El sentit del silenci administratiu i els actes presumptes en via administrativa

L’obligació de resoldre i notificar la resolució a la persona interessada en termini es pot considerar la manifestació més representativa del principi d'eficàcia, entesa com la capacitat d’assolir els objectius que s’han establert, tenint en compte els resultats obtinguts. L’actuació de les administracions públiques de Catalunya, està sotmesa a aquest principi d'eficàcia.

En virtut de l' obligació de resoldre i notificar, l'Administració està obligada a dictar resolució expressa, és a dir, a decidir en el procediment, i a notificar dita resolució en el termini màxim establert, en tots els procediments, sigui quina en sigui la forma d’iniciació (a sol·licitud de la persona interessada o d’ofici).

És cert que en els casos en què es produeixi la prescripció, la renúncia al dret, la caducitat del procediment, el desistiment de la persona interessada de la sol·licitud o la pèrdua sobrevinguda de l’objecte del procediment, la resolució que s’ha de dictar consistirà no en una decisió sinó en la declaració de la circumstància que ha concorregut en cada cas, la indicació dels fets que s’han produït i les normes que hi són aplicables.

I només són exceptuats de l’obligació de dictar resolució expressa els supòsits de finalització del procediment per pacte o conveni, així com els procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos només al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració (art. 21.1 de la LPACAP i art. 53.3 de la LRJPACat).

L’obligació per a l’Administració abasta, per tant, dues actuacions administratives perquè s'entengui completa: dictar la resolució que posa fi al procediment i notificar la resolució en termini.

Aquesta obligació es manté fins i tot en el supòsit que el gran nombre d'expedients en tràmit en la unitat administrativa competent permeti suposar que es produirà un incompliment del termini, perquè en aquesta circumstància hi ha la determinació legal que l’òrgan competent per resoldre pugui habilitar els mitjans personals i materials necessaris per resoldre en termini.

La responsabilitat del compliment de l’obligació legal de dictar resolució expressa en termini, recau sobre el personal que tingui a càrrec seu el despatx dels afers, i en els titulars dels òrgans administratius competents per instruir i resoldre, en l’àmbit de les seves competències. L’incompliment d’aquesta obligació dona lloc a l’exigència de responsabilitat disciplinària, sens perjudici de la que correspongui d’acord amb la normativa aplicable (art. 21.6 de la LPACAP).

Hi ha un supòsit que ha plantejat controvèrsia, per la possible contradicció o antinòmia que suposa el text literal de l’article 106.5 de la LPACAP respecte del termini màxim per resoldre els procediments de revisió de disposicions i actes nuls. Del dictat literal d’aquest apartat cinquè es desprèn que la caducitat del procediment es produeix quan, un cop iniciat d’ofici, hagin transcorregut sis mesos sense que s’hagi dictat resolució, i no inclou cap menció a la notificació. Igualment en l’incís final de l’apartat disposa que, si s’ha iniciat a sol·licitud de la persona interessada, es pot entendre desestimada -transcorregut el dit termini- la sol·licitud per silenci administratiu.

Sobre aquesta qüestió s’ha pronunciat el Tribunal Suprem en la Sentència de 12 de març de 2020 (RC 846/2018) i ha fixat criteri (fonament jurídic 5) en el sentit de determinar "que en el procediment de revisió d’ofici dels actes nuls, la data a considerar per apreciar la caducitat de l’apartat 5 és aquella en la qual es dicta la resolució que posa fi al procediment".

El Tribunal Suprem aplica aquest mateix criteri, en la Sentència de 29 de juny de 2020 (RC 264/2018), en el cas del termini màxim per resoldre el procediment de declaració de lesivitat de l’article 107 de la LPACAP. L’apartat 3 d’aquest article estableix que, un cop transcorregut el termini de sis mesos des de la iniciació del procediment sense que s’hagi declarat la lesivitat, se'n produeix la caducitat.

