de les dades personals (art. 71.6). Amb aquesta determinació s'amplia l'exigència de publicitat activa establerta en l'article 14.3 de la LTE, que obliga a publicar les resolucions parcialment o totalment desestimatòries de sol·licituds d'accés a informació pública.

L’article 35 regula el silenci administratiu per al cas que no es notifiqui la resolució en el termini màxim. El silenci serà estimatori, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, o si en la informació concorre algun dels límits legals. Aquest darrer incís fa que la regla general del silenci estimatori sigui només aparent, ja que la presència de dades personals en la informació pública és força habitual, de manera que ja concorreria un límit, sens perjudici que en la resolució pertoqui estimar l’accés, de conformitat amb l’article 24 de la LTC.

En coherència amb aquesta determinació legal, l'article 71.5 del RLTC confirma el sentit desestimatori del silenci quan en la informació pública sol·licitada concorre algun dels límits establerts en la LTC. Tot i això, el mateix RLTC disposa a continuació que, si un cop s’ha produït el silenci estimatori, es constata la concurrència d'algun dels límits establerts en la LTC -sembla que en tal cas ja no s'hauria produït el silenci estimatori- que hagi de prevaler sobre el dret d'accés a la informació pública, l'òrgan competent ha d'incoar d'ofici un procediment de revisió per declarar la nul·litat de l'acte presumptament estimatori contrari a l'ordenament jurídic.

Si es denega l’accés després d’haver-se consumat el silenci estimatori, podria donar lloc a l’exigència de responsabilitat i a l’aplicació del règim sancionador de la LTC, tot i que aquesta possibilitat sembla insòlita, ja que si es denega expressament l’accés seria pel fet de concórrer-hi algun límit, i en tal cas el silenci ja no era estimatori.

Per acabar amb el tema del silenci, no està de més explicar que la STC 104/2018 va declarar nul l’article de la Llei 8/2015 de transparència d’Aragó, que fixava també un règim de silenci estimatori, perquè el Tribunal Constitucional considera que era contrari a les bases fixades per la LTE, en la qual s’estableix un silenci desestimatori. Val a dir, però, que els efectes d’aquest pronunciament es limiten al precepte autonòmic aplicat de la Llei d’Aragó, de manera que no afecta, de moment, la vigència del silenci estimatori de la LTC, encara que cal insistir en l'escassa efectivitat que té.

Al marge de la tramitació ordinària, l’article 34.8 de la LTC regula un procediment simplificat (desenvolupat en l’article 73 del RLTC), per al cas en què és procedent estimar la sol·licitud sense oposició de tercers. En aquest cas, la resolució pot ser substituïda per una comunicació adreçada a la persona sol·licitant per la qual se li facilita les dades directament, un enllaç al web o l'adreça on es trobi ubicada la informació, o bé informació relativa a la manera o al canal pel qual es pot obtenir la informació sol·licitada. Aquesta comunicació, que també esgota la via administrativa, ha d’incloure la possibilitat d’interposar una reclamació davant la GAIP.

Aquest procediment simplificat és el que correspon tramitar també quan es rep una sol·licitud d’accés a informació idèntica (o substancialment similar) a la que ha estat objecte d'una sol·licitud d'accés anterior que hagi estat estimada de forma total i expressa.

Per contra, no es pot acudir al procediment simplificat si la informació que es comunica no satisfà completament i sense restriccions la sol·licitud d'accés o es lliura en un format diferent del sol·licitat.

L’article 36 es refereix al termini i la manera en què s’ha de fer efectiu l’accés a la informació. Si la sol·licitud s’estima per resolució o silenci, s’ha de facilitar en el termini de 30 dies hàbils -que no és un mes-, a comptar des de l'endemà de la data en què es dicta la resolució, i cal que la unitat d'informació lliuri la informació en el format sol·licitat, llevat dels casos següents, en què es pot donar en un format diferent, aspecte que caldrà indicar en la resolució:

Amb caràcter general, i tret que la protecció de drets i interessos de terceres persones ho justifiqui, el dret d'accés a la informació pública inclou el dret a obtenir còpies o reproduccions de la informació sol·licitada a la qual es tingui dret a accedir, però no empara el dret a obtenir certificats, còpies autèntiques, indexacions d'expedients ni traduccions de documents si l'Administració pública els ha d'elaborar expressament (art. 72.4 del RLTC).

Acabem el capítol del procediment amb l’article 37, dedicat a la gratuïtat i les contraprestacions de l’accés, el qual disposa que l’accés és gratuït si:

Fora d’aquests dos supòsits, el cost de l’expedició de còpies i la transposició a formats diferents de l’original pot restar subjecte a una contraprestació econòmica conformement al règim de taxes i preus públics aplicable, de la qual cosa s'ha d'informar la persona sol·licitant amb caràcter previ.

☝ Índex unitat 2

En l’estudi de la publicitat activa es feia referència a l’obligació de publicar molta informació als portals de transparència. Per tal d’assegurar el compliment d’aquestes obligacions, la LTC ha incorporat en el títol VII un sistema de garanties complex i fragmentat, que inclou diversos mecanismes, però que té alguna debilitat.

