2. Recursos d’implementació de la política: càlcul de costos
Objectius:
- Conèixer què entenem per cost en una avaluació econòmica i saber-lo identificar.
- Saber quins són els costos d’especial consideració.
- Entendre com es mesura l’ús de recursos (quantitats) i com es valoren monetàriament per obtenir-ne el cost.
Abans d’endinsar-nos en els detalls, convé recordar que una avaluació econòmica d’una política pública consta de dues parts fonamentals: l’anàlisi dels recursos i l’anàlisi dels impactes. En aquesta unitat ens centrarem en la primera part —els recursos—, mentre que en la següent abordarem els impactes.
2.1 Els costos en una avaluació econòmica. Conceptes clau
El primer pas clau en una avaluació econòmica d’una política és identificar, quantificar i valorar monetàriament tots els recursos necessaris per implementar-la.
Aquest procés és fonamental per poder comparar l’ús de recursos de la política amb una situació de referència (el cas base) o amb altres alternatives d’actuació. L’objectiu és valorar quins són els costos socials que comporta implementar la política, en cas que aquesta impliqui un augment net de l’ús de recursos, o bé quin és l’estalvi de costos, en cas que requereixi menys recursos que l’alternativa comparada.
En una avaluació econòmica, el que realment importa no són tant els costos financers o la despesa efectiva com els costos econòmics, que es mesuren en termes de cost d’oportunitat. Aquest concepte fa referència al valor del que es deixa d’obtenir quan un recurs es destina a una determinada política en lloc d’un altre ús alternatiu. Quan s’implementa un projecte, s’hi dediquen recursos —com ara, temps, treball, espais o finançament— que podrien haver estat utilitzats en altres activitats amb un valor social o productiu diferent.
Això vol dir que, encara que l’ús d’un recurs no impliqui una despesa monetària directa, continua tenint un valor econòmic que cal tenir en compte. Sovint es confonen els termes despesa i cost d’oportunitat, però són diferents: la despesa és una transacció monetària, mentre que el cost d’oportunitat fa referència a l’ús real dels recursos i al que es deixa de fer amb aquests.
Hi ha molts casos en què es fan servir recursos socials valuosos sense que hi hagi una despesa associada, com ara el treball no remunerat de familiars o voluntaris, el temps que hi dediquen els usuaris, l’ús d’espais ja disponibles o la reassignació de personal. Tots aquests recursos tenen un valor alternatiu que cal considerar. Si no es tenen en compte en l’anàlisi, es corre el risc de subestimar els costos reals de la política i, en conseqüència, d’obtenir conclusions esbiaixades sobre la seva eficiència.
2.2 Identificació de costos a incloure
Un cop hem vist què entenem per cost econòmic, el pas següent és identificar quins recursos s’han d’incloure en l’avaluació. Aquest procés requereix una mirada àmplia que vagi més enllà dels recursos estrictament gestionats per l’administració responsable de la intervenció, i que consideri tots els costos d’oportunitat social. És útil classificar-los en tres grans blocs:
Es tracta de l’ús de recursos d’implementació gestionats per la unitat implementadora o per altres administracions o entitats col·laboradores. Aquests recursos poden correspondre tant a la posada en marxa del programa com al funcionament mentre duri. Exemples habituals de recursos directes són:
- Estudis previs de disseny o planificació.
- Recursos humans.
- Infraestructures i espais.
- Equipaments i tecnologies.
- Materials i consumibles.
- Serveis contractats externament (logístics, de comunicació, etc.).
Aquests recursos sovint queden fora dels pressupostos públics, però, com hem vist a l’apartat anterior, també comporten un cost d’oportunitat social. Exemples de recursos privats a considerar són:
- Temps de les persones usuàries (sessions, desplaçaments, gestions).
- Altres usos de recursos associats a la participació (transport, dietes, materials).
- Temps i recursos de familiars i l’entorn pròxim.
- Recursos empresarials o del sector privat.
- Cessió o ús d’actius privats.