L’Administració també està obligada a informar les persones interessades del termini de què disposa l’Administració per resoldre i notificar la resolució, mitjançant:

• La publicació en el web de l’Administració de la relació dels procediments de la seva competència amb indicació del termini màxim per a la resolució i la notificació, i els efectes del silenci.
• La notificació o publicació de l’acord d’inici dels procediments iniciats d’ofici.
• La comunicació a les persones interessades que l’Administració els ha d'adreçar dins dels deu dies següents a la recepció de la sol·licitud iniciadora del procediment a instància de part, en el registre electrònic de l’Administració o l'organisme competent per tramitar-ho (art. 21.4 i 24.1 de la LPACAP).

La naturalesa d’aquesta obligació i, per tant, del termini màxim del seu compliment, és administrativa i per tant es regula, tant per establir-la com per les conseqüències del seu incompliment, en les normes administratives que regulen el procediment administratiu.

A vegades, l’Administració ha de dur a terme una presa de decisió instada per un manament judicial, com seria el cas del compliment d’una sentència. En aquests casos cal tenir present que la decisió ja ha estat presa en el procés judicial. L’actuació de l’Administració en execució de sentència i els terminis per dur-la a terme, estan regulats en la normativa processal. En conseqüència la regulació aplicable tant pel que fa als terminis per al compliment de l’actuació en execució de sentència, com pel que fa a les conseqüències derivades del seu incompliment, és la normativa processal, la llei del procés.

Per tant, en cas de retard en el compliment del termini de resolució en compliment de sentència per part de l’Administració, no entren en joc les institucions del silenci administratiu o la caducitat del procediment administratiu. Podem trobar-ne un exemple en la jurisprudència del Tribunal Suprem; entre d'altres, la Sentència de 4 d’octubre de 2019 (RC 4691/2018), que fixa com a doctrina que l’acte d’execució s'ha de dur a terme en els terminis legalment establerts per executar sentències.

Respecte d’una resolució sancionadora anul·lada jurisdiccionalment únicament quant a la quantia de la multa, la Sentència determina que "la nova resolució administrativa que fixi de nou el càlcul l’import de la multa ho ha de fer de conformitat amb els criteris fixats en la pròpia sentència", de manera que es tracta d’un acte d’execució de la Sentència, i s'ha de dur a terme en els terminis legalment establerts per executar sentències. També refereix quan se li planteja si caldrà observar de nou un altre tràmit del procediment com és el de l’audiència a la persona interessada, i sobre aquesta qüestió també fixa criteri en considerar que en el cas de l’audiència en l’execució d’una sentència "el compliment de la sentència que anul·la la resolució sancionadora respecte només de la quantia de la multa no exigeix que s’iniciï i es tramiti un nou procediment administratiu quan la mateixa sentència ja deixa fixats, de conformitat amb allò debatut en el procés, els criteris i les pautes per quantificar la multa".

<<Sumari|☝

El termini màxim en què cal que l’Administració resolgui i notifiqui la resolució expressa, és el que estableix la norma reguladora del corresponent procediment administratiu, que no pot ser superior als sis mesos, si no és que una norma amb rang de llei n’estableixi un de superior o així ho estableixi el dret de la Unió Europea.

Si les normes reguladores del procediment no fixen un termini màxim, aquest ha de ser de tres mesos.

<<Sumari|☝

El còmput del termini màxim de què disposa l’Administració per dictar resolució expressa i notificar-la, s’ha d'establir de conformitat amb els criteris de còmput de terminis que fixen les normes de procediment administratiu comú.

Per determinar quina actuació fixa el dia d’inici del còmput, s’ha de determinar amb caràcter previ quina és la forma d’iniciació del procediment concret, és a dir, si es tracta d’un procediment iniciat d’ofici o d’un procediment iniciat a sol·licitud de la persona interessada. En el primer cas aquesta actuació és l’adopció de l’acord d’iniciació del procediment per part de l’Administració. En el segon, és la presentació per part de la persona interessada d’una sol·licitud d’inici de procediment.