L’article 9 de la LTE confia el control de la publicitat activa de l’Administració general de l’Estat al Consell de Transparència i Bon Govern (CTBG), òrgan que pot establir mesures per al cessament de l’incompliment i pot ordenar l’inici d’actuacions disciplinàries, tenint en compte que en cas d’incompliment reiterat seria constitutiu d’una infracció greu.

El sistema de garanties de la LTC per a la publicitat activa és diferent, ja que en aquest àmbit no atorga cap funció a la Comissió de Garantia del Dret d’Accés (GAIP), a qui es reserva la intervenció com a garant principal de l’altre eix bàsic de la LTC, és a dir, el dret d’accés a la informació pública.

En la publicitat activa, el sistema de garanties es configura basant-se en diversos mecanismes establerts en el títol VII de la LTC, en relació amb el qual el preàmbul avança el següent:

Entrem en l’anàlisi d’aquests diversos mecanismes de garantia, i comencem pel sistema de recursos i/o reclamacions, que difereix en funció de la tipologia del subjecte obligat.

De conformitat amb l’article 71 de la LTC, en el cas de l’Administració de la Generalitat i de les entitats que integren l’Administració local (entitats de l’article 3.1.a LTC), es pot interposar el recurs administratiu que correspongui (d'alçada o potestatiu de reposició) o recurs contenciós administratiu contra:

En el cas de l’Administració de la Generalitat, si l'òrgan responsable de l'incompliment no exhaureix la via administrativa, el recurs d'alçada corresponent s'ha d'interposar davant la persona titular del departament competent en matèria d'administració pública -és a dir, el Departament de la Presidència-, que es coneix com "recurs d’alçada impropi".

En el cas d’entitats de dret públic, societats i fundacions públiques i consorcis (una part de les entitats de l’article 3.1.b de la LTC), l’article 73 de la LTC disposa que davant actes i/o omissions que constitueixin un incompliment i que s’emmarquin en l’exercici de funcions públiques o sotmesos a tutela administrativa, es pot formular una reclamació directament davant l'òrgan competent sota l'autoritat del qual s'exerceix l'activitat. Aquesta reclamació s’ha de resoldre i notificar en el termini màxim de 3 mesos, i la resolució exhaureix la via administrativa.

En el cas d’entitats de l’Administració corporativa i institucions estatutàries (col·legis professionals, Síndic de Greuges, Consell de Garanties Estatutàries, etc.), és a dir, la resta d’institucions i organismes de l’article 3.1.b de la LTC, i també en el cas de les universitats públiques (art. 3.1.c de la LTC), l’article 74 de la LTC estableix que davant els actes i/o les omissions constitutius d’incompliment es poden interposar les reclamacions o recursos establerts en les pròpies normes reguladores. Si aquestes normes no estableixen recursos, es pot interposar una reclamació davant l'òrgan superior de la mateixa entitat o institució, a la qual s’aplicarien els terminis establerts per al recurs d’alçada. Contra la resolució d’aquesta reclamació, es podria interposar un recurs contenciós.

El capítol I del títol VII de la LTC es tanca amb l’article 75, en el qual es disposa la possibilitat d’actuació d’aquests organismes, que han de vetllar pel compliment de les obligacions i els drets establerts per aquesta Llei, d’acord amb les funcions que tenen atribuïdes.

A banda dels recursos i/o reclamacions que hem vist abans segons la tipologia de l’entitat, es pot formular també una queixa davant el Síndic de Greuges o de l’Oficina Antifrau. En tal cas, la intervenció d’aquests organismes no suspèn els terminis establerts per interposar els recursos i/o les reclamacions procedents.

No sembla gaire encertat repartir entre tants organismes les facultats d’assegurar el compliment de la LTC, ja que, deixant de banda la complexitat d’aquest sistema fragmentat, pot propiciar duplicitats.

El capítol II del títol VII està dedicat íntegrament al règim sancionador, amb una regulació extensa, completa i minuciosa, mitjançant 15 articles (del 76 al 90).

L’article 76 de la LTC conté uns principis generals, en els quals s’exposa que l’incompliment de la LTC comporta l’aplicació del règim sancionador. Aquest règim, però, no s’aplica si els fets poden ser constitutius d’infracció penal ni tampoc si, d’acord amb la Llei, pot ser aplicable un altre règim de responsabilitat administrativa o de naturalesa jurisdiccional, sempre que es doni també identitat de subjecte i fonament.

L’article 76.3 de la LTC disposa que, en tot allò que no estableix la LTC, són aplicables els principis de la potestat sancionadora i el procediment sancionador establerts per la legislació de procediment administratiu.

Els articles 77, 78 i 79 de la LTC contenen el catàleg d’infraccions molt greus, greus i lleus, classificació que s’ajusta a l’exigència del principi de tipicitat (art. 27.1 de la Llei 40/2015). Excepte en el cas de les lleus, en cada bloc d’infraccions diferencia entre els tipus infractors en l’àmbit de la transparència (publicitat activa), del dret d’accés, del bon govern i del govern obert.

