2. L’obligació de l’Administració de resoldre el procediment i notificar la resolució en el termini màxim establert
2.1 L’obligació de portar a terme dues actuacions administratives en un termini màxim: resoldre i notificar la resolució
2.1.1. Obligació general de resoldre i notificar
L’obligació de resoldre i notificar la resolució a la persona interessada en el termini màxim establert es pot considerar la manifestació més representativa dels principis d'eficàcia i d’eficiència, entesos com la capacitat d’assolir els objectius que s’han establert legalment, tenint en compte els resultats obtinguts d’acord amb la gestió adequada dels recursos públics necessaris. L’actuació de les administracions públiques de Catalunya, està sotmesa a aquests principis d'eficàcia i eficiència (article 3.1 de la LRJSP; article 31.2 de la LRJPACat i article 4 d) del Decret 76/2020).
En virtut de l'obligació de resoldre i notificar, l'l'Administració està obligada a dictar resolució expressa, és a dir, a decidir el fons del procediment, i a notificar dita resolució en el termini màxim establert, en tots els procediments, sigui quina en sigui la forma d’iniciació, a sol·licitud de la persona interessada o d’ofici, llevat de les excepcions previstes a la LPACAP.
2.1.2. Supòsits de finalització atípica del procediment on es manté l’obligació de resoldre i notificar
És cert que en els casos en què es produeixi la prescripció, la renúncia al dret, la caducitat del procediment, el desistiment de la persona interessada de la sol·licitud o la pèrdua sobrevinguda de l’objecte del procediment, la resolució que s’ha de dictar no consisteix pròpiament en l’adopció d’una decisió, sinó que la resolució precisament consisteix en la declaració de la circumstància que ha concorregut en cada cas, la indicació dels fets que s’han produït i les normes aplicables.
2.1.3. Supòsits on l’Administració està exempta de l’obligació de resoldre i notificar
En aquest sentit, només queden exceptuats de l’obligació de dictar resolució expressa els supòsits de finalització del procediment per pacte o conveni (article 86 LPACAP), així com els procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos només al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració (article 69 LPACAP), de conformitat amb allò previst a l’article 21.1 de la LPACAP i l’article 53.3 de la LRJPACat.
2.1.4. Abast funcional de l’obligació i responsabilitat del personal
L’obligació per a l’Administració abasta, per tant, dues actuacions administratives perquè s'entengui completa: en primer lloc, dictar la resolució que posa fi al procediment i, en segon lloc, notificar la resolució dins del termini màxim de durada del procediment.
La responsabilitat del compliment de l’obligació legal de dictar resolució expressa en termini, recau sobre el personal que tingui a càrrec seu el despatx dels afers, i en les persones titulars dels òrgans administratius competents per instruir i resoldre, en l’àmbit de les seves competències. L’incompliment d’aquesta obligació dona lloc a l’exigència de responsabilitat disciplinària, sens perjudici de la que correspongui d’acord amb la normativa aplicable (article 21.6 de la LPACAP).
Hi ha un supòsit que ha plantejat controvèrsia, per la possible contradicció o antinòmia que suposa el text literal de l’article 106.5 de la LPACAP respecte del termini màxim per resoldre els procediments de revisió d’ofici de disposicions i actes nuls de ple dret. De la redacció literal d’aquest apartat es desprèn que la caducitat del procediment es produeix quan, un cop iniciat d’ofici, hagin transcorregut sis mesos sense que s’hagi dictat resolució, i no inclou cap menció a la notificació. Igualment l’incís final de l’apartat estableix que, si el procediment s’ha iniciat a sol·licitud de la persona interessada, es pot entendre desestimada la sol·licitud per silenci administratiu, un cop hagi transcorregut el termini de 6 mesos, sense fer esment al deure de notificar la resolució dins d’aquest termini.
Sobre aquesta qüestió s’ha pronunciat el Tribunal Suprem en la Sentència de 12 de març de 2020 (RC 846/2018) i ha fixat criteri en el fonament jurídic 5è en el sentit de determinar "que en el procediment de revisió d’ofici dels actes nuls, la data a considerar per apreciar la caducitat de l’apartat 5 és aquella en la qual es dicta la resolució que posa fi al procediment".
