El sentit del silenci administratiu i els actes presumptes en via administrativa

Un cop establerta l’obligació de l’Administració de complir els terminis màxims per dictar la resolució expressa que posa fi al procediment, i de notificar-la en tots els procediments, sigui quina en sigui la forma d’iniciació, la Llei regula les conseqüències en cas d’incompliment d’aquesta obligació.

El legislador estableix un mecanisme per evitar que la desatenció per part de l’Administració de les seves obligacions de resolució del procediment en termini, no comporti també una desatenció de l’eficàcia dels drets que tenen les persones interessades en el procediment. Aquest mecanisme és el silenci administratiu (art. 23 i 24 de la LPACAP i art. 54 i 55 de la LRJPACat).

La institució del silenci administratiu s’erigeix com una garantia per a les persones interessades de poder fer valdre els seus drets malgrat hagi finalitzat el termini per resoldre el procediment sense que l’Administració s’hagi pronunciat amb una decisió expressa.

El silenci administratiu és denominat "estimatori" o "positiu" si la conseqüència que comporta l’incompliment de l’Administració del termini per resoldre el procediment és l’estimació de la pretensió de la sol·licitud de la persona interessada.

El silenci administratiu és denominat "desestimatori" o "negatiu" si la conseqüència que comporta l’incompliment de l’obligació de l’Administració és la desestimació de dita pretensió.

Però hi ha una tercera conseqüència davant de l’incompliment de l’Administració, que és la institució de la caducitat del procediment.

Per determinar quan entra en joc la institució del silenci administratiu o el de la caducitat, i en el cas del silenci quan és estimatori o quan és desestimatori, cal tenir present la regulació que en fa la llei a partir de la forma d’inici del procediment administratiu en el qual es produeix l’incompliment per part de l’Administració.

<<Sumari|☝

En els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada, i tot i que l’Administració segueix obligada a dictar resolució expressa, si arriba el venciment del termini màxim sense que s’hagi notificat la resolució expressa, la persona interessada està legitimada a entendre que la seva sol·licitud ha estat estimada per silenci administratiu.

La regla general és el silenci administratiu estimatori, anomenat també silenci positiu.

Però hi ha excepcions en el silenci administratiu desestimatori o negatiu, i per aquest motiu la Llei exceptua de la regla general els supòsits que estableixin el contrari:

• una norma de rang legal
• una norma de dret de la Unió Europea
• una norma de dret internacional aplicable a Espanya.

Cal tenir present que les lleis de procediment administratiu comú, en tant que normes de rang legal, també estableixen excepcions a la regla general del silenci administratiu positiu.

La LPACAP (art. 24.1) determina que el silenci té efecte desestimatori en:

• Els procediments relatius a l’exercici del dret de petició (art. 29 de la Constitució espanyola).
• Els procediments que en cas d’estimació tinguin com a conseqüència la transferència al sol·licitant o a tercers de facultats relatives al domini públic o al servei públic.
• Els procediments que impliquin activitats que puguin causar un dany al medi ambient.
• Els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques.
• Els procediments d’impugnació d’actes i disposicions.
• Els procediments de revisió d’ofici iniciats a sol·licitud de les persones interessades. Amb una excepció que, quan un recurs d’alçada s’hagi interposat contra la desestimació per silenci de la sol·licitud pel transcurs del termini sense obtenir resolució, si també arriba la fi del termini per resoldre el recurs i no s’ha dictat resolució expressa, el recurs s’entén estimat.

La LRJPACat (art. 54.2) determina els casos –alguns coincideixen amb la LPACAP- en què el silenci té un efecte desestimatori:

• Els procediments relatius a l'exercici del dret de petició (art. 29 de la CE i art. 29.5 de l'Estatut d’autonomia de Catalunya).
• Quan una norma amb rang de llei, per raons imperioses d'interès general, o una norma de dret europeu estableixen el contrari.
• Els procediments l'estimació de la sol·licitud dels quals té com a conseqüència la transferència a la persona interessada o a terceres persones de facultats relatives al domini públic o al servei públic.
• Les sol·licituds que tenen com a conseqüència la transferència de facultats relatives als béns o als drets de caràcter patrimonial de les administracions afectes materialment a l'ús públic o al servei públic.
• Els procediments l'estimació de la sol·licitud dels quals pot comportar la concessió d'ajuts i subvencions públiques i, en general, els procediments que tenen per objecte la reclamació de quantitats que impliquen el pagament a càrrec de les administracions públiques, o s'hi refereixen.
• Els recursos d'alçada, excepte en els casos en què s'interposin contra la desestimació per silenci administratiu d'una sol·licitud no resolta expressament en el termini establert per la normativa aplicable.
• Els recursos potestatius de reposició i els recursos extraordinaris de revisió, i també els altres procediments d'impugnació d'actes i disposicions.
• Les sol·licituds relatives als procediments per revisar actes administratius nuls.
• Les sol·licituds d'indemnització relatives a reclamacions de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques catalanes.