L’article 80 de la LTC enumera els subjectes responsables de les infraccions:

L’article 81 de la LTC enumera les sancions que es poden aplicar als alts càrrecs, que en cas d'infraccions molt greus poden ser les següents (per a cada infracció es pot imposar una o més sancions):

Les infraccions greus, en general, es graduen a la baixa (per exemple, suspensió temporal, en lloc de destitució del càrrec), i per a les infraccions lleus s’han establert les sancions següents:

Per acabar, cal parar atenció al fet que la destitució, la inhabilitació i la suspensió no es poden imposar als alts càrrecs electes (art. 81.3 de la LTC).

L’article 82 de la LTC regula les sancions aplicables al personal al servei de les administracions públiques en cas que aquest personal sigui el responsable de la infracció tipificada per la LTC. Aquestes sancions al personal són les establertes per la legislació de la funció pública amb relació a les faltes disciplinàries. Si el supòsit d’infracció pot quedar també inclòs en algun dels tipus infractors de la legislació de la funció pública, s’aplica aquesta legislació i no la LTC.

A banda dels alts càrrecs i del personal al servei de les administracions públiques, la LTC també estableix la responsabilitat de persones privades per incompliments de les obligacions de la LTC, com ara contractistes que presten serveis públics o serveis d’interès general o universal, grups d’interès, etc. Doncs bé, l’article 84 de la LTC està dedicat a les sancions aplicables a aquests subjectes privats, i disposa les següents per a les infraccions molt greus:

En la imposició de qualsevol de les sancions establertes en la LTC caldrà tenir en compte els criteris de graduació establerts en la legislació de règim jurídic i procediment administratiu, en concret l’article 29 de la Llei 40/2015, que regula el principi de proporcionalitat i conté un seguit de circumstàncies a tenir en compte en la determinació de la sanció. La LTC afegeix també alguns criteris de graduació específics: l’existència de perjudicis per a l’interès públic, la repercussió de la conducta en els ciutadans i, si escau, els danys econòmics o patrimonials produïts.

Els articles 85-89 de la LTC estan dedicats al procediment sancionador a seguir en cas de comissió d’alguna de les infraccions tipificades en la LTC. L’article 85 remet al procediment sancionador establert en la legislació de règim jurídic i procediment, en la qual es determina que la iniciació d’aquest procediment es produeix sempre d’ofici per acord de l’òrgan competent (art. 63.1 de la Llei 39/2015).

L’article 85.3 de la LTC es refereix expressament al supòsit de denúncia, la qual està regulada de manera general en l’article 62 de la Llei 39/2015: “S'entén per denúncia l'acte pel qual qualsevol persona, en compliment o no d'una obligació legal, posa en coneixement d'un òrgan administratiu l'existència d'un fet determinat que pugui justificar la iniciació d'ofici d'un procediment administratiu.” Per a aquest supòsit de denúncia, la LTC disposa que “l’òrgan competent ha d’incoar el procediment sancionador si els fets denunciats presenten indicis mínimament consistents o creïbles d’infracció”. D’acord amb aquesta determinació, si una persona denuncia una entitat pública pel fet de no incloure al portal una informació de publicació obligatòria, i aporta com a prova una impressió de pantalla, sembla que pertocaria iniciar el procediment sancionador.

A banda de la denúncia que pugui formular qualsevol persona, l’article 87 de la LTC reforça el paper de garants del Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes i l’Oficina Antifrau, ja que regula expressament la possibilitat que aquestes institucions instin els òrgans competents per iniciar procediment sancionador, si tenen coneixement de fets que poden constituir una infracció tipificada com a molt greu o com a greu per la LTC. Si davant la petició d’alguna d’aquestes institucions, l’òrgan competent decideix no incoar el procediment, la resolució que així ho acordi ha de ser expressa i motivada.

Quin és l’òrgan competent per incoar, tramitar i resoldre el procediment sancionador? Doncs la LTC no atorga tal competència a un òrgan únic, com per exemple sí que ho fa amb la GAIP respecte de les reclamacions per desatenció del dret d’accés. En el cas del règim sancionador, la competència varia en funció de la tipologia de l’entitat que hagi comès la infracció, i segueix una sistemàtica força enrevessada.

En primer lloc, per al cas d’infraccions comeses per persones privades, l’article 84.3 de la LTC atribueix la competència per incoar, instruir i resoldre el procediment sancionador a la persona titular del departament de la Generalitat competent en matèria d’Administració pública, a l’alcalde/essa o president/a de l’ens local o als càrrecs a què fa referència l’article 86.e i f (rector/a en el cas de les universitats, o els titulars o òrgans rectors col·legiats, en el cas de les institucions i els organismes a què fa referència l’article 3.1.b).

Per al cas d’infraccions comeses per administracions públiques i la resta d’entitats i organismes -diferents de les persones privades que acabem d’esmentar-, la LTC regula de manera diferenciada la competència per a la incoació, la instrucció i la resolució del procediment.

