1. Introducció a l'avaluació econòmica. El cas específic dels informes d'impacte econòmic i social. Necessitats, objectius i alternatives
Objectius:
- Saber què és l’avaluació econòmica i els conceptes clau associats.
- Conèixer què és un informe d'impacte econòmic i social (IIES).
- Aprendre a plantejar una avaluació econòmica.
1.1 Què és l’avaluació econòmica i quina n'és la utilitat
Les avaluacions econòmiques són un tipus específic d’avaluacions de polítiques públiques que ajuden a posar en perspectiva els costos i els beneficis socials d’una actuació, i tenen com a objectiu final ajudar a entendre si una política pública augmenta el benestar social. Es tracta d’una anàlisi sistemàtica i explícita d’alternatives per solucionar un problema o necessitat, valorades en termes dels costos i dels beneficis econòmics i socials.
Perquè un estudi pugui ser considerat una avaluació econòmica pròpiament dita, ha de complir dos requisits bàsics:
- Analitzar tant els costos com els beneficis (o resultats) de la intervenció.
- Comparar dues o més alternatives (o escenaris), per determinar quina opció genera més valor social per unitat de recurs utilitzat.
D’aquesta manera, l’avaluació econòmica se centra en l’eficiència de les intervencions públiques, és a dir, si els recursos utilitzats s’han traduït en resultats que milloren el benestar de la ciutadania, per exemple:
- Si tenim dues alternatives que aconsegueixen els mateixos resultats, serà més eficient la que consumeixi menys recursos.
- Si dues alternatives requereixen els mateixos recursos, serà més eficient la que generi millors resultats.
Per tant, la pregunta fonamental a què busca respondre una avaluació econòmica és “els impactes de la política X en compensen els costos?”, o bé, “quina és la millor manera d’invertir els recursos públics, finançant la política X o la política Y?”.
L’avaluació econòmica té un propòsit clar, doncs: informar la presa de decisions sobre quin és el millor ús dels recursos limitats disponibles. De fet, la finalitat última de l'avaluació econòmica és la maximització dels beneficis socials de la intervenció pública, ja que aporta evidència per orientar les prioritats de despesa i ajuda a finançar les polítiques que generen més beneficis socials. Fins i tot en el cas de polítiques que ja s’estan aplicant i per a les quals no hi ha una alternativa clara, pot ser útil analitzar si els resultats obtinguts justifiquen els costos que impliquen.
La perspectiva de l’anàlisi
L’avaluació econòmica s’acostuma a fer des de la perspectiva social, és a dir, tenint en compte tots els costos i beneficis que una política pública pot generar per al conjunt de la societat, i no només per a una administració específica o per a un col·lectiu concret.
Aquesta perspectiva implica analitzar l’impacte global de la política, incloent-hi els efectes econòmics, socials i ambientals, tant positius com negatius. No es limita a una comptabilitat financera (ingressos i despeses), sinó que considera com a benefici o cost tot allò que afecta el benestar social, encara que aquests efectes no es puguin expressar fàcilment en termes monetaris; per exemple, una millora en la salut o en la qualitat de l’aire es pot considerar un benefici, tot i que no tingui un valor econòmic directe.
La identificació dels costos i beneficis es basa en les preferències individuals de les persones afectades per la política, entenent que el valor d’una actuació pública deriva del que la població valora o considera important.
Adoptar la perspectiva social permet que l’anàlisi identifiqui quines polítiques generen un valor net positiu per a la societat. Els límits d’aquesta anàlisi es fixen dins les fronteres del territori on s’aplica la política (sigui un país o una regió), tot i que poden ampliar-se en casos en què els impactes traspassin aquests límits geogràfics.
Tipus d’avaluació econòmica segons el moment d’aplicació
L’avaluació econòmica es pot aplicar en diferents moments del cicle de vida d’una política pública. En funció de quan es fa, parlem de:
- Avaluació ex ante (abans de la implementació):
Serveix per comparar alternatives abans de posar en marxa una política. Permet identificar quina opció és més eficient o rendible, definir clarament els objectius i revisar la teoria del canvi de la intervenció per garantir que pot produir els efectes esperats.
- Avaluació in itinere (durant la implementació):
Permet fer un seguiment i introduir correccions en una política que ja està en curs. Aquest tipus d’avaluació permet revisar si les diferents intervencions que s’estan implementant tenen un desenvolupament alineat amb els objectius establerts, i si hi ha desviacions respecte al que s'havia previst. També té com a finalitat analitzar si la política pública continua sent positiva en termes de rendibilitat o, per algun motiu, el resultat s’ha pogut veure alterat. La disponibilitat més gran de dades sobre implementació i resultats, el contrast amb possibles proves pilot del programa o bé la necessitat de revisar programes de llarga durada, són situacions que fan especialment convenient aquest tipus d’avaluacions.
