1. Introducció
1.1. Aspectes preliminars del silenci administratiu a la normativa de procediment administratiu
El silenci administratiu, estimatori o desestimatori, no ha de ser entès, amb paraules del legislador, com un institut jurídic normal, sinó com la garantia que impedeix que els drets de les persones interessades quedin buits de contingut quan l’Administració no atén de manera prou eficaç ni amb la celeritat deguda la seva funció de donar resposta a les pretensions de les persones interessades, mitjançant l’adopció de la decisió que ha de posar fi al procediment iniciat mitjançant la presentació d’una sol·licitud d’iniciació d’un procediment adreçada a l'Administració competent.
La normativa reguladora del procediment administratiu comú de les administracions públiques regula, no només el dret de les persones interessades a rebre la notificació expressa de la resolució que posa fi al procediment administratiu, sinó també el deure de l’Administració d’atendre aquest dret i, per tant, de resoldre i notificar la seva decisió dintre del termini màxim legalment establert en cada procediment. Aquesta normativa també regula els efectes jurídics que comporta el retard o l’incompliment de l’Administració del deure de resoldre el procediment i notificar la resolució, en el termini màxim establert.
El dret dels ciutadans a una bona administració inclou el dret a obtenir una resolució expressa dins del termini legalment establert, segons l'article 22.1 d) de la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (en endavant, LRJPACat). En aquest sentit, la norma considera un dret dels ciutadans en el marc dels criteris de la bona administració: el dret a obtenir una resolució expressa clara i comprensible i que se'ls notifiqui dins del termini legalment establert.
Així mateix, l’article 50 de la LRJPACat estableix que el personal instructor del procediment ha d’identificar les persones interessades en el procediment, notificar-los la iniciació d'aquest i informar-los de la data en què l'òrgan competent ha rebut la sol·licitud, del termini per a resoldre expressament el procediment i notificar-ne la resolució, i també dels efectes del silenci administratiu.
Els drets de les persones interessades en el procediment administratiu inclouen el dret a conèixer el sentit del silenci administratiu que correspongui segons el tipus de procediment de què es tracti, en cas que l’Administració no dicti ni notifiqui la resolució expressa en el termini màxim establert per al procediment en qüestió. Les persones que es relacionin amb les administracions públiques a través de mitjans electrònics, tenen dret a consultar aquesta informació en les seus electròniques de cada administració quan funcionin com a punt d’accés general electrònic. Segons l'article 53.1 a) de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPACAP), les persones interessades
en el procediment administratiu, segons la definició establerta a l’article 4 de la LPACAP, tenen dret a conèixer, en qualsevol moment, l’estat de la tramitació dels procediments en què tinguin la condició d’interessats; el sentit del silenci administratiu que correspongui, en cas que l’Administració no dicti ni notifiqui una resolució expressa dins el termini.
Segons l’article 36.5 del Decret 76/2020, de 4 d'agost, d'Administració digital, la Seu electrònica de l'Administració de la Generalitat de Catalunya també és el Punt d'accés general electrònic, d'acord amb la normativa del procediment administratiu comú. En aquest sentit, l’article 8.9 del Decret 232/2013, de 15 d’octubre, pel qual es crea la Seu electrònica, la Seu electrònica de la Generalitat de Catalunya ha de permetre accedir al catàleg de serveis i tràmits que l’Administració de la Generalitat posa a disposició de la ciutadania, les entitats i les empreses i que ha d’incloure per a cadascun, entre d’altres elements informatius, la informació del sentit del silenci aplicable als procediments, si escau.
Les administracions han de complir les funcions que tenen atribuïdes i han d’actuar de conformitat amb els principis generals d’actuació, organització i funcionament establerts, entre els quals consten els principis d’eficàcia i eficiència, segons l'article 3 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP) i l'article 31 de la LRJPACat, i han de garantir en llur actuació l’exercici i l’efectivitat dels drets dels ciutadans, qualsevol que sigui el mitjà de relació. En aquest sentit, es pot afirmar que l’Administració Pública té un veritable deure de garantia pel que fa al compliment de les funcions que té atribuïdes i la seva actuació, organització i funcionament s’ha de portar a terme respectant escrupolosament els principis d’eficàcia pel que fa al compliment dels objectius fixats i d’eficiència en l’assignació i utilització dels recursos públics.
1.2. Distinció entre el terme i el termini
Segons l’article 29 de la LPACAP, els termes i els terminis establerts a les lleis, obliguen tant les autoritats i el personal al servei de les administracions públiques competents per tramitar els procediments, com les persones interessades en aquests.
Hem d’entendre per terme el moment concret o màxim dins d’un període temporal en què el subjecte afectat pel terme ha de fer una actuació determinada. Es tracta d’una data concreta i determinada que consta expressada en el propi acte administratiu notificat a l’interessat. Per exemple: les persones interessades poden presentar les sol·licituds fins el 23 d’abril de 2026. Un altre exemple: les reclamacions s'han de presentar des del 30 de gener fins al 12 de febrer de 2026, ambdós inclosos.