El Tribunal Suprem aplica aquest mateix criteri, en la Sentència de 29 de juny de 2020 (RC 264/2018), en el cas del termini màxim per resoldre el procediment de declaració de lesivitat per als actes anul·lables de l’article 107 de la LPACAP. L’apartat 3 d’aquest article estableix que, un cop transcorregut el termini de 6 mesos des de la iniciació del procediment sense que s’hagi declarat la lesivitat, se'n produeix la caducitat, indicant que, en aquest procediment, la notificació de la declaració de lesivitat a la persona interessada es fa als mers efectes informatius, atès que no admet cap recurs en via administrativa. La sentència estableix que “únicament s'ha d'estar al que estableix l'article 107 esmentat, fonamentalment que els dies ad quem del termini de resolució és el de l'adopció de l'acord de lesivitat i no la notificació”.
2.1.5. Informació relativa al termini màxim per resoldre expressament i notificar la resolució i als efectes del silenci administratiu
Segons l’article 21.4 de la LPACAP, l’Administració està obligada a informar les persones interessades del termini de què disposa l’Administració per resoldre i notificar la resolució, mitjançant:
- Informació al web de l’Admnistració: La publicació en el web de l’Administració de la relació dels procediments de la seva competència amb indicació del termini màxim per a la resolució i la notificació, i els efectes del silenci.
- Procediments iniciats d’ofici: La notificació o publicació de l’acord d’iniciació dels procediments iniciats d’ofici.
- Procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada: La comunicació a les persones interessades que l’Administració els ha d'adreçar dins dels 10 dies següents a la recepció de la sol·licitud iniciadora del procediment a instància de part, en el registre electrònic de l’Administració o l'organisme competent per a la seva tramitació.
En aquest últim cas, la comunicació ha d’indicar a més la data en què la sol·licitud ha estat rebuda per l’òrgan competent.
D’acord amb l’article 41 del Reial decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s’aprova el Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, quan la relació de les persones interessades amb les administracions públiques s'hagi de fer per mitjans electrònics, seran objecte de comunicació a l'interessat per mitjans electrònics, almenys:
- La data i, si escau, hora efectiva d'inici del còmput de terminis que hagi de complir l'Administració després de la presentació del document o documents al registre electrònic, d'acord amb el que preveu l'article 31.2 c) de la LPACAP.
- La data en què la sol·licitud ha estat rebuda a l'òrgan competent, el termini màxim per resoldre el procediment i per a la pràctica de la notificació dels actes que li posin terme, així com dels efectes del silenci administratiu, d'acord amb el que preveu l'article 21.4 de la LPACAP.
La naturalesa d’aquesta obligació consistent en resoldre el procediment i notificar la resolució i, per tant, la naturalesa del termini màxim establert per al seu compliment, és administrativa. La normativa reguladora del procediment administratiu estableix el termini màxim de tramitació, les regles de còmput d’aquest termini i les conseqüències jurídiques del seu incompliment.
A vegades, l’Administració ha de dur a terme una presa de decisió instada per un manament judicial, com seria el cas del compliment d’una sentència. En aquests casos cal tenir present que la decisió ja ha estat presa en el procés judicial. L’actuació de l’Administració en execució de sentència i els terminis per dur-la a terme, estan regulats en la normativa processal. En conseqüència la regulació aplicable tant pel que fa als terminis per al compliment de l’actuació en execució de sentència, com pel que fa a les conseqüències derivades del seu incompliment, és la normativa processal, la llei aplicable al procés.
Per tant, en cas de retard en el compliment del termini màxim de resolució en compliment de sentència per part de l’Administració, no entren en joc les institucions del silenci administratiu o la caducitat del procediment administratiu. Podem trobar un exemple en la jurisprudència del Tribunal Suprem, entre d'altres, la Sentència de 4 d’octubre de 2019 (RC 4691/2018), que fixa com a doctrina que l’acte d’execució s'ha de dur a terme en els terminis legalment establerts per executar sentències.
Respecte d’una resolució sancionadora anul·lada jurisdiccionalment únicament quant a la quantia de la multa, la Sentència determina que "la nova resolució administrativa que fixi de nou el càlcul l’import de la multa ho ha de fer de conformitat amb els criteris fixats en la pròpia sentència", de manera que es tracta d’un acte d’execució de la Sentència, i s'ha de dur a terme en els terminis legalment establerts per executar sentències. També refereix quan se li planteja si caldrà observar de nou un altre tràmit del procediment com és el de l’audiència a la persona interessada, i sobre aquesta qüestió també fixa criteri en considerar que en el cas de l’audiència en l’execució d’una sentència "el compliment de la sentència que anul·la la resolució sancionadora respecte només de la quantia de la multa no exigeix que s’iniciï i es tramiti un nou procediment administratiu quan la mateixa sentència ja deixa fixats, de conformitat amb allò debatut en el procés, els criteris i les pautes per quantificar la multa".
