La Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPAC) dedica el títol V a la revisió dels actes en via administrativa.

La revisió dels actes en via administrativa consisteix en la retirada, per part l’Administració, d’un acte administratiu anterior mitjançant un altre acte de signe contrari.

Es fa a través d’un procediment excepcional en què exerceix potestats privilegiades d’autotutela (és a dir, situacions en què l'ordenament jurídic permet que l'Administració estigui situada en una situació desigual i superior respecte a les persones que s'hi relacionen). El fonament d'aquestes potestats d'autotutela es recull en l'article 103 de la Constitució, per la necessitat de garantir una gestió eficaç dels serveis públics.

Hi ha diversos supòsits:

• La revisió d’ofici d’actes nuls, pròpiament dita, la qual, quan s’inicia a sol·licitud d’una persona interessada, també es pot anomenar “acció de nul·litat”, sense necessitat d'acudir als tribunals.

• La declaració de lesivitat d’actes anul·lables per, posteriorment, demanar-ne l'anul·lació als tribunals contenciosos administratius.

• La revocació d’actes desfavorables o de gravamen.

• La rectificació d’errors materials, aritmètics o de fet.

Són un conjunt de mecanismes que permeten a l’Administració d'exercir una funció revisora sobre els seus propis actes. Permeten tornar a examinar un acte ja dictat i, si es donen els requisits legals, suprimir-lo del món jurídic o modificar-lo, subjectant-se sempre a un procediment predeterminat per la llei.

Les disposicions i els actes es poden revisar per motius de legalitat, és a dir, perquè són actes contraris a l’ordenament jurídic i, per tant, invàlids. També poden presentar meres irregularitats.

Hi ha diversos graus d’invalidesa:

• la nul·litat de ple dret
• l’anul·labilitat.

Les causes de nul·litat de ple dret estan regulades en l’article 47 de la LPAC. Les dels actes administratius s’identifiquen en el primer apartat i les de les disposicions generals, en el segon.

L’article 48 es refereix a les causes d’anul·labilitat (qualsevol altra infracció de l’ordenament jurídic diferent als motius taxats que recull l'article 47) i també a la desviació de poder, que es produeix quan l’Administració exerceix la potestat per a una finalitat diferent de la que estableix l’ordenament jurídic. Cal tenir en compte que les causes d’anul·labilitat només es prediquen d’actes administratius i no de disposicions generals.

<<Inici|☝

L'article 106 de la LPAC regula la revisió de les disposicions generals i els actes administratius nuls de ple dret, que té caràcter excepcional: en el cas d'actes administratius, s'aplica a actes ferms, que s’eliminen del món jurídic i es fa sense acudir als jutjats i tribunals.

Només es pot revisar un acte o una disposició si hi concorre una de les causes taxades de nul·litat. La jurisprudència (entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, Secció Quarta, de 9 de juny de 2008, recurs núm. 2597/2005), ha considerat que la concurrència de les causes de nul·litat s’ha d’interpretar de manera restrictiva. La Comissió Jurídica Assessora ha indicat reiteradament que cal fer una interpretació estricta sobre la procedència de la revisió i, per tant, de l'abast de les causes de nul·litat establertes legalment i l'apreciació en el cas concret (vegeu el Dictamen 260/2021, apartat V).

La potestat de revisar la tenen les administracions (Administració general de l’Estat, Administració de la Generalitat, corporacions locals i organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents d’aquestes). També, segons llur pròpia normativa, les universitats i les corporacions de dret públic, quan exerceixin funcions públiques (col·legis professionals o cambres de comerç), etc.

Ara bé, si el que es vol revisar és un acte administratiu, el procediment de revisió també es pot iniciar a petició d'una persona interessada.

<<Inici|☝

Inici del procediment:

El procediment de revisió d’ofici d’actes es pot iniciar:

• A sol·licitud de la persona interessada (en aquests casos, sovint s’anomena “acció de nul·litat”). Són persones interessades en el procediment, amb caràcter general per a tot tipus de procediment, les que disposa l'article 4 de la LPAC. En aquest sentit, la revisió d'ofici no és una facultat discrecional de l'Administració, sinó que la persona interessada té una acció de nul·litat.
• Per iniciativa de l'Administració mateixa. Suposaria una iniciació d'ofici per acord de l'òrgan competent per qualsevol dels supòsits que disposa l'article 58 de la LPAC: per pròpia iniciativa, a conseqüència d’una ordre superior, per petició raonada d’altres òrgans, per denúncia, etc.