L’article 86 de la LTC estableix els òrgans competents per a la incoació del procediment:

L’article 88 de la LTC estableix els òrgans competents per a la instrucció del procediment:

L’article 89 de la LTC regula la competència per resoldre el procediment sancionador, que atribueix als òrgans següents:

En definitiva, el règim sancionador de la LTC és molt complet i té moltes fortaleses. Però, deixant de banda que es podria haver optat per un sistema més simple i no tan complex, té un punt d'una feblesa formidable: en general atribueix la competència per sancionar a l’entitat infractora, cosa que sens dubte juga en contra de l’aplicació del procediment sancionador, com ho evidencia el fet que, passats uns anys de la seva entrada en vigor, el nombre de procediments sancionadors és ínfim.

Així ho ha fet notar el Síndic de Greuges any rera any en el seu informe anual. En el publicat el mes de juliol de 2019, feia constar que les entitats enquestades han identificat un total de 6 procediments sancionadors incoats l’any 2018, tots en el món local. Aquesta xifra tan baixa portava al Síndic a concloure amb la reflexió següent: “Tot i que el règim sancionador no pot ser mai la resposta a les dificultats per aplicar la Llei, cal reiterar que un règim sancionador estricte però inaplicat pot generar la percepció que la Llei és un recull d’intencions o expectatives sense força obligatòria ni capacitat coercitiva i, per tant, es pot convertir potencialment en un element de deslegitimació del model legal.”

Per acabar amb el règim sancionador, l’article 90 de la LTC està dedicat a la prescripció de les infraccions i les sancions. Pel que fa a les infraccions, les molt greus prescriuen al cap de tres anys; les greus, al cap de dos anys, i les lleus, al cap d’un any. Quant a les sancions, les imposades per la comissió d’infraccions molt greus prescriuen al cap de tres anys; per la comissió d’infraccions greus, al cap de dos anys, i per la comissió d’infraccions lleus, al cap d’un any.

El sistema de garanties format pels recursos i/o les reclamacions, la possibilitat d’intervenció d’unes institucions determinades i el règim sancionador, es completa amb l’establiment d’un procediment d’avaluació externa del compliment de la LTC, regulat en el títol VIII. L’article 91 disposa aquesta avaluació externa per a la publicitat activa i el dret d’accés, a banda d’altres àmbits també regulats per la LTC (bon govern, Registre de grups d’interès, etc.).

L’article 92 de la LTC atribueix al Síndic de Greuges la competència d'aquesta avaluació del compliment de la Llei. A tal efecte, correspon al Síndic establir els indicadors objectius que han de servir com a referència d’aquesta avaluació, que no afecta la vigència de l’avaluació interna de l’aplicació de la transparència establerta en l’article 6.3 de la LTC.

L’article 93 de la LTC disposa que el Síndic ha d’elaborar anualment un informe general d’avaluació de l’aplicació de la LTC i l'ha de presentar al Parlament, en el qual s’ha d’avaluar de manera específica l’aplicació del règim sancionador, qüestió mencionada abans per recollir-ne la visió crítica. A banda d’aquest informe general preceptiu, el Síndic pot elaborar informes d’avaluació específics en relació amb entitats o àmbits concrets. En cas de fer aquests informes específics, en el procés d’elaboració cal donar audiència a l’entitat afectada per tal que pugui presentar-hi al·legacions, i un cop finalitzat s’ha de lliurar al Parlament. L’elaboració dels informes d’avaluació s’ha de fer, si escau, d’acord amb les directrius o el pla de treball que determini el Parlament.

La LTC imposa a les autoritats i al personal al servei dels subjectes obligats el deure de col·laborar amb el Síndic en l’elaboració dels informes d’avaluació.

El títol IX conté els dos darrers articles de la LTC. L’article 94 està dedicat a unes mesures generals d’aplicació de la LTC en les quals imposa a l’Administració de la Generalitat el deure de prestar assessorament jurídic i tecnològic a totes les institucions i entitats obligades per la LTC. Sobre la base d’aquesta premissa, i per a l’àmbit dels ens locals, exigeix a l’Administració de la Generalitat l’establiment d’un programa de suport a les entitats locals, especialment a les que disposin de menys recursos i capacitat tècnica i operativa, per aplicar aquesta Llei.

Amb el mateix objectiu d’assolir l’aplicació de la LTC en l’àmbit dels ens locals, es disposa també que l’Administració de la Generalitat pugui subscriure convenis de col·laboració amb les entitats locals d’àmbit supralocal i amb les associacions representatives dels municipis.

En la mateixa línia, però en relació amb les entitats a les quals la LTC imposa obligacions de transparència per rebre fons públics, la LTC obliga l’Administració de la Generalitat a prestar assessorament jurídic i tecnològic, i a facilitar protocols per complir aquestes obligacions. Afegeix la LTC que en les convocatòries de subvencions o en els convenis subscrits es poden establir mesures específiques de suport econòmic o tècnic per poder fer efectives aquestes obligacions.

L’article 95 obliga el Govern a aprovar un pla estratègic per aplicar la LTC i exigeix que n'avaluï anualment el grau de compliment. Tant el pla com l’avaluació del grau de compliment s’han de publicar en el Portal de la Transparència.