Més enllà dels recursos utilitzats directament per a la implementació d’una política, cal considerar que moltes intervencions generen canvis en l’ús de recursos a conseqüència dels efectes de la política sobre el comportament de les persones, per exemple:
- Un programa d’atenció domiciliària a mares primerenques pot reduir les visites als centres d’atenció primària.
- La introducció d’una nova línia de bus pot reduir l’ús de línies urbanes existents amb recorreguts similars.
- Una campanya de prevenció del tabaquisme pot reduir, a llarg termini, l’ús de serveis sanitaris per malalties respiratòries.
- Un programa de mediació i reinserció per a joves infractors pot reduir la reincidència i, com a conseqüència, disminuir la demanda de serveis judicials, socials i sanitaris.
- Una política de foment del teletreball pot reduir l’ús del transport públic en hores punta.
Es tracta, doncs, de canvis que poden succeir a curt, mitjà o llarg termini, tant dins del mateix sector de la política (com en el cas del programa d’atenció domiciliària a mares primerenques, la nova línia de bus o la campanya contra el tabaquisme), com en altres sectors relacionats (com en el cas del programa de reinserció de joves infractors o el teletreball).
Aquests impactes en l’ús de recursos acostumen a ser estalvis de costos (per exemple, menys ús de serveis públics o menys necessitat d’infraestructures addicionals), tot i que també podrien comportar nous costos addicionals (per exemple, més demanda en serveis complementaris o canvis en la càrrega de treball).
És important remarcar que aquests impactes no es poden donar per fet: que una política pugui generar un canvi en l’ús de recursos no implica que el generi realment; per exemple, la introducció d’una nova línia de bus pot no reduir l’ús del vehicle privat si no es produeix un canvi modal significatiu. Per això, cal avaluar empíricament aquests efectes i aportar una prova sòlida que demostri que es donen. En la unitat següent tractarem amb més detall com identificar els impactes de les polítiques amb metodologies robustes que permetin atribuir els canvis observats a la política implementada.
Quins costos NO s’han d’incloure?
Tan important com identificar els costos rellevants és saber quins costos han de quedar exclosos de l’anàlisi, per evitar duplicacions o errors conceptuals. A continuació es recullen alguns dels més habituals:
- Ús de recursos comuns entre alternatives
Només cal incloure els recursos que canvien entre les alternatives comparades. Els recursos utilitzats de manera idèntica en totes les alternatives no afecten la comparació i, per tant, no cal valorar-los.
- Costos enfonsats
No s’han d’incloure en les avaluacions econòmiques ex ante, perquè són costos que ja s’han produït i no poden recuperar-se, independentment de la decisió que es prengui.
- Transferències monetàries
Són moviments monetaris entre agents, en el qual el benefici del perceptor s'iguala al cost de l'emissor, però no representen un cost d'oportunitat. En són un exemple les beques d'estudi, les prestacions per incapacitat laboral o el subsidi de desocupació i qualsevol subvenció o ajut que va de l'administració a un beneficiari que està dins l'àmbit social d'anàlisi.
- Impostos
També són una transferència de rendes des d'un col·lectiu (contribuent) a un altre agent econòmic (administració pública).
2.3 Costos d'especial consideració
Cost marginal dels fons públics
En l’avaluació econòmica, les polítiques de subvencions, beques i impostos i altres polítiques de rendes, es consideren transferències i, per tant, no es comptabilitzen com a costos o beneficis socials reals. Tanmateix, això no vol dir que siguin neutres des del punt de vista social. El fet de finançar una política amb recursos públics pot comportar costos d’eficiència: recaptar un euro pot tenir un cost social superior a un euro a causa de les distorsions que genera en el comportament dels agents econòmics. Aquest diferencial s’anomena cost marginal dels fons públics (CMFP).
Tot i que no es recomana ajustar els càlculs de manera explícita per aquest concepte, és important tenir-lo en compte en la interpretació dels resultats. Podeu consultar aquesta nota metodològica per a més detalls i orientacions pràctiques.