La revisió de disposicions només es pot iniciar d’ofici. Per tant, a diferència del supòsit de revisió d'un acte administratiu, si es tracta de revisar una disposició, el procediment només es pot iniciar d’ofici, si bé això no impedeix que el particular pugui demanar a l’Administració que incoï un procediment de revisió d’ofici d’una disposició. En aquest cas, però, es tractaria d’una mera petició del particular davant la qual l’Administració només estaria obligada a donar una resposta motivada (Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, Secció Tercera, de 30 de setembre de 2008, recurs núm. 73/2006).

Objecte de la revisió:

• Actes administratius (art. 106.1 de la LPAC) nuls (art. 47.1 de la LPAC) que hagin posat fi a la via administrativa (en el cas de l'Administració de la Generalitat, vegeu els articles 75.1 i 75.2 de la Llei 26/2010 i l'article 114 de la LPAC) o que no s'hagin impugnat dins el termini (actes “ferms”).

• Disposicions administratives (art. 106.2 de la LPAC) nul·les (art. 47.2 de la LPAC). Són disposicions normatives, amb rang inferior a la llei, per tant, amb rang reglamentari, com l'ordre o el decret.

Tampoc no es poden revisar:

• Els contractes administratius (però sí els actes preparatoris i els d’adjudicació) o els convenis (però sí els actes administratius de preparació del conveni).

• Els actes jurídics de dret privat, com els de naturalesa civil (per exemple, un arrendament) o laboral (un conveni col·lectiu). Però sí que es poden revisar els anomenats "actes separables", és a dir, els diferents actes administratius que preparen o precedeixen l’activitat privada de l’Administració.

Competència per iniciar el procediment de revisió d’ofici:

L’article 71.1 de la Llei 26/2010 estableix que la competència per iniciar i resoldre els procediments de revisió d’ofici de disposicions reglamentàries i per iniciar el de revisió d’actes nuls, correspon a l’òrgan que els ha aprovat o dictat.

Instrucció del procediment:

• Es poden demanar, de manera facultativa, els informes que es considerin necessaris per resoldre (art. 80 de la LPAC).

• El tràmit de vista i d’audiència, encara que l’article 106 de la LPAC no ho indiqui explícitament, és preceptiu seguint la legislació de procediment administratiu comú, i s’ha de dur a terme un cop s’ha instruït el procediment, just abans de redactar la proposta de resolució (art. 82 de la LPAC).
  L’audiència a la persona interessada serveix per garantir-ne el dret de defensa i comporta informar-la de l’acte objecte de revisió, de la causa de nul·litat plantejada i dels motius pels quals l’Administració considera que es dona aquesta causa. Se li ha de comunicar que disposa d’un termini per aportar documents i/o formular al·legacions (com a mínim 10 dies i com a màxim 15, segons l'article 82.2 de la LPAC, dies que són hàbils, d’acord amb l’article 30.2 de la LPAC).

• És necessari demanar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, que és l’alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat, d’acord amb l’article 72.1 de l’Estatut d'autonomia de Catalunya, amb una excepció. D’acord amb l’article 106.3 de la LPAC, es pot acordar de manera motivada la inadmissió a tràmit de les sol·licituds de revisió d’ofici formulades pels interessats, sense necessitat de demanar el dictamen de l’òrgan consultiu competent, quan les sol·licituds no es basin en una de les causes de nul·litat detallades en l’article 47.1 de la LPAC o quan manifestament no tinguin fonament, així com en el supòsit que s’hagin desestimat pel que fa al fons altres sol·licituds substancialment iguals.
  

Un cop les persones interessades hagin formulat al·legacions, o hagi transcorregut el termini que els van atorgar, s’ha de redactar la proposta de resolució i un informe jurídic, i s'ha de demanar el dictamen de l’alt òrgan consultiu.

Està regulat en l'article 72 de la Llei 26/2010, l'article 106.1 de la LPAC, l'article 72.1 de l’Estatut d'autonomia de Catalunya i l'article 8.3, apartats c i d, de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.