En compliment d’aquest precepte, el Govern va aprovar un primer pla estratègic de polítiques de transparència per al període 2015-2017. Després va aprovar el Pla de Govern 2017-2018, i finalment per Acord GOV/89/2019, de 25 de juny, es va aprovar el Pla de Govern Obert de la Generalitat de Catalunya 2019-2020 (prorrogat a l’any 2021), amb el qual es “pretén consolidar i reforçar una forma de governar més oberta, transparent i ètica perquè aquest és el camí a seguir per tal de millorar la percepció ciutadana de qualitat institucional, incrementar la confiança de la ciutadania vers la política i les administracions públiques i millorar en qualitat democràtica”.

☝ Índex unitat 2

En relació amb el dret d’accés, són aplicables també les garanties establertes amb caràcter general per la LTC, com ara el règim sancionador, en el qual s’han inclòs tipus infractors específics per a vulneracions en l’àmbit del dret d’accés. A banda d’aquestes garanties generals, la LTC disposa unes garanties específiques per al dret d’accés, entre les quals destaca la reclamació davant la GAIP.

Val a dir, però, que aquesta reclamació davant la GAIP no és l’únic mecanisme de garantia establert en la LTC per al dret d’accés, ja que conviu també amb altres recursos.

L’article 38 de la LTC, “Recurs administratiu”, obre el capítol dedicat a les garanties del dret d’accés, i estableix que les resolucions expresses o presumptes dictades respecte de sol·licituds d’accés poden ser objecte de recurs potestatiu de reposició davant l’òrgan que les ha dictades. Aquest sistema difereix del de la LTE, en el qual es disposa únicament la reclamació davant l’òrgan equivalent a la GAIP (el CTBG), com a mecanisme substitutiu del recurs de reposició.

Tornant a la LTC, encara que no ho digui l’article 38, les resolucions dictades respecte de sol·licituds d’accés també es poden impugnar directament amb el recurs contenciós administratiu, en ser resolucions que exhaureixen la via administrativa.

L’article 39 de la LTC està dedicat a la reclamació davant la GAIP, i disposa que les resolucions en matèria d’accés -la inicial o la de resolució del recurs de reposició- poden ser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la GAIP, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública, funcions que exerceix amb plena independència orgànica i funcional, sense submissió a instruccions jeràrquiques de cap mena, tal com estableix el Conveni del Consell d'Europa de 2009 sobre accés als documents públics.

L’article 39.3 de la LTC reforça el caràcter tècnic i especialitzat de la GAIP, quan afegeix que exerceix les seves funcions per mitjà d’actes i acords de caràcter tecnicojurídic, que en cap cas no poden ser motivats per criteris d’oportunitat o de conveniència.

L’article 40 de la LTC regula la composició i la designació de la GAIP, que és integrada per un mínim de tres membres i un màxim de cinc (el Parlament va fixar en cinc els membres), designats per majoria de 3/5 parts dels diputats del Parlament de Catalunya, entre persones que acreditin que compleixen els requisits establerts, i que han de comparèixer davant la comissió parlamentària corresponent perquè aquesta els avaluï amb relació a les condicions requerides per al càrrec.

L’article 40.3 fixa els requisits que han de complir: juristes especialistes en dret públic i tècnics en matèria d’arxius o gestió documental, elegits entre experts de competència i prestigi reconeguts i amb més de deu anys d’experiència professional. El precepte estableix una composició dual, d’una banda, experts juristes i, de l’altra, arxivers o gestors documentals, però, en la primera i de moment única designació, els cinc membres escollits van ser juristes, sense que cap de les persones designades acredités experiència en arxiu i gestió documental.

El càrrec l’han d’exercir en règim de dedicació exclusiva i els són aplicables les normes sobre incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques. Llurs retribucions s’han de fixar anualment en la Llei de pressupostos de Catalunya.

L’article 41 de la LTC n'estableix l’organització i el funcionament, i disposa que la GAIP ha de ser adscrita al departament de la Generalitat que el Govern determini per decret, que és el competent en polítiques de transparència. El Govern ha de dotar la Comissió dels mitjans personals i materials necessaris per a l’exercici de les seves funcions, sempre respectant-ne la independència orgànica i funcional. L'organització i el funcionament s’han d’establir per reglament, respecte del qual l’article 41.2 de la LTC va disposar una singularitat en la tramitació, ja que s’obligava a remetre el projecte al Parlament abans d’aprovar-lo, per tal que pogués formular recomanacions en relació amb el text, les quals eren vinculants si afectaven la garantia de la independència orgànica i funcional de la GAIP.

Aquest reglament de la GAIP es va aprovar per mitjà del Decret 111/2017. En el preàmbul s’exposa que la reclamació davant la GAIP s'erigeix com un mecanisme voluntari, àgil i gratuït que persegueix donar una resposta adequada a les demandes d'informació. Però la GAIP no només s’encarrega de protegir el dret d’accés, sinó també altres béns, drets i interessos amb els quals eventualment pugui entrar en conflicte el dret d’accés.