2.4 Quantificar l'ús de recursos
Hi ha dues metodologies principals per valorar els costos directes d’un programa:
- Enfocament de baix a dalt (bottom-up): consisteix a identificar, quantificar i valorar individualment cadascun dels recursos necessaris per implementar un servei, com ara, personal, materials, espais, temps, etc. És el mètode més acurat, ja que permet captar la complexitat real de la prestació del servei, però també és el més costós en temps i dades. Pot ser especialment complex si el servei inclou molts components (edificis, equipaments, equips humans, etc.).
- Enfocament de dalt a baix (top-down): es parteix d’un cost global del servei i es divideix entre les unitats produïdes; per exemple, si un servei d’atenció domiciliària té un cost anual conegut i ofereix un determinat nombre d’hores, es calcula el cost per hora dividint el total pel volum d’hores. Aquest enfocament és més senzill i menys exigent en dades, però també menys precís, especialment si hi ha variabilitat en la intensitat o la qualitat dels serveis oferts.
A l’hora de quantificar els recursos utilitzats, és important tenir en compte diverses categories de costos que poden influir en el càlcul i la interpretació dels resultats.
Costos fixos i costos variables
- Costos fixos: no varien amb el nombre d’unitats produïdes, almenys a curt termini; exemples típics són el lloguer d’un edifici, els sous de personal a jornada completa o el manteniment d’infraestructures.
- Costos variables: canvien segons l’activitat, com ara, el material fungible, l’energia o el personal contractat per hores.
Aquesta distinció és important perquè quan es comparen dues o més alternatives (per exemple, dues maneres diferents de prestar un servei), els costos fixos sovint són comuns en totes, i per tant no cal incloure’ls en l’anàlisi comparativa, perquè no influeixen en la decisió. El que realment importa són els costos que canvien entre alternatives, que habitualment són els costos variables o els costos fixos addicionals associats només a una de les opcions.
Costos mitjans i marginals
- Cost mitjà: és el resultat de dividir el cost total entre el total d’unitats produïdes.
- Cost marginal: és el cost addicional de produir una unitat més, és a dir, l’increment del cost total quan augmenta la producció en una unitat.
Aquesta distinció és rellevant perquè, en una avaluació econòmica, sovint cal estimar el cost d’ampliar un servei. En aquests casos, utilitzar el cost mitjà pot portar a errors, ja que el que realment interessa és el cost marginal, que reflecteix l’increment real de recursos necessaris.
D’on es pot obtenir la informació sobre els recursos emprats?
Per poder estimar adequadament els recursos utilitzats en la implementació d’una política, cal tenir en compte les fonts d’informació disponibles. Aquestes variaran en funció del moment de l’avaluació: si es tracta d’una anàlisi ex post, en què la política ja s’ha implementat, o bé d’una anàlisi ex ante, en què encara no s’ha implementat i cal fer estimacions.
En el cas de les avaluacions ex post, les fonts principals són les dades reals del programa. La informació pressupostària i comptable interna de l’administració sol proporcionar una base sòlida per conèixer els costos directes: registres de despeses, informes de gestió econòmica, memòries de funcionament o informes interns permeten reconstruir els recursos emprats. Ara bé, no tots els recursos utilitzats queden reflectits en la comptabilitat oficial. Per aquest motiu, és habitual complementar aquestes dades amb altres fonts, com ara enquestes o formularis específics que recullin informació sobre recursos que provenen de fora de l’administració o que no es registren com a despesa monetària. És el cas, per exemple, del temps invertit per part de les persones usuàries, dels familiars o del voluntariat, així com dels costos de transport o altres aportacions materials.
En canvi, quan es fa una avaluació ex ante, cal estimar els recursos que serien necessaris si s’implementés una determinada política. En aquests casos, una primera font d’informació és la revisió de documentació normativa i pressupostària, que pot incloure tarifes oficials, taules salarials o previsions de despesa ja disponibles per l’administració. A més, pot ser molt útil fer anàlisis de costos d’experiències prèvies o polítiques similars, tant dins del mateix territori com en altres administracions o països amb característiques comparables. Aquest exercici pot proporcionar una estimació raonable dels recursos requerits i també ajudar a identificar quins factors poden fer variar els costos segons el context.