Resulta d'interés destacar que, a Catalunya, l'article 24.1 de la LPACAP s'ha desenvolupat recentment a través d'una norma de rang legal (la Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic) que en l'article 49, que té per títol "Efectes del silenci administratiu en determinats procediments en matèria de personal i de funció pública" identifica tot un seguit de procediments, iniciats a sol·licitud d'interessat, en què el silenci, si es produeix, és negatiu. S'estableix que les persones interessades poden entendre desestimades llurs sol·licituds, un cop transcorregut el termini establert sense que s'hagi dictat i notificat resolució expressa, en els procediments en matèria de persona següents: "a) Reingrés al servei actiu del personal procedent de situacions administratives que no comportin reserva de plaça i destinació, o de lloc de treball. b) Autorització de permuta de llocs de treball. c) Reconeixement de grau personal i de serveis prestats. d) Reconeixement de la compatibilitat d'una segona activitat pública o privada. e) Autorització del gaudiment del període de vacances fora dels períodes ordinaris. f) Concessió del permís per assumptes personals. g) Concessió de llicències per a fer estudis sobre matèries directament relacionades amb el lloc de treball, per a assumptes propis sense cap retribució i per a fer cursos de formació. h) Declaració de les situacions administratives de serveis en altres administracions i de serveis especials en el cas del personal funcionari, i concessió d'excedència forçosa en el cas del personal laboral. i) Concessió d'excedències voluntàries, excepte les motivades per conciliació de la vida personal, familiar i laboral. j) Modificacions de jornada i horari, incloses les sol·licituds relatives a la modalitat de teletreball, excepte les motivades per conciliació de la vida personal, familiar i laboral. k) Jubilació voluntària. l) Perllongament de la permanència al servei actiu. m) Atorgament de dietes, assistències i indemnitzacions per raó del servei, incloses les bestretes, i també qualsevol altre procediment la resolució del qual impliqui efectes econòmics, o que puguin afectar la prestació correcta dels serveis."

En les dues lleis que es comenten, la LPACAP i la LRJPACat, es recull també la institució del doble silenci: l’excepció a l’excepció.

És el cas que es dona quan un recurs d’alçada s’ha interposat contra una desestimació per silenci administratiu d’una sol·licitud per haver transcorregut el termini sense haver-la resolt. Si, arribat el termini de la resolució del recurs l’òrgan administratiu competent no n'ha dictat i notificat la resolució, cal entendre que el recurs ha estat estimat, això sí, sempre que no es refereixi a cap de les matèries anomenades anteriorment com a excepció. La institució del doble silenci no regeix en cas de recurs administratiu de reposició.

Sobre el doble silenci, el Tribunal Suprem va afrontar en interès cassacional la qüestió següent:

Aquest règim és aplicable a tota sol·licitud, qualssevol que siguin les determinacions legals sobre el procediment a seguir per obtenir el dret sol·licitat? És a dir, davant d’una doble manca de resolució expressa (la de la sol·licitud i la del recurs d’alçada), s’ha de considerar que s’ha produït sempre l’estimació d’allò pretès sigui quina sigui la petició i sigui quin sigui el procediment implicat?

La Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem de 16 de desembre de 2019 (Rec. 2586/2017), que segueix el pronunciament de la Sentència precedent de 6 de novembre de 2018 (Rec. 1763/2017), estableix com a doctrina cassacional que "el silenci administratiu positiu que establia el darrer incís del paràgraf segon de l’article 43.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, no opera quan, havent-se establert normativament un procediment singular per assolir l’efecte jurídic sol·licitat, la sol·licitud es desentén dels seus tràmits i se subjecta només a les regles del procediment administratiu comú". És a dir, que la institució només opera quan s’ha seguit el procediment adequat per a la pretensió sol·licitada.

<<Sumari|☝

L’estimació per silenci administratiu –o silenci administratiu positiu- té, a tots els efectes, la consideració d’acte administratiu finalitzador del procediment. És un veritable acte administratiu “presumpte”, doncs ens avança la presumpció d’estimació de la resolució expressa que finalment es dictarà, de conformitat amb l’article 24.3.a de la LPACAP. En els casos d’estimació per silenci administratiu, aquest silenci positiu vincula la resolució expressa posterior a la producció de l’acte, que només pot ser de caràcter estimatori.