Cal tenir present, en aquest darrer cas, que l’escrit presentat ha de ser efectivament una sol·licitud d’inici de procediment, ja que no tot escrit presentat per una persona interessada en el registre electrònic de l’Administració és una sol·licitud, i que en els altres casos no es produeix l’inici del còmput del termini per tal que l’Administració resolgui i notifiqui. Seria el cas, entre d'altres, de la presentació en el registre d’una declaració responsable o d’una comunicació prèvia, que, tot i ser actuacions de les persones interessades en el registre electrònic d’una administració o organisme, no inicia cap termini per resoldre i notificar, atès que es tracta de procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos únicament al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració, en els quals l’Administració no està sotmesa a l’obligació d’emetre cap resolució expressa (art. 21.1.3 de la LPACAP i art. 53.3 de la LRJPACat).

Pel que fa a les regles del còmput del termini, l’article 21.3 de la LPACAP estableix que:

• En els procediments iniciats d’ofici, el termini es compta des de la data de l’acord d’iniciació.

Cal tenir present que els períodes d’informació i les actuacions prèvies que pugui obrir l’òrgan competent amb la finalitat de conèixer les circumstàncies del cas concret i la conveniència o no d’iniciar el procediment, són períodes previs a l’inici del procediment, en conseqüència queden fora del còmput del termini màxim fixat per resoldre i notificar el procediment. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem de 13 de maig de 2019 (RC 2415/2016).

Pel que fa a la determinació del dies a quo, en el còmput del termini cal tenir present que, tot i que l’acord d’iniciació ha de ser notificat a la persona interessada, el termini per resoldre i notificar de què disposa l’Administració i al qual ha de donar compliment, no s’inicia des la data de la notificació de l’acord -ja que no és un termini perquè actuï la persona interessada–, sinó des de la data de l’acord d'iniciació dictat per l’Administració actuant. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem de 28 de maig de 2008, Sala Tercera, del contenciós administratiu.

La forma de computar el termini màxim per resoldre i notificar, atès que es tracta d’un termini fixat per mesos, és el que disposa l’article 30.4 de la LPACAP, per tant si el dies a quo és la data de l’acord d’iniciació del procediment, pel que fa al dies ad quem el termini finalitza el mateix dia en el qual es va dictar l’acord en el mes de venciment. Si no hi ha un dia equivalent al de l’inici del còmput, s’entén que el termini expira el darrer dia del mes. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem 2251/2006, de 8 de març de 2006.

• En els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada, el termini es compta des de la data de l’entrada de la sol·licitud en el registre electrònic de l’Administració o de l’organisme competent per tramitar-los.

Cal tenir present que els òrgans administratius no tenen personalitat jurídica diferenciada ni entre si ni respecte de l’Administració a la qual pertanyen, a diferència dels organismes, que, tot i trobar-se vinculats i ser dependents d’una administració de caràcter territorial, sí que disposen de personalitat jurídica pròpia i diferenciada.

Sota aquest principi d’unitat, l’entrada d’una sol·licitud en el registre de qualsevol òrgan d’una mateixa Administració inicia el còmput del termini que té l’Administració corresponent per resoldre i notificar encara que no sigui l’òrgan competent per tramitar i resoldre la sol·licitud presentada.

En cas de requeriment d’esmena de sol·licitud, el còmput del termini per resoldre i notificar la resolució s’ha iniciat en la data de presentació de la sol·licitud en el registre de l’Administració o organisme competent, de manera que el requeriment d’esmena pot suspendre el termini màxim per resoldre si l’Administració ho decideix, de conformitat amb l’article 22.1.a de la LPACAP. Respecte del règim d'esmena, el Reial Decret 203/2021, de 30 de març, pel que s'aprova el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, desenvolupa a l'article 14 el règim d'esmena que preveu la LPACAP a l'article 21, respecte de les actuacions dels interessats que tinguin l'obligació de relacionar-se amb l'Administració a través de mitjans electrònics així com quan es tracti de persones físiques no obligades que hagin exercit el seu dret a optar pel canal electrònic en la seva relació amb l'Administració.