El Reglament de la GAIP en reforça la independència, en concreta les funcions i en regula la composició, el mandat, la pèrdua de la condició de membre i els drets i deures dels seus membres. També defineix l'organització i estableix les normes de funcionament, en què destaca el paper dels mitjans electrònics en el desenvolupament de l'activitat. Igualment, regula els procediments de tramitació de les reclamacions, en què destaca, per la novetat, el procediment amb mediació.

Seguint amb el Reglament de la GAIP, l’article 3 enumera els subjectes respecte dels quals la GAIP pot intervenir mitjançant la reclamació, sens perjudici de la possibilitat de formalitzar convenis amb altres institucions, com sembla que es va intentar fer amb el Parlament de Catalunya, si bé no es té constància de la formalització. El precepte enumera l’Administració de la Generalitat i els ens que integren l’Administració local de Catalunya, així com els organismes, les societats, les fundacions, els consorcis i les entitats vinculades.

Sorprèn l’absència de la menció a les universitats públiques, els col·legis professionals i les corporacions de dret públic, la qual cosa podria obeir al fet que l’article 74.3 de la LTC sembla que exigeix formalitzar un conveni. No obstant això, el criteri consolidat de la GAIP, reiterat amb posterioritat a la vigència del Reglament del 2017, és considerar-se competent per resoldre reclamacions també referents a aquestes entitats, sense necessitat de la formalització d’un conveni, ja que el condicionament de la seva intervenció a l’exigència d’un conveni vulneraria el sistema de garanties establert en la legislació bàsica (LTE). Per contra, la GAIP sí que considera necessari el conveni per a les institucions estatutàries, per respectar-ne l'autonomia.

L’article 42 de la LTC regula el procediment de reclamació, i estableix que les reclamacions davant la GAIP s’han d’interposar en el termini d’un mes a comptar de la notificació de la resolució de la sol·licitud d’accés o del recurs de reposició, o del moment en què s’hauria produït el silenci administratiu. Al marge que, per l'aplicació de les regles bàsiques sobre el còmput dels terminis (art. 30.4 de la Llei 39/2015), la data d’inici no seria la de notificació, sinó l’endemà, en relació amb la impugnació del silenci administratiu, i cal tenir en compte el criteri jurisprudencial consolidat i recollit en la regulació dels recursos de la Llei 39/2015, segons la qual en aquests casos no caduca el termini per interposar recursos. Aquest criteri, que ha estat expressament assumit també per la GAIP en relació amb les reclamacions interposades davant la manca de resolució en termini, en el sentit de considerar-la sempre presentada dins de termini, també està recollit en l'article 32.3 del Reglament de la GAIP.

En cas de reclamacions en què la denegació de l’accés s’ha basat en drets de tercers, se’ls ha de donar trasllat de la reclamació perquè puguin participar en el procediment.

Les reclamacions es poden tramitar per mitjà d’un procediment de mediació o d’un procediment ordinari amb resolució. La GAIP ha d’informar les parts afectades sobre el procediment de mediació, i l’Administració no es pot oposar a l’aplicació d’aquest procediment si les altres parts l’accepten. El procediment de mediació suspèn el termini per resoldre. L’acord fruït de la mediació ha de ser aprovat pel reclamant, per l’Administració afectada i, si escau, pels tercers que hagin comparegut en el procediment. Aquest acord posa fi al procediment i en cap cas no pot ser contrari a l’ordenament jurídic. Si no s’accepta la mediació o no s’assoleix un acord en el termini d’un mes des que s’ha acceptat, s’ha de passar al procediment ordinari.

Si la denegació de l’accés s’havia fonamentat en la protecció de dades personals, la GAIP ha de demanar informe a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT), que ha de ser emès en el termini de 15 dies. A aquest respecte, cal tenir en compte també la disposició addicional sisena de la LTC, en la qual es determina que la GAIP, l’APDCAT i la Comissió d’Accés, Avaluació i Tria Documental (CNAATD), han d’adoptar les mesures de coordinació necessàries per garantir una aplicació homogènia, en llurs respectius àmbits d’actuació, dels principis i les regles sobre la protecció de dades personals i l’accés a la informació, i poden establir criteris i regles d'aplicació.

En cas de tramitar la reclamació pel procediment ordinari, es fixa un termini màxim de 2 mesos per a notificar la resolució, i en cas contrari es pot entendre desestimada la reclamació. La GAIP pot ampliar aquest termini fins a un màxim de 15 dies més, en cas que s’hagin sol·licitat informes -com ara el de l’APDCAT-, ampliació que s’ha de notificar a totes les parts. Les resolucions de la GAIP posen fi a la via administrativa i es poden impugnar davant la jurisdicció contenciosa administrativa, i val a dir que la GAIP no accepta la impugnació de les seves resolucions mitjançant recurs potestatiu de reposició, criteri recollit en l'article 46 del Reglament de la GAIP, el qual disposa que les resolucions de la GAIP només es poden impugnar davant la jurisdicció contenciosa administrativa.

L’article 43 de la LTC regula l’execució dels acords de mediació i de les resolucions, en els termes següents:

En tot cas, l’Administració ha de comunicar a la GAIP les actuacions fetes per executar els acords de mediació o resolucions dictades.

