2. L’execució dels actes administratius i la seva suspensió
2.1 Introducció
Els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes, és a dir, són eficaços des de la data en què es dicten, llevat que aquests disposin una altra cosa (art. 39.1 de la LPAC).
Entre les excepcions trobem la possibilitat que un acte produeixi efectes retroactius o també que els efectes d’un acte es demorin en el temps (fins a la notificació, la publicació o l’aprovació superior, per exemple).
Una de les excepcions a l’eficàcia de l’acte administratiu és la que es dona quan es produeix la suspensió dels efectes (o suspensió de l’executivitat de l’acte), la qual és necessàriament temporal. Es pot produir o bé en via administrativa, a conseqüència de la interposició d’un recurs administratiu o en un procediment de revisió d’ofici, o bé en via jurisdiccional, quan l’acte s’impugna judicialment mitjançant un recurs contenciós administratiu.
2.2 La suspensió dels actes administratius
2.2.1 Concepte i naturalesa
La suspensió de l’execució de l’acte, que és el cessament temporal de la seva eficàcia, es pot acordar en via administrativa o en via judicial.
Significa que si se suspèn l’executivitat de l’acte, de manera motivada i perquè es dona un dels motius que la llei disposa, mentre es tramita un recurs administratiu (art. 117 de la LPAC):
- Si la resolució del recurs és desestimatòria i confirma l’acte impugnat, quan es notifiqui la resolució del recurs a la persona interessada, finalitza la suspensió de l’executivitat i l’acte torna a produir efectes (sens perjudici que, si s’interposa un recurs en via judicial, es pugui tornar a demanar als tribunals la suspensió de l’acte).
- Si la resolució del recurs és totalment estimatòria i es revoca l’acte impugnat, aquest deixa de produir efectes.
- Si la resolució del recurs és parcial i es modifica part de l’acte impugnat (p. ex., es modifica una de les condicions d’una autorització), aquest produeix efectes segons les condicions indicades en la resolució del recurs.
En tot cas, cal remarcar que, com a regla general, la interposició d'un recurs administratiu no suspèn l'execució de l'acte impugnat (art. 117.1 de la LPAC). Tanmateix, l’òrgan a qui competeix resoldre el recurs, amb la ponderació prèvia, suficientment raonada, entre el perjudici que causaria a l’interès públic o a tercers la suspensió i l’ocasionat al recurrent a conseqüència de l’eficàcia immediata de l’acte recorregut, pot suspendre, d’ofici o a sol·licitud del recurrent, l’execució de l’acte impugnat quan concorrin alguna de les circumstàncies següents:
a) Que l’execució pugui causar perjudicis de reparació impossible o difícil.
b) Que la impugnació es fonamenti en alguna de les causes de nul·litat de ple dret que disposa l’article 47.1 de la LPAC.
En tot cas, l’execució de l’acte impugnat s’entén suspesa si transcorre un mes des que la sol·licitud de suspensió va tenir entrada en el registre electrònic de l’Administració o l’organisme competent per decidir sobre aquesta i l’òrgan a qui competeix de resoldre el recurs no n'ha dictat i notificat resolució expressa (art. 117.3 de la LPAC).
Finalment, cal fer referència al supòsit específic de les resolucions dels procediments sancionadors, que no són executives fins que no s'hi pot interposar cap recurs en via administrativa (art. 90.3 i 98.1.b de la LPAC). Significa que, a diferència de la regla general que consagra l'article 117.1 de la LPAC, quan es tracta d'una resolució d'un procediment sancionador, la interposició d'un recurs ordinari en via administrativa (alçada o reposició) suspèn l'execució de l'acte.
↑ 2.2 La suspensió dels actes administratius |
↑ Índex de la unitat
2.2.2 Suspensió en un procediment de revisió d’ofici
L’òrgan competent per declarar la nul·litat o la lesivitat pot suspendre l’execució de l’acte administratiu ferm que es pretén revisar, mentre es tramita el procediment, si considera que aquest pot causar perjudicis de reparació impossible o difícil. Així, l’article 108 de la LPAC disposa que es pot fer "Un cop iniciat el procediment de revisió d'ofici a què es refereixen els articles 106 i 107", és a dir, en cas de revisió d'ofici, en sentit estricte, o en cas de declaració de lesivitat. S'acostuma a fer en el mateix acord d'incoació del procediment.