2.2. El termini màxim per resoldre i notificar
2.2.1. El termini en la normativa reguladora del procediment administratiu
La durada del termini màxim que correspon a l’Administració pública per dictar la resolució del procediment i notificar-la de forma expressa a la persona interessada, conegut també com a termini màxim de tramitació, es pot quantificar atenent a una prelació que s’estableix a 4 nivells, segons disposa l’article 21.2 i 3 de la LPACAP.
En primer lloc, el termini màxim en què que l’Administració ha de resoldre i notificar la resolució expressa, és el que fixa la norma reguladora del corresponent procediment administratiu. Per tant, d’entrada, la LPACAP fa una remissió a la normativa sectorial vigent reguladora de cada procediment administratiu en concret.
En segon lloc, aquest mateix precepte de la LPACAP estableix un límit quan indica que aquest termini no pot excedir els 6 mesos. Per tant, la norma estableix un termini tipus de caràcter màxim en què raonablement l’administració ha de donar resposta expressa al ciutadà.
En tercer lloc, aquest mateix apartat de la LPACAP, conscient de la dificultat que poden tenir determinats procediments degut a la seva complexitat documental, tècnica o funcional, permet que una norma amb rang de llei estableixi un termini superior o quan ho prevegi el dret de la Unió Europea. És a dir, per raons legalment justificades, es pot regular un procediment concret establint un termini màxim de tramitació que vagi més enllà dels 6 mesos.
En quart i últim lloc, la LPACAP estableix un termini amb caràcter supletori. El precepte preveu que, quan les normes reguladores del procediment no fixen un termini màxim, aquest ha de ser de 3 mesos.
2.2.2. El còmput del termini: actuació necessària per a l’inici del còmput, regles per al còmput i actuació necessària per a l’extinció de l’obligació de resoldre en termini
El còmput del termini màxim de què disposa l’Administració per dictar resolució expressa i notificar-la, s’ha d'establir de conformitat amb els criteris de còmput de terminis que fixen les normes de procediment administratiu comú, segons s’estableix a la LPACAP.
Per determinar quina actuació o acció concreta fixa la data d’inici del còmput del termini màxim per resoldre de manera expressa i notificar la resolució, s’ha de determinar amb caràcter previ quina és la forma d’iniciació del procediment concret. Per tant, de conformitat amb l’article 54 LPACAP, cal determinar si es tracta d’un procediment iniciat d’ofici o d’un procediment iniciat a sol·licitud de la persona interessada. En el primer cas l’actuació que inicia el còmput del termini consisteix en l’adopció de l’acord d’iniciació del procediment d’ofici incoat per part de l’Administració. En el segon cas, l’acció consisteix en la presentació per part de la persona interessada de la sol·licitud d’iniciació del procediment en el registre electrònic de l’administració pública o de l’organisme públic que resulti competent per a la tramitació del procediment.
Cal tenir present, en el cas del procediment iniciat a sol·licitud de persona interessada, que l’escrit presentat ha de ser efectivament una sol·licitud d’iniciació d’un procediment en els termes definits a l’article 66 de la LPACAP, ja que no tot escrit presentat per una persona interessada en el registre electrònic de l’Administració és una sol·licitud d’inici d’un procediment, i que hi pot haver supòsits en els quals no es produeix l’inici del còmput del termini per tal que l’Administració resolgui i notifiqui. Seria el cas, entre d'altres, de la presentació en el registre d’una declaració responsable o d’una comunicació (article 69 LPACAP i articles 35 i 36 de la LRJPACat) que, tot i ser actuacions de les persones interessades consistents en la presentació d’aquests documents en el registre electrònic d’una administració o organisme públic, no comporten l’inici de cap termini màxim per resoldre i notificar. Es tracta de procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos únicament al deure de declaració responsable o de comunicació a l’Administració, en els quals l’Administració no està sotmesa a l’obligació de dictar cap resolució expressa ni de notificar-la a la persona interessada en aquell procediment (article 21.1.3 de la LPACAP i article 53.3 de la LRJPACat).
2.2.3. Inici del còmput del termini màxim per resoldre i notificar
Pel que fa a les regles del còmput del termini, l’article 21.3 de la LPACAP regula el termini màxim per resoldre i notificar.