Dit d'una altra manera, si la Comissió informa favorablement el procediment de revisió (considera que l'acte o la disposició és nul·la i que es pot exercir la potestat administrativa de revisar-lo), l'Administració pot declarar la nul·litat o no declarar-la (el dictamen favorable no és vinculant). Per contra, si la Comissió informa desfavorablement el procediment de revisió (considera que l'acte o la disposició no és nul·la, perquè no concorre la causa plantejada o bé l'òrgan consultiu indica que concorren els límits per exercir la revisió), l'Administració no pot declarar la nul·litat de l'acte o la disposició objecte d'anàlisi (el dictamen desfavorable és vinculant).

En cas que l'òrgan administratiu no declari la nul·litat de l'acte o la disposició, malgrat el dictamen favorable de l'alt òrgan consultiu (és a dir, es pronuncia en un sentit contrari al dictamen de la Comissió), ha de motivar aquesta decisió.

Competència per resoldre:

D’acord amb l’article 71.2 de la Llei 26/2010, en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, la competència per resoldre els procediments de revisió d’ofici d’actes nuls correspon:

• Si provenen del president o la presidenta de la Generalitat, del Govern i dels consellers ⇒ a l’òrgan que els ha dictat.
  
• Si provenen d’altres òrgans, incloent-hi els dictats pels òrgans de govern dels organismes o les entitats públiques ⇒ al conseller o consellera del departament competent per raó de la matèria.
  

La competència per resoldre els procediments de revisió d’ofici d’actes nuls dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local (art. 71.3 de la Llei 26/2010).

El dia inicial del còmput és la data de l’acord d’iniciació (no quan es va notificar) i la data final, segons la jurisprudència del Tribunal Suprem, és aquella data en què es dicta la resolució (no quan es notifica). En aquest sentit, s’ha pronunciat el Tribunal Suprem en sentències anteriors i, més recentment, en la Sentència de la Sala Contenciosa, Secció Quarta, de 12 de març de 2020, núm. 366/2020, recurs núm. 846/2018. La Comissió ha destacat en diversos dictàmens aquesta jurisprudència (Dictamen 251/2021).

El transcurs del termini de 6 mesos des de l’inici del procediment produeix:

• la caducitat del procediment (si la revisió s’ha iniciat d’ofici) o
• la desestimació per silenci (si el procediment s’ha iniciat a sol·licitud de la persona interessada).

El termini de resolució es pot ampliar si es donen els requisits establerts en l’article 23 de la LPAC i es pot suspendre si es dona una de les causes de suspensió establertes legalment, per exemple, quan es demana el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora (art. 22.1.c de la LPAC).

D'acord amb l'article 106.3 de la LPAC, en la revisió d’ofici a sol·licitud de la persona interessada, l’òrgan competent pot inadmetre la sol·licitud, de manera motivada i sense necessitat de demanar el dictamen de l’òrgan consultiu:

• si no es fonamenta en cap causa de nul·litat de l’article 47.1 de la LPAC
• si la sol·licitud manifestament no té fonament
• si ja s’haguessin desestimat pel que fa al fons altres sol·licituds substancialment iguals.

Quan es declara la nul·litat d’una disposició o un acte administratiu es pot establir, en la mateixa resolució, les indemnitzacions que s’hagi de reconèixer a les persones interessades, si es donen els requisits establerts en la legislació sobre responsabilitat patrimonial de l’Administració (article 106.4 de la LPAC, en relació amb els articles 32.2 i 34.1 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, del règim jurídic del sector públic). Serveixi d'exemple el Dictamen 274/2020 de la Comissió Jurídica Assessora, apartat VIII.3.

Recursos i efectes:

Contra la resolució que posa fi al procediment de nul·litat (o que inadmet la sol·licitud), s’hi pot interposar un recurs contenciós administratiu.

En tot cas, la nul·litat d’una disposició de caràcter general no afecta els actes ferms que s’hagin dictat en la seva aplicació, els quals subsisteixen.

<<Inici|☝

Per tal de revisar els actes declaratius de drets o que siguin favorables a les persones interessades i que incorrin en causa d’anul·labilitat, l’Administració ha de tramitar un procediment per declarar-los lesius per a l’interès públic i, després, impugnar-los davant els jutjats i els tribunals de la jurisdicció contenciosa administrativa (art. 107.1 de la LPAC).