En el procediment de declaració de lesivitat d’un acte anul·lable, qualsevol de les persones interessades pot demanar la suspensió a l’òrgan judicial que conegui del recurs posterior a la declaració de lesivitat (si no l’ha acordada abans l’Administració) o el manteniment o l'aixecament, si escau.
Per exemple: un ajuntament detecta en una inspecció d'obra, en què s'estan construint habitatges després d'haver obtingut la llicència d'obres majors (que no es va impugnar i, per tant, és ferma), que la construcció envaeix una zona destinada pel planejament vigent a vial públic, la qual cosa és una causa de nul·litat de ple dret de les llicències segons la legislació urbanística (article 210 del text refós de la Llei d'urbanisme, aprovat mitjançant el Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost). L'Ajuntament comprova que l'obra s'està executant d'acord amb la llicència, però el problema és que la llicència es va atorgar erròniament. Ha d'iniciar d'ofici un procediment de revisió de la llicència i suspendre l'execució de la llicència que es revisa.
↑ 2.2 La suspensió dels actes administratius |
↑ Índex de la unitat
2.2.3 Mesures cautelars
La suspensió pot implicar l’adopció de mesures cautelars necessàries per assegurar:
- La protecció de l’interès públic o de tercers.
- L’eficàcia de l’acte, si aquest la recupera més tard.
Així, es pot demanar una caució o garantia suficient per respondre dels eventuals perjudicis que causi la suspensió. Ho disposa l’article 117.4 de la LPAC, per als recursos administratius -per exemple, la suspensió de l’executivitat de la liquidació d’un impost, condicionada a la prestació de la garantia corresponent per part del recurrent.
↑ 2.2 La suspensió dels actes administratius |
↑ Índex de la unitat
2.2.4 Extensió de la suspensió a la via contenciosa administrativa
La suspensió es pot prolongar més enllà de la via administrativa (de manera preceptiva) quan la persona interessada ho sol·liciti prèviament i si hi ha una mesura cautelar que garanteixi la suspensió -si ha prestat una garantia, per exemple- (art. 117.4 de la LPAC).
Si la persona interessada interposa un recurs contenciós administratiu en què sol·licita la suspensió de l’acte objecte del procés, la suspensió s’ha de mantenir fins que es produeixi el pronunciament judicial corresponent sobre la sol·licitud.
Aquest precepte legal recull la jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre l'obligatorietat de mantenir la suspensió fins que es produeixi el corresponent pronunciament judicial, per no lesionar el dret a la tutela judicial efectiva (entre d'altres, la Sentència del Tribunal Constitucional 78/1996, de 20 de maig de 1996, BOE núm. 150, de 21 de juny de 1996).
↑ 2.2 La suspensió dels actes administratius |
↑ Índex de la unitat
2.3 La tramitació electrònica dels procediments de revisió
També cal tenir en compte el que disposa el Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat mitjançant el Reial decret 203/2021, de 30 de març (RAFME), que té per objecte desplegar les dues lleis que conformen el marc jurídic estatal bàsic per al funcionament electrònic de l’Administració (la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015, ambdues d’1 d’octubre). A Catalunya es va aprovar el Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració digital.
L’article 68 de la LPAC regula l’esmenta i la millora de les sol·licituds i, en l’apartat 4, disposa que si algun dels subjectes a què fa referència l’article 14, punts 2 i 3 (és a dir, els obligats a relacionar-se amb l’Administració a través de mitjans electrònics), presenta la seva sol·licitud presencialment, s’ha de requerir l’interessat perquè la repari a través de la presentació electrònica. Afegeix que, a aquests efectes, es considera com a data de presentació de la sol·licitud aquella en què s’hagi dut a terme l’esmena.