Finalment, quan no es disposa d’informació directa o quan els recursos a emprar poden dependre de múltiples variables, es poden consultar estudis de benchmarking o informes de costos sectorials, així com recórrer a estudis de mercat per conèixer preus o condicions de provisió. En alguns casos, pot ser necessari utilitzar tècniques de modelització econòmica per simular escenaris alternatius i estimar quins recursos es requeririen en cadascun.
2.5 Valorar monetàriament els recursos per obtenir-ne el cost
Per poder comparar polítiques en una avaluació econòmica, cal expressar l’ús de recursos en termes monetaris. Aquesta valoració permet calcular, entre d'altres, el cost d’oportunitat associat a cada alternativa. La forma més habitual i intuïtiva de calcular-lo és mitjançant els preus de mercat, que reflecteixen el valor que els agents assignen als béns i serveis, així com allò al que renuncien quan fan una determinada elecció (cost d’oportunitat).
Els preus de mercat són especialment útils quan els béns o serveis a valorar es comercialitzen lliurement i no hi ha distorsions importants en el seu funcionament. En aquests casos, els costos que es valorin des d’una perspectiva econòmica seran molt similars als costos comptables o financers.
Tanmateix, cal tenir en compte que els preus de mercat no sempre reflecteixen de manera fidedigna el cost d’oportunitat real dels recursos. Hi ha diversos motius pels quals els preus poden estar distorsionats, per exemple:
- En mercats on no hi ha una competència perfecta, com els monopolis o monopsonis, els preus poden no reflectir el valor social del bé o servei.
- Els preus regulats o subvencionats per l’administració, amb l’objectiu de garantir l’accessibilitat o l’equitat, poden estar per sota del cost real.
- Els preus amb impostos (com l’IVA o altres tributs) poden incloure components que són simplement transferències i que, per tant, no representen una pèrdua real de recursos des del punt de vista social.
En aquests casos, és necessari aplicar correccions als preus de mercat per obtenir una estimació més fidel del cost d’oportunitat real. Les principals són:
- Fixar el nivell de preus en un any base.
- Eliminar subsidis o contribucions públiques, per evitar comptar transferències com si fossin costos reals.
- Eliminar impostos directes o indirectes, quan es considerin simples mecanismes recaptatoris. En són excepcions:
- L’IVA, quan es consideri que reflecteix la disposició a pagar per aquell recurs.
- Impostos amb finalitats extrafiscals, és a dir, quan serveixen per corregir una externalitat negativa, com ara una taxa sobre la contaminació, ja que en aquest cas reflecteix un cost social real.
Una àrea especialment rellevant en les avaluacions econòmiques és la valoració dels recursos humans, ja que sovint representa una part important dels costos d’una intervenció. En aquest sentit, no ens interessa tant el cost econòmic directe com el cost d’oportunitat del temps de les persones, és a dir, el valor social del temps que deixen d’emprar en altres activitats.
A la pràctica, per aproximar aquest cost d’oportunitat s’acostuma a utilitzar el salari de mercat, tot i que sovint se li aplica un factor de correcció per reflectir millor el valor social real del temps (també anomenat salari ombra)1).
El temps de persones que no reben una remuneració directa —com pot ser el cas de voluntaris, familiars o dels mateixos usuaris—, pot tenir una valoració més complexa i hi ha diverses metodologies per valorar-lo; per exemple, es pot diferenciar segons la situació prèvia de la persona: si es tracta de persones qualificades provinents d’activitats similars, es pot fer servir el salari de mercat com a referència; si provenen de l’atur, es pot prendre com a base el valor de les prestacions d’atur o el salari mínim, i si estaven ocupades en activitats informals, caldria aproximar el valor de la producció que deixen de fer.2)