- Avaluació ex post (després de la implementació):
S’orienta a analitzar si els resultats assolits són els previstos i si la política ha estat eficient o rendible un cop finalitzada. És una valoració retrospectiva dels impactes reals.
Tipus d’avaluació econòmica segons el tipus d'anàlisi
L’avaluació econòmica es pot fer mitjançant diferents tècniques d'anàlisi. En funció de la manera que té cadascuna de mesurar i valorar els impactes de l'actuació, parlem de:
- Anàlisi cost-benefici:
En aquest tipus d’anàlisi, tant els costos com els beneficis de la política es tradueixen a unitats monetàries. Això permet fer una comparació directa entre els recursos utilitzats i els guanys socials que genera la política. Si el valor dels beneficis és superior al dels costos, es considera que la intervenció és eficient i que genera un guany net per a la societat.
- Anàlisi cost-efectivitat:
En aquest cas, els costos es continuen expressant en euros, però els resultats no es monetitzen, sinó que es mesuren en unitats físiques o naturals; per exemple, delictes evitats, accidents reduïts, insercions laborals aconseguides o anys de vida guanyats en el camp de la salut. L’objectiu és calcular la relació entre els recursos emprats i els resultats assolits, és a dir, el cost addicional per cada unitat de resultat obtingut.
- Anàlisi multicriteri:
En aquest tipus d’estudis, els costos i les conseqüències de les diferents alternatives es presenten de manera desagregada, normalment utilitzant més d’una mesura de resultat, i es deixa al destinatari de l’anàlisi la valoració i la ponderació de cadascun dels resultats.
- Anàlisi cost-minimització:
És un tipus d’avaluació econòmica en què els resultats o beneficis de les alternatives se suposen que són essencialment idèntics; per tant, només es valoren els costos de les alternatives avaluades i la decisió únicament té en compte les diferències en aquests costos.
1.2 Informe d’impacte econòmic i social: què és i quin objectiu té
L'informe d’impacte econòmic i social (IIES) és el document que acompanya una proposta d'un nou pla, programa o projecte que impliqui un impacte rellevant per a les finances públiques de la Generalitat. Abans de l’aprovació d’una nova iniciativa, cal assegurar que té un benefici econòmic i social que supera els costos de la posada en funcionament. Un cop la iniciativa està en marxa o ha finalitzat, també convé comprovar que, en efecte, els beneficis han superat els costos.
L’Acord de Govern de 20 de desembre de 2011, pel qual s’aproven les directrius sobre el contingut i el procediment d’elaboració de l’informe d’impacte econòmic i social, assenyala que cal fer un IIES en el cas de les propostes d’acord de Govern que autoritzin o aprovin plans d’actuació, convenis, programes, projectes d’inversió, entre d’altres, que tinguin un impacte pressupostari superior als 10 milions d’euros. En qualsevol cas, d’acord amb la Llei de finances, cal elaborar-lo sempre que la iniciativa pugui tenir un impacte rellevant.
Els departaments i les entitats que formen part del sector públic de la Generalitat que siguin promotors de la iniciativa, són els responsables d’elaborar l’informe. El Departament d’Economia i Finances és l’encarregat de fer una valoració en el cas que el Govern hagi d'aprovar les iniciatives.
El contingut de l’informe ha de permetre subministrar la informació suficient a qui hagi de prendre les decisions sobre l’aprovació de la iniciativa i la dotació de recursos. Per tant, es requereix que s’indiqui: la justificació de la intervenció pública, els objectius, les alternatives considerades, els costos i beneficis de les diferents alternatives, el càlcul de criteris de decisió, l’anàlisi dels riscos que comporten les alternatives, i la selecció i la justificació de l’opció escollida. Finalment, cal assenyalar quin serà el sistema de seguiment i avaluació de la iniciativa.
1.3 Definició i context de les intervencions a avaluar
El primer pas d’una avaluació econòmica és definir el context de l’anàlisi: quina intervenció s’avaluarà i amb quines alternatives es compararà. Aquest procés és diferent segons si es tracta d’una avaluació ex ante, o si es tracta d’una avaluació in itinere o ex post.
Però abans d’identificar les alternatives, és fonamental formular de manera clara i coherent quin és el problema o la necessitat social que justifica la intervenció, així com els objectius, ja que són el punt de referència per definir els possibles beneficis o resultats esperats.
Concretament, resulta útil fer explícit:
- La problemàtica que justifica la intervenció: és la necessitat social que ha originat la reflexió sobre la necessitat d’una actuació pública. El problema s’ha d’explicar utilitzant proves, amb dades i estudis que identifiquin tant els factors causals com els efectes derivats del problema, i justificant per què cal una intervenció pública i per què li correspon a la Generalitat la resolució d’aquest problema.