Quan es tracti d'una sol·licitud d'iniciació de la persona interessada, la data d'esmena es considerarà a aquests efectes, com la data de presentació de la sol·licitud , de conformitat amb l'establert a l'article 68.4 de la LPACAP.

Ara bé, si la sol·licitud d’inici la formula una de les persones que l’article 14.2 i 14.3 de la LPACAP considera com a subjectes obligats a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics i es presenta presencialment, l’Administració no tindrà per presentada la sol·licitud, de conformitat amb l'establert en l'article 16.8 LPACAP. La persona interessada ha de dur a terme la presentació pel canal adequat, és a dir, la presentació electrònica, com li exigeix la legislació. En aquest cas, com hem dit, no es considera presentada la sol·licitud de forma presencial, sinó que es considera com a data de presentació de la sol·licitud la data en què s’hagi fet la presentació electrònica. L'article 37.4 del Reial Decret 203/2021, de 30 de març, estableix que en aquests supòsits, l'òrgan administratiu competent per a la tramitació del procediment, comunicarà aquesta circumstància la persona interessada i la informarà dels requisits exigits per la legislació específica aplicable.

L'actuació que comporta l’extinció de l’obligació de l’Administració de resoldre i notificar en termini, és evidentment l’actuació que hi dona compliment, és a dir, la notificació de la resolució a la persona interessada, que posa fi al procediment.

La pràctica de la notificació no es configura en una sola actuació, de manera que cal tenir present la regulació precisa de la pràctica de les notificacions -tant de les notificacions en paper com de les notificacions per mitjans electrònics-, per poder concretar quina és estrictament la darrera actuació que ha de dur a terme l’Administració per poder quedar alliberada de l’obligació de resoldre i notificar en termini.

• Per a les notificacions practicades electrònicament, la darrera actuació exigida a l’Administració és la posada a disposició de la resolució expressa per a la persona interessada, que s’ha d’efectuar a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant (art. 43.3 de la LPACAP).

• Per a les notificacions practicades en paper, la darrera actuació exigida per poder entendre acomplerta l’obligació de l’Administració és, amb caràcter general, la notificació de la resolució efectivament practicada, però si resulta infructuosa, l’Administració també s’allibera de l’obligació, si consta en l’expedient l’intent de notificació degudament acreditat, de conformitat amb els requisits exigits per la llei (art. 40.4 i 42.2 de la LPACAP).

<<Sumari|☝

Durant la tramitació del procediment administratiu es poden produir un seguit de fets sobrevinguts que impliquen efectuar tràmits addicionals d'una durada en molts casos incerta, sobre la qual l'Administració instructora no sol tenir control, com ara:

• Quan s'hagi de requerir l’esmena de la sol·licitud per defectes o per manca d’aportació de documentació.
• Quan per resoldre el procediment calgui conèixer prèviament el parer i la decisió d’un òrgan jurisdiccional.
• Quan es doni el supòsit que la persona interessada promogui un incident de recusació.

No sembla raonable que el temps que transcorri per aquestes actuacions inicialment no previstes, o les actuacions previstes però de durada incerta, s'hagin d’imputar al còmput del termini màxim per resoldre de què disposa l’Administració.

Per evitar aquest desequilibri, la LPACAP estableix la suspensió del termini màxim per resoldre i notificar la resolució com una paralització temporal del transcurs del termini mentre es dona la circumstància que la provoca o, si s'escau, durant el termini màxim que estableix la Llei, en uns casos amb caràcter facultatiu i en d'altres amb caràcter forçós.

La suspensió facultativa del termini màxim per resoldre un procediment i notificar la resolució pot ser acordada per l'Administració instructora en els casos següents:

• Quan es requereixi la persona interessada per a l’esmena de deficiències o l’aportació de documents i altres elements de judici necessaris, pel temps que transcorri entre la notificació del requeriment i el seu compliment efectiu per part del destinatari, o, si no n’hi ha, pel del termini concedit.
• Quan s’hagi d’obtenir un pronunciament previ i preceptiu d’un òrgan de la Unió Europea, pel temps que transcorri entre la petició, que s’ha de comunicar a les persones interessades, i la notificació del pronunciament a l’Administració instructora, que també s'ha de comunicar.
• Quan hi hagi un procediment no finalitzat en l’àmbit de la Unió Europea que condicioni directament el contingut de la resolució de què es tracti, des que es tingui constància de la seva existència, fet que s’ha de comunicar a les persones interessades, fins que es resolgui, fet que també s’ha de notificar.
• Quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d’una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s’ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l’informe, que també se’ls ha de comunicar, sense que el termini de suspensió pugui excedir els tres mesos.
• Quan s’hagin d’efectuar proves tècniques o anàlisis contradictòries o diriments proposades a les persones interessades, durant el temps necessari per incorporar els resultats a l’expedient.
• Quan s’iniciïn negociacions amb vista a la conclusió d’un pacte o conveni finalitzadors del procediment, des de la declaració formal sobre això i fins a la conclusió sense efecte, si s’escau, de les negociacions referides.
• Quan per resoldre el procediment sigui indispensable obtenir un pronunciament previ per part d’un òrgan jurisdiccional, des del moment en què se sol·licita, fet que s’ha de comunicar a les persones interessades, fins que l’Administració en tingui constància, fet que també se’ls ha de comunicar.

La suspensió forçosa del transcurs del termini màxim legal per resoldre un procediment i notificar la resolució es produeix en els casos següents:

• Quan una administració pública formuli requeriment previ a la via contenciosa administrativa contra un acte d'una altra administració que constitueixi la base per la qual la primera hagi de dictar en l’àmbit de les seves competències, des que es fa el requeriment fins que s’atengui o, si s’escau, es resolgui el recurs interposat davant la jurisdicció contenciosa administrativa.
• Quan l’òrgan competent per resoldre decideixi portar a terme alguna actuació complementària, des del moment en què es notifiqui a les persones interessades l’acord motivat de l’inici de les actuacions fins que se’n produeixi la terminació.
• Quan les persones interessades promoguin la recusació en qualsevol moment de la tramitació d’un procediment, des que aquesta es plantegi fins que sigui resolta pel superior jeràrquic del recusat.

<<Sumari|☝

La regulació de l’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar que preveu l'article 23 de la LPACAP, presenta un règim especial respecte de la regulació del règim de l’ampliació dels terminis, en general, que estableix l’article 32 de la LPACAP; és a dir, en el cas del termini màxim per resoldre i notificar al qual està subjecta l’Administració no és aplicable l’opció d’acordar d’ofici una ampliació del termini establert que no excedeixi la meitat d'aquest.

L’opció d’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar és establert en la LPACAP com una opció excepcional. I a més, abans de poder-la adoptar, cal que concorrin les circumstàncies següents:

• Cal que s’hagin habilitat mitjans personals i materials per poder complir en termini. La resolució d’habilitació, l’ha d’adoptar l’òrgan competent per resoldre a partir de la proposta raonada de l’òrgan instructor, o de l’òrgan superior jeràrquic al que ha de resoldre, a proposta d’aquest.
• Cal que els mitjans personals i materials habilitats s’hagin esgotat.
• Cal que l’òrgan instructor o l’òrgan competent per resoldre, si resol el superior jeràrquic, proposi l’ampliació del termini màxim per resoldre.

La resolució ha d'acordar motivadament l’ampliació del termini, que en tot cas no pot ser superior a l’establert per tramitar el procediment.

Aquest acord d’ampliació de termini s’ha de notificar a les persones interessades, i contra aquest no es pot interposar cap recurs.

Així, davant d’un supòsit d'un gran nombre de procediments en tràmit en una unitat, un cop s’hagin esgotat els mitjans personals i materials prèviament habilitats per poder-hi fer front, i amb la finalitat d'evitar l’incompliment del termini màxim per resoldre i notificar, amb caràcter excepcional i de manera motivada, l’òrgan competent per resoldre pot acordar ampliar el termini màxim de resolució i notificació amb un termini addicional no superior al que està establert per tramitar el procediment.

<<Sumari|<<Unitat 1|☝|Unitat 3>>