A l’últim, l’article 44 estableix la publicitat de les resolucions i la memòria de la Comissió. D’una banda, disposa que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el seu portal, amb la dissociació prèvia de les dades personals, i han d’assenyalar les resolucions que estableixen criteris generals per resoldre futures sol·licituds. D’altra banda, s’obliga la GAIP a elaborar una memòria anual de les seves activitats, que ha de ser presentada al Parlament i al Síndic de Greuges, com a organisme avaluador.

☝ Índex unitat 2

En els apartats precedents hem estudiat el dret d’accés a la informació pública, regulat per la legislació de transparència. Aquí ens referirem a un altre dret d’accés, el que té tota persona interessada en un procediment i que li permet accedir als documents que en formen part, mentre que aquell procediment està en curs o en tràmit.

Sobre això, la disposició addicional primera, en l'apartat primer, disposa el següent:

Per tant, cal acudir a la legislació de procediment administratiu, i en concret a la Llei estatal 39/2015 (art. 53.1.a) i a la Llei catalana 26/2010 (art. 26). Ambdós preceptes reconeixen el dret de qui té la condició de persona interessada en un procediment en tràmit a accedir i obtenir còpia dels documents que conté el procediment esmentat.

El punt problemàtic respecte de la disposició addicional primera, apartat 1, de la LTC és si, respecte d’aquests procediments en curs o en tràmit, les persones no interessades poden exercir el dret d’accés a la informació pública, és a dir, basant-se en la legislació de transparència. El criteri de la GAIP en aquest punt, des de les seves primeres resolucions (Resolució 17/2015), és considerar que la legislació de transparència no condiciona la possibilitat d’exercir el dret d’accés al fet que el procediment estigui tancat, ja que, segons la GAIP, la LTC “no ho fa, ni per activa, ni per passiva”. Val a dir, però, que aquest criteri de la GAIP no el mantenen altres organismes de garantia del dret d’accés, com ara el Consell de Transparència i Bon Govern (CTBG), estatal, que opta per entendre que el dret d’accés de la legislació de transparència no pertoca quan el procediment encara està en curs.

També hi ha divergència entre la GAIP i altres organismes de garantia respecte de la competència d’aquests organismes per admetre i resoldre reclamacions formulades per persones interessades, basant-se en el seu dret d’accés reconegut per la legislació de procediment administratiu. A aquest respecte, el CTBG considera que només li correspon resoldre reclamacions basades en el dret d’accés de la legislació de transparència. Per contra, la GAIP es considera competent per resoldre també aquestes reclamacions formulades basant-se en el dret d’accés de persones interessades en un procediment en curs, si bé en aquests casos la GAIP no aplica la legislació de transparència en la resolució, sinó la de procediment administratiu.

En relació amb el dret d’accés de la persona interessada als documents que consten en procediments en tràmit, cal acudir al concepte de persona interessada que recull l’article 4 de la Llei 39/2015. El dret d’accés de la persona interessada té un abast més ampli que el dret d’accés de la LTC, atès que el dret de la persona interessada està connectat amb el seu dret de defensa (art. 24 de la CE). Per tant, aquest dret d’accés té la consideració de dret fonamental, ja que òbviament ha de poder accedir als documents de l’expedient per tal de poder formular les al·legacions i proposar les proves que li convinguin per defensar els seus drets i interessos.

Així ho considera també la GAIP, quan en reclamacions formulades per persones interessades que pretenien accedir a expedients en què tenien tal condició, argumentava que “les persones interessades tenen un interès privat evident a obtenir informació del seu expedient, que s’empara també en el seu dret de defensa, que se sumarà a l’interès públic derivat de la legislació de transparència, per desequilibrar amb major probabilitat a favor seu la ponderació amb els interessos protegits pels límits que siguin aplicables” (Dictamen de la GAIP 7/2016).

Ara bé, que aquest dret d’accés de la persona interessada tingui la consideració de dret fonamental no implica que sigui un dret absolut, ja que també està subjecte a limitacions o restriccions. En efecte, la legislació de procediment administratiu ja disposa aquests possibles límits quan regula el tràmit d’audiència a les persones interessades.

Així, l’article 82.1 de la Llei 39/2015 estableix que en el tràmit d’audiència cal assabentar les persones interessades de l’expedient, però que “s’han de tenir en compte les limitacions establertes en la Llei 19/2013”. En el mateix sentit, l’article 51.1 de la Llei 26/2010 també regula l’audiència a les persones interessades i disposa que cal assabentar-les de l’expedient, “llevat de les dades excloses del dret d’accés”.

En definitiva, en el dret d’accés de la persona interessada a un procediment en tràmit també poden resultar aplicables els límits de la legislació de transparència, com ara el relatiu a la protecció de dades si a l’expedient consten dades personals de tercers, i sobretot si són categories especials de dades, a les quals només s’hauria de permetre l’accés si l’eventual denegació provoqués una indefensió clara i evident a la persona sol·licitant. Ara bé, en la ponderació entre el dret d’accés i els límits, aquests s’aplicarien amb una intensitat menor, tenint en compte el caràcter privilegiat i reforçat del dret d’accés de la persona interessada.