- La teoria del canvi de la intervenció: és una descripció del funcionament esperat de la intervenció i explica com s’espera que solucioni o mitigui la problemàtica social identificada que en motiva l'existència. Per fer-ho, identifica i posa en relació entre si els principals elements que constitueixen la intervenció: la problemàtica que en motiva l'existència, els recursos dels quals disposa, les activitats que preveu, els productes resultants d’aquestes i, finalment, els canvis o impactes que vol aconseguir. La identificació d’aquests elements permet fer explícites les principals hipòtesis i assumpcions sobre com s’espera que funcioni la política pública.
Un cop definit el problema i els objectius, cal establir quines alternatives es compararan amb la intervenció principal.
L’alternativa de comparació és el que hauria passat en absència de la intervenció. Aquest escenari, conegut com a contrafactual o cas base, ha de ser tan realista i rellevant com es pugui des del punt de vista de la política pública.
Aquest escenari es pot construir mitjançant diversos mètodes estadístics i analítics, que permeten estimar els resultats que s’haurien produït sense la intervenció (tal com s’explicarà a la unitat 3). La comparació entre la política implementada i el contrafactual permet:
- Estimar de manera rigorosa els impactes nets de la intervenció, i aillar-los d’altres factors externs.
- Ofereix un punt de comparació amb el qual poder mesurar els beneficis socials nets de la política. Permet comparar els efectes entre una situació en què no s’implementa la mesura (o s'implementa el mínim) i una altra on sí que s’implementa, i observar si els beneficis nets augmenten o disminueixen respecte de l’escenari de referència.
En cas que s’hagin implementat dues polítiques similars o dues versions de la mateixa política, també es poden afegir com a alternatives de comparació, conjuntament amb el contrafactual.
En aquest cas, la primera alternativa que s’ha d’incloure en l’anàlisi és també l’escenari que es desenvolupa en absència de la nova intervenció pública. Com que ens trobem abans de la implementació de la política, els mètodes per construir aquest escenari són predictius i basats en hipòtesis raonables sobre l’evolució del context.
Per definir el cas base, es poden considerar les tres opcions següents:
- No fer res: escenari sense noves actuacions. Cal incloure els possibles costos derivats de l’agreujament del problema (p. ex., incendis en absència de mesures preventives).
- Fer el mínim: continuació de la política actual amb un manteniment mínim (p. ex., mantenir vehicles de servei públic sense renovar-los però garantint-ne el funcionament bàsic).
- Comparació d’alternatives: quan alguna actuació és obligada, es comparen únicament alternatives viables. El cas base clàssic queda descartat.
A part de considerar el cas base, en les avaluacions ex ante es recomana explorar un ventall ampli de polítiques alternatives –tot i que cal garantir que siguin realistes i coherents amb els objectius de la intervenció. La Guia d’Avaluació Econòmica del Regne Unit (The Green Book), proposa construir les diferents opcions d’acord amb els elements següents:
- Cobertura i intensitat: diferenciades per àmbit geogràfic, població destinatària, grau d’obligatorietat, temporalitat, etc.
- Solució o instrument: variants segons l’eina utilitzada (normatives, subvencions, serveis, etc.).
- Formes de gestió: gestió directa, concessions, externalitzacions o col·laboracions amb tercers.
- Formes d’implementació: desplegament gradual, proves pilot, implementació directa, etc.
- Sistemes de finançament: diferències en el model (públic, mixt), mecanismes (lísing, rènting, compra) o nivells de tarifació aplicats.
Una recomanació a l’hora de crear les alternatives és desenvolupar una llista llarga d’opcions que es podrien considerar per a l’actuació pública. A partir d’aquesta llista es poden anar acotant les opcions basant-se en la factibilitat i així es poden reduir les alternatives fins a obtenir les que es considerin més pertinents i realistes.
Un cop generades les opcions, cal triar un conjunt més reduït d’alternatives en funció de diversos criteris, entre els quals hi ha la limitació tècnica, l'eficiència, la proporcionalitat i la coherència respecte d'altres polítiques públiques existents en el mateix sector. Els motius d’exclusió han de ser objectius i s’han de motivar les raons per les quals certes opcions queden excloses de l’anàlisi.
En aquesta línia, és imprescindible disposar de dades tan sòlides i rellevants com es pugui sobre els paràmetres més importants per a totes les alternatives, i sobre els seus costos i beneficis; per exemple, sobre la demanda o el nombre d’usuaris, els resultats estimats de la intervenció o les diferències en les principals partides de costos, entre d'altres.
