Unitat 1. Introducció
El silenci administratiu, positiu o negatiu, no ha de ser entès, amb paraules del legislador, com un institut jurídic normal, sinó com la garantia que impedeix que els drets de les persones particulars quedin buits de contingut quan l’Administració no atén de manera prou eficaç ni amb celeritat deguda la seva funció de donar resposta a les persones interessades, mitjançant l’adopció de la decisió que ha de posar fi al procediment iniciat en la relació entre aquestes persones i l'Administració.
Al servei d’aquesta finalitat, la normativa legal de procediment administratiu comú regula, no només el dret de les persones interessades a rebre una notificació expressa i dins de termini de la resolució que posa fi al procediment administratiu, sinó també el deure de l’Administració d’atendre aquest dret i, per tant, de resoldre i notificar en termini la seva decisió, i finalment també regula els efectes jurídics que comporta el retard o l’incompliment de l’Administració en el fet decidir sobre el procediment i notificar la decisió, en el termini màxim establert.
El dret dels ciutadans a una bona administració inclou el dret a obtenir una resolució expressa dins del termini legalment establert, segons l'article 22.1.c de la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (en endavant, LRJPACat).
Els drets de les persones interessades en el procediment administratiu inclouen el dret a conèixer el sentit del silenci administratiu que correspongui segons el procediment, en cas que l’Administració no dicti ni notifiqui la resolució expressa en termini. Les persones que es relacionin amb les administracions públiques a través de mitjans electrònics, tenen dret a consultar aquesta informació en les seus electròniques de cada administració quan funcionin com a punt d’accés general electrònic, segons l'article 53.1.a de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPACAP). És el cas de la Seu electrònica de l'Administració de la Generalitat, que de conformitat amb l'establert a l'article 36.5 del decret 76/2020, de 4 d'agost, també és el Punt d'accés general electrònic.
Les administracions han de complir les funcions que tenen atribuïdes i han d’actuar de conformitat amb els principis generals d’actuació establerts, entre els quals hi ha el principi d’eficàcia i eficiència, segons l'article 3 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP) i l'article 31 de la LRJPACat, i han de garantir en llur actuació l’exercici i l’efectivitat dels drets dels ciutadans, qualsevol que sigui el mitjà de relació (art. 29 de la LRJPACat).
Els termes i els terminis establerts en les lleis i concedits a les parts d’aquesta relació, per tal que puguin actuar, obliguen tant les autoritats i el personal al servei de les administracions públiques competents per tramitar els assumptes, com les persones interessades en aquests.
Hem d’entendre per "terme" el moment concret o màxim dins d’un període en què s'ha de fer una actuació determinada (una data concreta expressada, per exemple, abans del 23 d’abril de 2021).
I hem d’entendre per "termini" l’espai de temps ampli emmarcat en hores, dies, mesos o anys, dins del qual la persona interessada o l’òrgan administratiu pot escollir el moment de dur a terme l’actuació que li correspon, la data inicial i final del qual no coneixem a priori si no en fem el còmput a partir de les regles establertes.
Els termes i els terminis estan sempre vinculats a la idea del factor temps per dur a terme una actuació.
Aquesta actuació pot ser:
- La que inicia un procediment. És el cas, per exemple, del termini de prescripció per exercir l’acció de reclamació de responsabilitat patrimonial davant de l’Administració –un any des de la producció del fet o de l’acte que motivi la indemnització o se'n manifesti l'efecte lesiu, de l’article 67.1 de la LPACAP-, o el termini per iniciar un procediment sancionador d’ofici determinat pel fet que no hagi transcorregut el termini de prescripció de la infracció.
- La que porta a terme un tràmit durant el procediment. És el cas, per exemple, del termini de 10 dies per esmenar o millorar la sol·licitud, de l’article 68 de la LPACAP, o del termini de 10 dies per emetre un informe, de l’article 80.2 de la LPACAP.
- La que posa fi al procediment, com seria el termini per resoldre i notificar la resolució finalitzadora del procediment (establert en la normativa sectorial o amb caràcter subsidiari en l’article 21.2 i 21.3 de la LPACAP).
Aquesta actuació pot ser que correspongui a l’Administració o a la persona interessada. Llavors parlem de terminis per a l’actuació de l’Administració o de terminis per a l’actuació de la persona interessada.
Els termes i els terminis els identifiquem en l'actuació entre les persones i l'Administració en la relació administrativa, i parlem llavors de terminis administratius, terminis en via administrativa –tant en el procediment principal com en el procediment de revisió, tant d’ofici com a instància de part, mitjançant els recursos administratius-, però hem de recordar que el factor temps incideix en actuacions dins de terminis d’una altra naturalesa, com és el cas dels terminis civils i dels terminis processals.
Un exemple de termini civil seria el d’entrada en vigor de les lleis i les disposicions de caràcter general, en aplicació del que estableix l’article 2 del Codi civil (CC) o, en el cas del dret civil català, el que estableix l’article 111-10 de la Llei 29/2002, del 30 de desembre, primera Llei del Codi civil de Catalunya. El dret civil també actua com a normativa reguladora supletòria de les regles per al còmput dels terminis (art. 5 del CC).
En l’actuació administrativa, els terminis processals apareixen en els peus de recursos dels actes que posen fi a la via administrativa. No n'és obligatòria la impugnació, però si la persona interessada vol fer ús de l’acció processal a la qual té dret, està obligada a fer-ho dins del termini fixat per la norma processal (i el peu de recurs).
En la institució del silenci administratiu, el termini, l’incompliment del qual origina aquest silenci, és un termini de naturalesa administrativa, i l’obligació de compliment correspon a l’actuació de l’Administració.