La jurisprudència del Tribunal Constitucional ha fixat criteri sobre la interpretació dels efectes del silenci administratiu en la Sentència 52/2014, de 10 d’abril de 2014.

És interessant l'anàlisi del fonament jurídic 4 d’aquesta Sentència, en el qual es fa un recorregut per l’evolució de la regulació dels efectes de la institució del silenci administratiu en les diferents lleis reguladores del procediment administratiu comú i en les de la jurisdicció contenciosa administrativa, fins a arribar a la regulació que ha incorporat la LPACAP.

Conclou que només es pot parlar d’acte presumpte –tot i que aquesta menció ha desaparegut del text legal- i de vinculació de la resolució posterior al sentit del silenci en els casos de silenci estimatori.

Per contra, en els supòsits en què es produeixen els efectes del silenci administratiu, l’Administració manté l'obligació de resoldre expressament “sense cap vinculació al sentit del silenci”.

Els actes administratius produïts per silenci administratiu produeixen efectes des del venciment del termini màxim en el qual s’hagués hagut de dictar i notificar la resolució expressa sense que aquesta hagi estat adoptada.

<<Sumari|☝

Per contra, la desestimació per silenci administratiu –o silenci administratiu negatiu- no té consideració d’acte administratiu presumpte, només té els efectes de permetre a les persones interessades la interposició del recurs administratiu o contenciós administratiu que sigui procedent. És l’anomenada "ficció processal legal". En aquests casos, la resolució expressa posterior al venciment del termini ha de ser adoptada per l’Administració sense cap vinculació al sentit del silenci, de manera que pot ser tant desestimatòria com estimatòria.

Un altre efecte en aplicació de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional -Sentència de 10 d’abril de 2014 (fonament jurídic cinquè)-, és que no resulta aplicable el termini de caducitat de sis mesos establert en l’article 46.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa, per la interposició de recurs contenciós administratiu en els casos en què l’Administració no ha donat resposta expressa a la petició efectuada per la persona interessada; és a dir, es tracta de la impugnació jurisdiccional del silenci negatiu.

<<Sumari|☝

Malgrat que hi hagi hagut un incompliment de resolució en termini per part de l’Administració, que hagi donat lloc als efectes del silenci administratiu, subsisteix l’obligació per a l’Administració de dictar resolució expressa.

Ara bé, la decisió de l’Administració posterior a la producció del silenci administratiu no és sempre lliure, atès que en el cas del silenci administratiu estimatori o positiu i a causa dels seus efectes de veritable acte administratiu –encara que presumpte–, vincula el sentit de la resolució expressa posterior que ha de dictar l’Administració. No passa el mateix amb la resolució posterior al silenci administratiu negatiu. Per tant:

• En els casos d’estimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior a la producció de l’acte presumpte només pot ser confirmadora d'aquest.

• En els casos de desestimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior al venciment del termini el pot adoptar l’Administració tant en sentit favorable com desfavorable, sense cap vinculació amb el sentit previ del silenci administratiu negatiu.

<<Sumari|☝

Els actes administratius produïts per silenci, és a dir, en els supòsits de silenci administratiu estimatori o positiu, es poden fer valer tant davant de l’Administració com de qualsevol persona física o jurídica des del venciment del termini màxim en què s’hagi hagut de dictar i notificar la resolució expressa. Tot i que existeix la figura del certificat de silenci administratiu que ha d’emetre l’Administració actuant, poden ser acreditats per qualsevol mitjà de prova admès en dret.

El certificat de silenci administratiu, l’expedeix d’ofici l’òrgan competent per resoldre en el termini de quinze dies des de la finalització del termini màxim per resoldre el procediment, sens perjudici que la persona interessada el pugui sol·licitar en qualsevol moment, i en aquest cas ha de ser emès en el mateix termini de quinze dies a partir del dia següent al de l’entrada de la petició en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent per resoldre.

El contingut del certificat de silenci administratiu, a banda dels elements formals, és:

• Títol: certificat acreditatiu del silenci administratiu.
• Òrgan competent: si actua com a titular de la competència o per delegació del seu exercici.
• Menció: CERTIFICA.
• Data del certificat.
• Signatura de l’òrgan competent.

El cos del text del certificat hauria de contenir el següent:

• El dia (data, hora, etc.) que es va iniciar el procediment.
• El termini màxim establert per resoldre el procediment administratiu corresponent.
• La data de la presentació de la sol·licitud del certificat acreditatiu del silenci, en cas que s’emeti a sol·licitud de la persona interessada.
• La menció de la manca de resolució expressa a la data d’emissió del certificat.
• Els efectes del silenci administratiu: estimatori o desestimatori.
• El peu de recurs.