Termini:

L’article 107.2 de la LPAC estableix que la declaració de lesivitat no es pot adoptar un cop hagin transcorregut quatre anys des que es va dictar l’acte administratiu que es vol revisar.

Inici del procediment:

El procediment per declarar la lesivitat només es pot iniciar d’ofici.

Instrucció:

Durant el procediment per declarar lesiu l’acte administratiu, cal atorgar el tràmit d’audiència a les persones que constin com a interessades en relació amb l’acte que es pretén revisar (art. 82 i 107.2 de la LPAC).

Termini màxim de resolució:

El termini màxim per adoptar la resolució de declaració de lesivitat és de 6 mesos.

Si no es resol el procediment dins d’aquest termini, es produeix la caducitat.

Competència per resoldre:

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, la competència per declarar la lesivitat dels actes anul·lables correspon als mateixos òrgans que són competents per resoldre els procediments de revisió d’ofici (art. 73.2 i 71.2 de la LRJPACat).

La competència per a la declaració de lesivitat d’actes dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local (art. 73.3 de la LRJPACat).

Resolució i recursos:

La declaració de lesivitat ha de ser sempre motivada.

La declaració de lesivitat és el pressupòsit necessari per tal que, posteriorment, l’acte es pugui impugnar davant la jurisdicció contenciosa administrativa (és, doncs, un pressupòsit processal d’admissibilitat de l’acció en el procés judicial corresponent).

El termini per interposar el recurs judicial (contenciós administratiu) és de 2 mesos a comptar des de la data en què es va declarar la lesivitat.
En el recurs contenciós administratiu de lesivitat s’ha d’examinar si l’acte és lesiu per a l’interès públic, com també totes les qüestions procedimentals, com ara si la declaració de lesivitat ha estat extemporània, si s’ha donat audiència a totes les persones interessades, etc. En la sentència que resol el procediment judicial, l’òrgan jurisdiccional ha de decidir si anul·la l’acte administratiu o no.

<<Inici|☝

L’article 109.1 de la LPAC disposa que “Les administracions públiques poden revocar, mentre no hagi transcorregut el termini de prescripció, els seus actes de gravamen o desfavorables, sempre que aquesta revocació no constitueixi dispensa o exempció no permesa per les lleis, ni sigui contrària al principi d’igualtat, a l’interès públic o a l’ordenament jurídic”.

En canvi, no es poden revocar:

• Si la revocació constitueix una dispensa o exempció no permesa per les lleis (per exemple: una revocació d’una liquidació tributària, basant-se en una exempció no establerta legalment).

• Quan sigui contrària al principi d’igualtat, a l’interès públic o a l’ordenament jurídic (condonació d’una multa, remoció d’una prohibició que no afecta a tots els destinataris, sinó només a una part a qui es dona tracte de favor).

<<Inici|☝

L’article 109.2 de la LPAC regula la potestat de les administracions públiques de rectificar els errors materials, de fet o aritmètics existents en els seus actes.
Aquesta potestat es pot exercir en qualsevol moment i es pot dur a terme d’ofici o a instància de les persones interessades.

Així, segons la jurisprudència (entre d'altres, la STS de 15 de febrer de 2006), l’error material, de fet o aritmètic susceptible de rectificació ha de reunir les característiques següents:

• S'ha de tractar d’una equivocació simple (en un nom, una data, operacions aritmètiques o transcripcions de documents) sense que calgui interpretar les normes jurídiques aplicables. Si no és així, es tracta d’un error de diferent entitat o d’un error de dret, que no es pot rectificar per aquesta via.

• S’ha d’advertir a partir del mateix document o dels documents que formen part de l'expedient administratiu en què es localitza.

• No es pot alterar el sentit de l’acte.

• No pot comportar l’anul·lació de l’acte, ni que se’n dicti un altre sobre bases diferents i sense les degudes garanties per a la persona interessada (cas en què, si l’acte és ferm, s’hauria d’emprar un procediment de revisió).

• S’ha d’aplicar amb criteri restrictiu.

Aquesta potestat de rectificació d'error s’identifica clarament al servei del principi de conservació dels actes administratius (art. 49-52 de la Llei 39/2015), en virtut del qual les petites anomalies no produeixen efecte i no invaliden l’acte que les pateix.

<<Inici|☝|Unitat 2>>