Procediments iniciats d’ofici
En els procediments iniciats d’ofici (article 58 de la LPACAP), el termini màxim per resoldre i notificar es compta des de la data de l’acord d’iniciació del procediment.
Cal tenir present que el període d’informació i actuacions prèvies (article 55 de la LPACAP) que pugui obrir l’òrgan competent amb la finalitat de conèixer les circumstàncies concurrents en el cas concret i de determinar la conveniència o no d’iniciar el procediment, són tràmits previs a l’inici del procediment que, en conseqüència, queden fora del còmput del termini màxim fixat per resoldre i notificar el procediment. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem de 13 de maig de 2019 (RC 2415/2016):
“en el caso que nos ocupa la parte recurrente no ha justificado, ni alegado siquiera, que el tiempo transcurrido entre la noticia de la infracción y el acuerdo de incoación del expediente fuese aprovechado artificiosamente para realizar actos de instrucción que quedasen sustraídos al cómputo del plazo de caducidad”.
“No cabe afirmar, entonces, que el período anterior a la incoación del procedimiento fuese excesivo ni que durante ese lapso de tiempo se llevasen a cabo actos de instrucción encubiertos con el fin de sustraerlos del cómputo del plazo de caducidad”.
Per tant, la data que determina l’inici del còmput del termini màxim per resoldre i notificar aquells procediments iniciats d’ofici és la data de l’acord d’iniciació. No s’ha de confondre aquesta data amb la data de registre de sortida de l’acord d’iniciació del procediment, que no comporta cap conseqüència efectiva.
En aquest sentit, tampoc s’ha de confondre la data de l’acord d’iniciació amb la data en què es notifica aquest acord d’iniciació a la persona interessada, la qual únicament comporta l’efecte d’interrupció de termini de prescripció de la infracció comesa per la persona inculpada en els procediments de naturalesa sancionadora (article 30.2 de la LRJSP).
Per tant, pel que fa a la determinació del dies a quo, en el còmput del termini màxim per resoldre i notificar, cal tenir present que, tot i que l’acord d’iniciació ha de ser notificat a la persona interessada, el termini per resoldre i notificar de què disposa l’Administració no s’inicia des la data de la notificació de l’acord -ja que no és un termini perquè actuï la persona interessada-, sinó que s’inicia des de la data en què es dicta l’acord d'iniciació per l’Administració actuant. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem de 28 de maig de 2008, Sala Tercera, del contenciós administratiu.
La forma de computar el termini màxim per resoldre i notificar, atès que es tracta d’un termini fixat en mesos, és el que disposa l’article 30.4 de la LPACAP. Per tant, si el dies ad quem el termini finalitza el mateix dia en el qual es va dictar l’acord en el mes de venciment. Si en el mes de venciment no hi ha un dia equivalent al de l’inici del còmput, s’entén que el termini expira el darrer dia del mes, en el ben entès que ha de tractar-se d’un dia hàbil. Així ho ha interpretat la doctrina jurisprudencial, entre d'altres, la Sentència del Tribunal Suprem 2251/2006, de 8 de març de 2006.
Procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada
En els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada (article 66 de la LPACAP) el termini es compta des de la data de registre d’entrada de la sol·licitud en el registre electrònic de l’Administració o de l’organisme públic competent per a la seva tramitació.
Cal tenir present que els òrgans administratius no tenen personalitat jurídica diferenciada, ni entre si, ni respecte de l’Administració a la qual pertanyen, a diferència dels organismes públics, que, tot i trobar-se vinculats i ser dependents d’una administració de caràcter territorial, sí que disposen de personalitat jurídica pròpia i diferenciada. En aquest sentit, cal precisar que els òrgans administratius no disposen de registre electrònic. Les Administracions públiques han de disposar del seu propi registre electrònic general, mentre que els organismes públics vinculats o dependents de cada Administració poden disposar del seu propi registre electrònic plenament interoperable i interconnectat amb el registre electrònic general de l’Administració de la qual depèn.
Cal doncs detallar els mitjans i els llocs de presentació de les sol·licituds per part de les persones.
Segons l’article 16.4 de la LPACAP, els documents que els interessats dirigeixin als òrgans de les administracions públiques es poden presentar:
- Al registre electrònic de l’Administració o organisme a què es dirigeixin. També es poden presentar així com a la resta de registres electrònics de l’Administració General de l’Estat, de les administracions de les comunitats autònomes, de les entitats que integren l’Administració local, així com també del sector públic institucional.