Per altra banda, hem d’entendre per termini l’espai de temps ampli emmarcat en hores, dies, mesos o anys, dins del qual el subjecte afectat pel termini pot escollir el moment de dur a terme l’actuació que li correspon fer, la data inicial i final del qual no es coneix a priori si no s’efectua el còmput a partir de les regles establertes a l’article 30 de la LPACAP. Per exemple: el termini per interposar el recurs d’alçada és d’un mes comptat a partir de l’endemà de la data de notificació de la resolució del procediment.
Segons l’article 29 de la LPACAP, els termes i terminis obliguen tant les autoritats i el personal al servei de les administracions públiques competents per tramitar els procediments, com els interessats en aquests procediments.
Els termes i els terminis estan sempre vinculats a la idea del factor temps per dur a terme una actuació.
Tipus d’actuacions que poden donar lloc a l’inici del termini
L’actuació que podrà donar lloc a l’inici d’un termini administratiu pot ser en diferents sentits:
- L’actuació que pot determinar la iniciació d’un procediment administratiu. Per exemple, el termini de prescripció per exercir l’acció de reclamació de responsabilitat patrimonial davant de l’Administració: el dret dels particulars a reclamar prescriu al cap d’un any que s’hagi produït el fet o l’acte que motivi la indemnització o es manifesti el seu efecte lesiu (article 67.1 de la LPACAP). O bé, el termini de prescripció d’una infracció qualificada com a lleu que és de 6 mesos i que comença a comptar des del dia en què s’hagi comès la infracció (article 30.1 i 2 de la LRJSP).
- L’actuació que es porta a terme en un tràmit durant la tramitació del procediment. Per exemple, el termini que correspon a la persona interessada per esmenar la sol·licitud d’iniciació del procediment quan aquesta no reuneix els requisits legalment previstos mitjançant la notificació d’un requeriment a l’interessat perquè, en un termini de 10 dies, repari la falta o adjunti els documents preceptius (article 68.1 de la LPACAP).
- L’actuació que posa fi al procediment administratiu. Per exemple, l’obligació de l’Administració pública de de dictar una resolució expressa i notificar-la dins del termini màxim establert per a cada procediment (article 21.2 i 21.3 de la LPACAP).
1.3. Tipologia de terminis segons el subjecte afectat
L’actuació que pot donar lloc a l’inici del termini pot ser que correspongui a l’Administració o bé a la persona interessada. Llavors parlem de terminis per a l’actuació de l’Administració o de terminis per a l’actuació de la persona interessada.
- Per exemple, l’obligació de dictar una resolució de manera expressa i de notificar-la dintre del termini màxim establert correspon a l’Administració pública.
- Per exemple, el termini per esmenar la sol·licitud d’iniciació del procediment correspon a la persona interessada que precisament ha presentat aquesta sol·licitud.
1.4. Tipologia de terminis segons l’origen del termini
Els terminis esmentats als apartats anteriors es corresponen a la relació jurídica entre les persones interessades i l'Administració pública durant la tramitació d’un procediment administratiu. Aquests terminis es coneixen com a terminis administratius. És a dir, es tracta de terminis que s’apliquen en via administrativa.
Però, a banda dels terminis administratius, poden existir també els terminis civils i els terminis processals.
Un exemple de termini civil és el termini d’entrada en vigor de les lleis i les disposicions de caràcter general, en aplicació del que estableix l’article 2 del Codi civil (CC) o, en el cas del dret civil català, el que estableix l’article 111-10 de la Llei 29/2002, del 30 de desembre, primera Llei del Codi civil de Catalunya. El dret civil també actua com a normativa reguladora supletòria de les regles per al còmput dels terminis (art. 5 del CC). Segons l’article 2 del Codi civil, les lleis entraran en vigor als 20 dies des de la seva completa publicació en el Butlletí Oficial de l’Estat, si en elles no es disposa altra cosa. Per altra banda, d’acord amb l’article 111-10.1 del Codi civil de Catalunya, les lleis de Catalunya entren en vigor una vegada han transcorregut vint dies des del dia en què han estat publicades íntegrament en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, si no s’hi disposa altrament.
Un exemple de termini processal és aquell que s’inclou en els peus de recursos dels actes administratius que posen fi a la via administrativa (article 114 LPACAP i article 75 de la LRJPACat). Segons l’article 123.1 de la LPACAP, els actes administratius que posin fi a la via administrativa poden ser recorreguts potestativament en reposició davant el mateix òrgan que els hagi dictat o ser impugnats directament davant l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu. En aquest sentit, segons l’article 46.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (en endavant, LJCA), el termini per interposar el recurs contenciós administratiu és de 2 mesos a comptar des de l'endemà de la notificació o publicació de l'acte que posa fi a la via administrativa, si és exprés. Aquest termini és de tipus processal atès que s’aplica al règim jurídic d’accés a la jurisdicció contenciosa administrativa.
1.5. Naturalesa i origen del termini que origina el silenci administratiu
El termini màxim per resoldre de manera expressa i notificar la resolució del procediment és un termini de naturalesa administrativa, el compliment del qual correspon a l’Administració pública, la qual ha d’impulsar d’ofici el procediment en tots els seus tràmits en base al principi de celeritat.
En els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada (articles 54 i 66 de la LPACAP)l’incompliment d’aquest termini comporta la producció del silenci administratiu.