S’ha plantejat si l’article 68.4 s’aplica a les sol·licituds de revisió d’ofici presentades per les persones interessades. Tot i que el Tribunal Suprem no s’hi ha pronunciat encara de manera contundent i explícita, en la Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, d’1 de juliol de 2020, recurs núm. 1928/2020, declara que aquest article no s’aplica “als procediments de revisió dels actes administratius”, expressió que es podria entendre que fa referència únicament als recursos administratius (alçada, reposició i extraordinari de revisió, molt relacionats amb el procediment anterior en què s’ha dictat l’acte objecte d’impugnació), o bé que fa referència tant als recursos esmentats, com als procediments de revisió d’ofici (perquè també són procediments de revisió d’actes, tot i que siguin una via extraordinària, perquè també en aquest cas ja s’ha dictat prèviament un acte administratiu que es vol revisar). En conseqüència, i mentre el Tribunal Suprem no fixi una doctrina en sentit contrari, sembla que aquest article s’ha d’aplicar exclusivament a les sol·licituds originals d’un procediment administratiu, encaminat a la producció d’un acte administratiu de bell nou (és a dir a les “sol·licituds d’iniciació en sentit estricte”), i no als procediments que tenen com a objecte la revisió d’un acte administratiu anterior.
També són d’interès l’article 15 i següents del RAFME que regulen els sistemes d’identificació, signatura i verificació. D’acord amb aquest article, i aplicant-lo al que ens interessa, en els procediments de revisió d’ofici, les administracions públiques han d’admetre els sistemes de signatura electrònica que siguin conformes al que estableix la normativa vigent i que siguin adequats per garantir la identificació de les persones interessades (art. 9 de la LPAC).
Les persones interessades poden actuar per mitjà un representant, ja sigui una persona física amb capacitat d’obrar, ja sigui una persona jurídica quan així ho disposin els seus estatuts, i aquesta representació s’ha d’acreditar (art. 5 de la LPAC i art. 32 del RAFME). També es refereix a la identificació electrònica de les administracions públiques i l’autenticació de l’exercici de la competència (art. 18-25).
En la LPAC i el RAFME, i a Catalunya, en la Llei 26/2010 i el Decret 76/2020, es regulen els registres electrònics (per rebre i trametre sol·licituds, escrits i comunicacions), així com, entre altres determinacions, les notificacions en paper i les electròniques, atès que s’han de notificar a les persones interessades els actes que puguin afectar els seus drets o interessos (art. 40.1 de la LPAC).
Quant al règim de comunicacions electròniques, l’article 41 del RAFME enumera les comunicacions regulades en la LPAC, que s’han de fer per mitjans electrònics si es tracta de persones interessades obligades a l’ús de mitjans electrònics amb l’Administració o bé que han optat per relacionar-s’hi a través d’aquesta via. En la lletra e es fa referència a “La sol·licitud d’un informe preceptiu a un òrgan de la mateixa o de diferent administració i la recepció, si s’escau, d’aquest informe, d’acord amb el que disposa l’article 22.1.d de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre”. En aquest supòsit s’ha considerat inclosa la petició de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en el cas del procediment de revisió d’ofici.
L’acreditació de les notificacions efectuades s’ha d’incorporar a l’expedient administratiu (art. 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010 i art. 70 de la LPAC). I, si es tracta de persones interessades amb qui la relació amb l’Administració és per mitjans electrònics, la notificació s’ha de fer per aquests mitjans, per exemple, e-Notum, és a dir, per compareixença en la Seu electrònica en el cas de l’Administració de la Generalitat (d’acord amb l’art. 74 del Decret 76/2020), bé a l’adreça electrònica habilitada única, o bé a través dels dos sistemes, segons disposi cada administració.
El RAFME també es refereix a l’expedient administratiu electrònic en el títol III (art. 46 i s.). L’article 51 regula la configuració de l’expedient administratiu electrònic (foliació, índex, etc.) i l’article 52, el dret d’accés a l’expedient electrònic i l’obtenció de còpies dels documents electrònics.