- A les oficines de correus, tal com s’estableixi reglamentàriament.
- A les representacions diplomàtiques o oficines consulars d’Espanya a l’estranger.
- A les oficines d’assistència en matèria de registres.
Els registres electrònics de totes i cadascuna de les administracions han de ser plenament interoperables, de manera que se’n garanteixi la compatibilitat informàtica i interconnexió, així com la transmissió telemàtica dels assentaments registrals i dels documents que es presentin en qualsevol dels registres.
Per tant, cal precisar que l’inici del còmput del termini màxim per resoldre i notificar que correspon a l’Administració en els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada es correspon a la data en què la sol·licitud queda registrada al registre electrònic de l’Administració o de l’organisme competent per a la seva tramitació.
Això significa que el termini no s’inicia a la data en què la sol·licitud hagi pogut quedar registrada amb caràcter previ en qualsevol altre registre electrònic que no sigui el de l’Administració o organisme competent. Aquest primer registre té els únics efectes d’acreditar la mera presentació per part de la persona interessada i pot servir als efectes d’acreditar el compliment del termini de presentació en aquelles sol·licituds que s’hagin de presentar dins d’un termini temporal concret.
En cas de requeriment d’esmena d’una sol·licitud que no reuneix els requisits previstos a la normativa reguladora del procediment (article 68.1 de la LPACAP), el còmput del termini màxim per resoldre i notificar la resolució s’ha iniciat a la data de presentació de la sol·licitud en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent. En aquest sentit, el requeriment d’esmena pot suspendre el termini màxim per resoldre i notificar si l’Administració ho decideix, de conformitat amb l’article 22.1a) de la LPACAP.
En cas de requeriment d’esmena pel que fa al mitjà de presentació de la sol·licitud notificat a un subjecte obligat a relacionar-se electrònicament amb l’Administració que ha presentat la seva sol·licitud de manera presencial enlloc de fer-ho per mitjans electrònics (article 68.4 de la LPACAP i article 14 del Reial Decret 203/2021, de 30 de març, pel que s'aprova el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics), es considera que la data de presentació de la sol·licitud és la data en que es porti a terme l’esmena, és a dir, la data en què es faci la presentació electrònica. Per tant, el termini màxim per resoldre i notificar la resolució en aquests casos s’inicia a la data en que la persona interessada hagi fet la presentació electrònica, de tal forma que la primera presentació no produeix efectes. Quan es tracti d'una sol·licitud d'iniciació de la persona interessada, la data d'esmena es considerarà a aquests efectes, com la data de presentació de la sol·licitud.
2.2.4. Determinació del dies ad quo: inici del còmput del termini per resoldre i notificar
En els procediments iniciats d’ofici, el termini màxim per resoldre i notificar es computa des de la data de l’acord d’iniciació del procediment.
En els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada el termini es computa des de la data de registre d’entrada de la sol·licitud en el registre electrònic de l’Administració o de l’organisme públic competent per a la seva tramitació.
Per tant, cal destacar, en ambdós casos, que tractant-se d’un termini corresponent a una obligació que ha de complir l’administració, el còmput s’inicia a una data determinada a la LPACAP, i no a partir de l’endemà.
2.2.5. Finalització del còmput del termini màxim per resoldre i notificar
L'actuació que comporta l’extinció de l’obligació de l’Administració de resoldre i notificar en termini, és evidentment l’actuació que hi dona compliment, és a dir, la notificació de la resolució a la persona interessada, que posa fi al procediment.
La pràctica de la notificació no es configura en una sola actuació, de manera que cal tenir present la regulació de la pràctica de les notificacions -tant de les notificacions en paper com de les notificacions per mitjans electrònics-, per poder concretar quina és estrictament la darrera actuació que ha de dur a terme l’Administració per poder quedar alliberada de l’obligació de resoldre i notificar dins del termini màxim legalment previst.
2.2.6. Notificacions practicades a través de mitjans electrònics
Per a les notificacions practicades electrònicament (article 43 de la LPACAP), la darrera actuació exigida a l’Administració és la posada a disposició de la notificació de la resolució, que s’ha d’efectuar a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant. Per tant, de conformitat amb l’article 43.3 de la LPACAP, s’entén complerta l’obligació de resoldre i notificar amb la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant o a l’adreça electrònica habilitada única.