<<Sumari|☝

En els procediments iniciats d’ofici, el venciment del termini màxim establert per resoldre i notificar la resolució que posa fi al procediment sense que s’hagi dictat i notificat aquesta, no eximeix, com hem vist, l’Administració del compliment de la seva obligació legal de resoldre.

Ara bé, en els procediments iniciats d’ofici no s’estableix una regla general i unes excepcions per determinar les conseqüències de l’incompliment de resoldre en termini, sinó que per determinar les institucions que entren en joc cal tenir present les situacions jurídiques o els efectes jurídics que pugui generar el procediment.

Si es tracta de procediments dels quals es puguin derivar el reconeixement o, si s'escau, la constitució de drets o altres situacions jurídiques favorables, les persones interessades poden entendre que s'han desestimat les seves pretensions per silenci administratiu negatiu (art. 25.1.a de la LPACAP i art. 55.1.a de la LRJPACat). Seria el cas, per exemple, d’un procediment d’atorgament de subvencions.

Si es tracta de procediments en què l’Administració exerceix potestats sancionadores o, en general, d’intervenció, susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen, es produeix la caducitat del procediment (art. 25.1.b de la LPACAP i art. 55.1.b de la LRJPACat). Seria el cas, per exemple, d’un procediment sancionador.

Cal recordar que en els procediments iniciats d’ofici en què s’hagi paralitzat el procediment per causa imputable a la persona interessada, s’ha d'interrompre el còmput del termini per resoldre i notificar la resolució.

<<Sumari|☝

Els efectes del silenci administratiu negatiu o desfavorable, en tant que ficció legal de caràcter processal, són els mateixos que ja hem assenyalat per al silenci administratiu negatiu en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada.

<<Sumari|☝

Els efectes que es produeixen amb la resolució que declara la caducitat i arxivament de les actuacions, són els que estableix l’article 95 de la LPACAP per remissió de l’article 25.

La caducitat per si sola no produeix la prescripció de les accions que té l’Administració per poder iniciar de nou un procediment. Ara bé, els procediments caducats no interrompen el termini de prescripció.

Així, si es dona el cas que l’acció de l’Administració per iniciar de nou un procediment no ha prescrit (per exemple, en un procediment sancionador caducat resulta que el termini de prescripció d’una infracció administrativa encara no ha finalitzat), l’Administració pot iniciar de nou el procediment i incorporar-hi els actes i tràmits del procediment caducat el contingut dels quals s’hagués mantingut igual si no s'hagués produït la caducitat. Això sí, en tot cas, en el nou procediment s’han de fer de bell nou els tràmits, les al·legacions, la proposició de prova i l'audiència a la persona interessada.

Amb anterioritat a l’entrada en vigor de la LPACAP, la viabilitat de la incorporació de documents d’un expedient caducat al nou procediment iniciat pel fet de no haver prescrit la infracció –el supòsit és un procediment sancionador–, ja havia estat analitzada en la Sentència del Tribunal Suprem de 24 de febrer de 2004 (Rec. 3754/2001).

Pot no ser aplicable la caducitat en el supòsit que la qüestió suscitada afecti l’interès general, o sigui convenient substanciar-la per definar-la i aclarir-la. Ara bé, respecte d’aquest punt, la jurisprudència del Tribunal Suprem s’ha pronunciat per posar en relleu que "aquesta excepció requereix un interès general específic i concret" que vagi més enllà de l’interès general innat en tot procediment administratiu iniciat d’ofici (art. 95.4 de la LPACAP). Entre d'altres, destaca la Sentència de 12 de març de 2019 (Rec. 676/2018), de la Sala Contenciosa Administrativa, que remarca en el fonament jurídic sisè que la idea d’interès general té en l'article 95.4 de la LPACAP un significat més restringit, ja que té a veure amb la rellevància de l’assumpte per a un cercle de persones més ampli que el de les persones interessades en el procediment administratiu concret.

<<Sumari|☝

Pel que fa a la forma de la resolució que declara la caducitat del procediment i l’arxivament de les actuacions, cal recordar que configura un dels supòsits que estableix l’article 21.1.2 de la LPACAP i l'article 53.2 de la LRJPACat, és a dir, que la resolució ha de consistir en la declaració de la caducitat, amb indicació dels fets produïts i de les normes aplicables, i l’ordre de l’arxivament de les actuacions (art. 25.1.b de la LPACAP i art. 55.1.b de la LRJPACat).

<<Sumari|<<Unitat 2|☝