En efectuar aquesta ponderació es podria atorgar un tràmit d’audiència a les terceres persones afectades, tràmit no establert per la legislació de procediment, però que podria resultar convenient en casos dubtosos. I, en tot cas, si finalment cal decantar-se a favor de l’accés, s’ha de tenir en compte el principi de minimització de les dades (art. 5.1.c del RGPD), i no facilitar l’accés a dades personals de terceres persones que resultarien innecessàries, des de la perspectiva del dret de defensa de la persona interessada.

A l’últim, la GAIP ha considerat que davant la manca d'un termini específic en la legislació de procediment administratiu, les sol·licituds d'accés de les persones interessades als expedients s'han de resoldre en el termini d'un mes, establert en la LTC (Resolució 98/2021).

☝ Índex unitat 2

La disposició addicional primera, apartat 2, de la LTC determina el següent:

Així, sobre la base del principi d’especialitat, la LTC precisa que en les matèries en què hi ha una regulació específica del dret d’accés, la regulació general de la LTC s’ha d’entendre que és desplaçada per la legislació sectorial o específica, i han de ser tramitades i resoltes d'acord amb aquesta legislació (art. 63 del RLTC). En tal cas, la LTC només s’aplicaria amb caràcter supletori.

Ara bé, per considerar que en una matèria existeix un “règim d’accés especial”, cal que la normativa específica que el regula sigui completa, és a dir, no serviria una determinació genèrica sobre el dret d’accés. Caldria, doncs, que aquesta normativa sectorial regulés els aspectes subjectius, és a dir, les persones titulars del dret d’accés, els aspectes procedimentals i les limitacions establertes específicament en aquell àmbit.

Sobre això, hi ha diverses matèries en les quals les sol·licituds d’accés no es regirien per la LTC, pel fet d’haver-hi un règim especial d’accés: matèries classificades, històries clíniques, règim electoral, estadística pública, registre civil, processos penals, registres públics amb regulació específica, medi ambient, càrrecs electes, etc.

De tots aquests règims especials, val la pena referir-se breument al dels càrrecs electes i, en particular, al dret que tenen els regidors com a representants als ajuntaments en què ocupen aquest càrrec. Les consideracions que es faran a continuació són en gran part aplicables també al dret d'accés exercit pels diputats del Parlament, si bé en aquest cas cal atenir-se a la regulació específica del Reglament del Parlament.

L’article 77 de la Llei 7/1985, reguladora de les bases del règim local, i l’article 164 del Decret legislatiu 2/2003, pel qual s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, reconeixen als regidors -amb independència de si formen part de l’equip de govern o de l’oposició- el dret d’accés a la informació necessària per exercir les seves funcions. Aquest dret d’accés està connectat amb la funció de fiscalització de l’actuació municipal.

Aquest dret d’accés a informació forma part del dret fonamental a la participació política reconegut en l’article 23.1 de la CE, tal com ha declarat la jurisprudència (per totes, STS de 27 de setembre de 2002 i de 15 de junt de 2009). Estem, doncs, davant d’un dret d'accés privilegiat, amb un abast molt ampli, però això no vol dir que sigui un dret absolut. La jurisprudència ha declarat reiteradament que el dret d'accés dels regidors forma part del que es coneix com ius in officium, que veda qualsevol impediment il·legítim o arbitrari (STS d'11 de setembre de 2002).

En ser un dret d’accés privilegiat, els límits o les restriccions són menors que les que disposa la LTC. Així, l’article 164.3 del Decret legislatiu 2/2003 disposa el següent:

En definitiva, el dret que té un regidor/a li permet conèixer informació que hi ha en la corporació local de la qual és membre, i té un caràcter privilegiat i un contingut més ampli que el del dret d'accés a la informació pública reconegut a qualsevol persona per la LTC. Així, la regulació especial no estableix com a límit les dades personals, sinó només si aquestes afecten l’honor, la intimitat o la pròpia imatge. A això caldrà afegir també la necessitat de tenir en compte novament el principi de minimització de les dades (art. 5.1.c del RGPD), que pot operar aquí com a límit addicional, en el sentit d’evitar donar accés a dades personals que no serien necessàries per a la finalitat de fiscalització que justifica el dret.

En tot cas, precisament aquest caràcter reforçat i privilegiat del dret, que permet accedir a dades que van més enllà de les dades a les quals podria accedir basant-se en la LTC, comporta que sigui exigible al càrrec electe un deure de confidencialitat respecte de la informació a què ha accedit per raó del seu càrrec, si el fet de publicar la informació pot perjudicar els interessos de l’ens local o de terceres persones (art. 164.6 del Decret legislatiu 2/2003).

A l’últim, cal recordar novament el criteri de la GAIP, en el sentit que admet reclamacions formulades respecte de sol·licituds d’accés que no estarien subjectes a la LTC, sinó al règim especial d’accés que resultés aplicable. Aquest seria el cas del dret d’accés dels càrrecs electes locals, que poden reclamar davant la GAIP, si bé en la resolució no s’aplicarà la LTC sinó la regulació especial del Decret legislatiu 2/2003.

<< Sumari |« Unitat 1 | ☝ Índex unitat 2