En aquest sentit, no s’ha de confondre la data en què s’efectua la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica amb la data d’enviament de l’avís informatiu al dispositiu electrònic i/o a l’adreça de correu electrònic facilitats per la persona interessada (article 41.6 i 66.1 b) de la LPACAP).
Tampoc s’ha de confondre la data en què l’Administració porta a terme la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica amb la data d’accés al contingut de la notificació per part de la persona interessada, la qual es correspon al moment en què s’entén practicada la notificació electrònica (article 43.2 de la LPACAP).
2.2.7. Notificacions practicades en paper
Per a les notificacions practicades en paper (article 42 de la LPACAP), la darrera actuació exigida per poder entendre acomplerta l’obligació de l’Administració de resoldre i notificar dins del termini màxim establert es correspon a l’intent de notificació degudament acreditat.
Per tant, cal tenir en compte que, en el cas que el primer intent de notificació en paper de la resolució finalitzadora del procediment resulti infructuós, l’Administració haurà de procedir a fer un segon intent de notificació en els termes definits a l’article 42.2 de la LPACAP. En aquest sentit, encara que el primer intent de notificació en paper resulti infructuós, i només als efectes d’entendre complerta l’obligació de notificar dins del termini màxim de durada dels procediments, n’hi ha prou amb la notificació que contingui, si més no, el text íntegre de la resolució, així com l’intent de notificació degudament acreditat (article 40.4 de la LPACAP).
Per això, no s’ha de confondre la data del primer intent de la notificació en paper amb la data en què es practica realment la notificació de la resolució, la qual es correspon al moment de la recepció de la notificació per part de la persona interessada.
2.2.8. Determinació del dies ad quem: últim dia per resoldre i notificar
Pel que fa a l’últim dia del termini per per resoldre i notificar, l’anomenat dies ad quem, l'article 21.3 de la LPACAP només es refereix amb claredat a l'inici del còmput del termini que hagin de complir les administracions, però no fa cap altra referència exacta al dia de venciment, més enllà de la consideració feta als articles 40.4 i 43.3 de la LPACAP. Aquest buit legal fa que es puguin localitzar pronunciaments doctrinals i jurisprudencials que discrepen quant al còmput, justament per un dia, amb especial rellevància en cas de producció de caducitat o silenci positiu.
D'una banda, suposant un determinat termini màxim legal fixat en mesos, hi ha pronunciaments que fan el còmput de "data a data" (de dies a quo a dies ad quem), de manera que consideren que el còmput del termini finalitza el mateix número de dia correlatiu al de l'inici, en el mes de què es tracti. La caducitat o el silenci es produirien l'endemà del dies ad quem, en el mes de venciment. Seria un còmput de termini en mesos equivalent al còmput realitzat a partir de notificació, publicació o producció d'efectes del silenci administratiu.
El Tribunal Suprem, entre d'altres, a la Sentència de la Sala Contenciosa, Secció Tercera, de 4 de juny de 2019, Recurs núm. 2923/2016, s'inclina per aquesta opció. Primer transcriu el raonament de la sentència impugnada i després diu que el considera correcte, en els termes textuals següents:
"Por lo tanto, si el procedimiento se inició el 27 de febrero de 2014, debió concluir con la notificación a la actora, transcurridos 8 meses, el 27 de octubre de 2014, lo que supone 240 días. Sin embargo, la resolución se notifica el 9 de diciembre de 2014, lo que supone 1 mes y 12 días más tarde […]." I, en el fonament jurídic IV de la Sentència indica que “[…] la Sala a quo ha recogido con detalle el cómputo del plazo del procedimiento y del tiempo en que debe entenderse suspendido […] nada cabe añadir al razonamiento antes expuesto".
En sentit diferent a l’anterior, hi ha pronunciaments que consideren que el termini s’ha de computar, també de “data a data”, però de dies a quo a dia en què es produeix la caducitat o neix el silenci, de manera que el darrer dia, en el qual encara es pot resoldre i notificar, és el dia anterior al correlatiu al de l’inici, en el mes que correspongui. Aquesta opció, teòricament, estableix un termini més curt, perquè seguint aquest criteri l’Administració disposaria d’un dia menys que en l’opció anterior. La caducitat o el silenci es produirien l'endemà del darrer dia per resoldre i notificar, en el mes de venciment.
Aquest pronunciament el trobem reflectit a la Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa, Secció Quarta, de 27 de febrer de 2018, Recurs núm. 3231/2015, en relació amb un procediment sancionador, amb un termini de durada màxima de 6 mesos, que es va ampliar 3 mesos més, en què es fa el còmput de "data a data", però s'indica que es produeix la caducitat:
"[…] el procedimiento se incoó el 11 de diciembre de 2012 por la resolución que ese día dictó el Director General de Innovación y Gestión de Salud Pública. […] sentado que fue el 11 de diciembre de 2012 y no habiendo discusión sobre otros extremos, incluida la ampliación del plazo por tres meses, ciertamente el 11 de septiembre de 2013 se habría producido la caducidad, pero, como no debe contarse el tiempo de suspensión por el incidente de recusación, es decir, los cuatro días previstos legalmente, era el 15 de septiembre cuando ya estaría caducado el expediente y, según sabemos, la notificación se tuvo por hecha el día 12 anterior. Sigue, pues, siendo cierto que no había caducado el procedimiento cuando se tomó el acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia y se produjeron los intentos de notificarlo."
2.3 La suspensió del termini màxim per resoldre i notificar
Durant la tramitació del procediment administratiu es poden produir un seguit de fets sobrevinguts que impliquen la necessitat d’efectuar tràmits addicionals d'una durada en molts casos incerta, sobre la qual l'Administració instructora no sol tenir control directe.
No sembla raonable que el temps necessari per a la realització d’aquestes actuacions inicialment no previstes, o el temps destinat a l’execució d’actuacions previstes però de durada incerta, hagi d’afectar el còmput del termini màxim per resoldre el procediment i notificar la resolució de què disposa l’Administració.
Per evitar aquest desequilibri, la LPACAP preveu la institució jurídica de la suspensió del termini màxim per resoldre i notificar la resolució. Aquesta suspensió s’entén com una paralització temporal del transcurs del termini de tramitació del procediment mentre es dona la circumstància que la provoca o, si s'escau, durant el termini màxim que estableix la LPACAP. A més, la suspensió del termini màxim en uns casos es pot aplicar amb caràcter facultatiu i en d'altres casos s’estableix amb caràcter preceptiu o automàtic.
2.3.1. Suspensió facultativa
La suspensió facultativa del termini màxim per resoldre un procediment i notificar la resolució pot ser acordada per l'Administració instructora en els casos següents:
- Quan es requereixi la persona interessada per a l’esmena de deficiències o l’aportació de documents i altres elements de judici necessaris, pel temps que transcorri entre la notificació del requeriment i el seu compliment efectiu per part del destinatari, o, si no n’hi ha, pel del termini concedit. (article 68 de la LPACAP).
- Quan s’hagi d’obtenir un pronunciament previ i preceptiu d’un òrgan de la Unió Europea, pel temps que transcorri entre la petició, que s’ha de comunicar a les persones interessades, i la notificació del pronunciament a l’Administració instructora, que també s'ha de comunicar.
- Quan hi hagi un procediment no finalitzat en l’àmbit de la Unió Europea que condicioni directament el contingut de la resolució de què es tracti, des que es tingui constància de la seva existència, fet que s’ha de comunicar a les persones interessades, fins que es resolgui, fet que també s’ha de notificar.
- Quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d’una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s’ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l’informe, que també se’ls ha de comunicar, sense que el termini de suspensió pugui excedir els tres mesos. (article 80.3 de la LPACAP).
- Quan s’hagin d’efectuar proves tècniques o anàlisis contradictòries o diriments proposades a les persones interessades, durant el temps necessari per incorporar els resultats a l’expedient. (article 77 de la LPACAP).
- Quan s’iniciïn negociacions amb vista a la conclusió d’un pacte o conveni finalitzadors del procediment, des de la declaració formal sobre això i fins a la conclusió sense efecte, si s’escau, de les negociacions referides. (article 96 de la LPACAP).
- Quan per resoldre el procediment sigui indispensable obtenir un pronunciament previ per part d’un òrgan jurisdiccional, des del moment en què se sol·licita, fet que s’ha de comunicar a les persones interessades, fins que l’Administració en tingui constància, fet que també se’ls ha de comunicar.
↑ 2.3 La suspensió del termini màxim per resoldre i notificar
2.3.2. Suspensió forçosa
La suspensió forçosa del transcurs del termini màxim legal per resoldre un procediment i notificar la resolució es produeix en els casos següents:
- Quan una administració pública formuli requeriment previ a la via contenciosa administrativa contra un acte d'una altra administració que constitueixi la base per la qual la primera hagi de dictar en l’àmbit de les seves competències, des que es fa el requeriment fins que s’atengui o, si s’escau, es resolgui el recurs interposat davant la jurisdicció contenciosa administrativa. (article 44 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).
- Quan l’òrgan competent per resoldre decideixi portar a terme alguna actuació complementària, des del moment en què es notifiqui a les persones interessades l’acord motivat de l’inici de les actuacions fins que se’n produeixi la terminació. (article 87 de la LPACAP).
- Quan les persones interessades promoguin la recusació en qualsevol moment de la tramitació d’un procediment, des que aquesta es plantegi fins que sigui resolta pel superior jeràrquic del recusat. (article 24 de la LRJSP).
↑ 2.3 La suspensió del termini màxim per resoldre i notificar
2.3.3. Paralització del procediment iniciat a sol·licitud de persona interessada
Segons l’article 95.1 de la LPACAP, en els procediments iniciats a sol·licitud de l’interessat, quan se’n produeixi la paralització per causa imputable a l’interessat, l’Administració l’ha d’advertir que, un cop transcorreguts 3 mesos, es produeix la caducitat del procediment. Si, un cop consumit aquest termini, el particular requerit no ha exercit les activitats necessàries per reprendre la tramitació, l’Administració ha d’acordar l’arxivament de les actuacions, i ho ha de notificar a l’interessat. Contra la resolució que declari la caducitat són procedents els recursos pertinents.
↑ 2.3 La suspensió del termini màxim per resoldre i notificar
2.4. L’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar
La regulació de l’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar previst a l'article 23 de la LPACAP, presenta un règim especial respecte de la regulació del règim de l’ampliació dels terminis en general que estableix l’article 32 d’aquesta mateixa norma. És a dir, en el cas del termini màxim per resoldre i notificar al qual està subjecta l’Administració no és aplicable l’opció d’acordar d’ofici una ampliació del termini establert que no excedeixi la meitat d'aquest.
L’opció d’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar establert a la LPACAP es preveu com una opció del tot excepcional. I, a més, abans de poder acordar l’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar, cal que concorrin determinades circumstàncies habilitants.
2.4.1. Perill potencial d’incompliment del termini màxim per resoldre i notificar
Segons l’article 21.5 de la LPACAP, quan el nombre de les sol·licituds formulades o les persones afectades pugui suposar un incompliment del termini màxim de resolució, l’òrgan competent per resoldre, a proposta raonada de l’òrgan instructor, o el superior jeràrquic de l’òrgan competent per resoldre, a proposta d’aquest, poden habilitar els mitjans personals i materials per complir el despatx adequat i en termini.
↑ 2.4. L’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar
2.4.2. Ampliació motivada del termini màxim per resoldre i notificar
L’article 23 de la LPACAP preveu que, excepcionalment, quan s’hagin esgotat els mitjans personals i materials disponibles habilitats expressament per donar compliment al termini màxim de tramitació, l’òrgan competent per resoldre, a proposta, si s’escau, de l’òrgan instructor o el superior jeràrquic de l’òrgan competent per resoldre, pot acordar de manera motivada ampliar el termini màxim de resolució i notificació.
Aquest termini ampliat no pot ser superior a l’establert per a la tramitació del procediment. Contra l’acord que resolgui sobre l’ampliació de terminis, que s’ha de notificar als interessats, no es pot interposar cap recurs.
Per tant, davant d’un supòsit en el qual hi ha un nombre rellevant de sol·licituds presentades o quan hi ha un nombre important de persones interessades que puguin resultar afectades per l’eventual incompliment del termini màxim de tramitació, l’Administració ha d’habilitar els mitjans personals i materials necessaris per garantir la tramitació en termini dels procediments iniciats. Quan els mitjans habilitats esdevinguin ineficaços o simplement s’hagin acabat, l’òrgan competent per resoldre pot acordar l’ampliació del termini màxim de resolució i notificació amb un termini addicional que no pot ser superior al que està establert per a la tramitació el procediment. Totes aquestes actuacions es porten a terme per tal d’evitar l’incompliment del termini màxim per resoldre i notificar. Per tant, tractant-se de procediments amb un nombre rellevant de sol·licituds de persones interessades, l’objectiu d’aquesta ampliació no pot ser altre que el d’evitar els efectes del silenci administratiu derivat de l’incompliment del termini màxim de tramitació.
↑ 2.4. L’ampliació del termini màxim per resoldre i notificar
