3. Els efectes jurídics que comporta l’incompliment de l’obligació de resoldre el procediment i notificar la resolució dins del termini màxim establert
Un cop establerta l’obligació de l’Administració de complir el termini màxim per dictar la resolució expressa que posa fi al procediment i de notificar-la en tots els procediments (llevat de les excepcions previstes al tercer apartat de l’article 21.1 de la LPACAP), sigui quina sigui la forma d’iniciació, la LPACAP regula les conseqüències jurídiques en cas d’incompliment d’aquesta obligació.
El legislador estableix un mecanisme per evitar que la desatenció per part de l’Administració de les seves obligacions de resolució del procediment i notificació de la resolució dins el termini màxim, no comporti també una desatenció de l’eficàcia dels drets que tenen reconeguts les persones interessades en el procediment. Aquest mecanisme és el silenci administratiu (articles 23 i 24 de la LPACAP i articles 54 i 55 de la LRJPACat).
La institució del silenci administratiu s’erigeix com una garantia per a les persones interessades de poder fer valdre els seus drets malgrat hagi finalitzat el termini màxim per resoldre el procediment sense que l’Administració s’hagi pronunciat mitjançant la notificació de la resolució que conté la decisió adoptada.
El silenci administratiu és denominat estimatori o "positiu" si la conseqüència que comporta l’incompliment de l’Administració del termini per resoldre i notificar el procediment consisteix en l’estimació de la pretensió de la sol·licitud de la persona interessada.
El silenci administratiu és denominat desestimatori o "negatiu" si la conseqüència que comporta l’incompliment de l’obligació de l’Administració comporta la desestimació de la pretensió continguda la sol·licitud.
Per tant, cal precisar que per parlar de silenci administratiu en sentit estricte, s’ha de fer referència a procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada (article 66 de la LPACAP). És a dir, en un procediment iniciat per la presentació d’una sol·licitud d’iniciació de procediment, la manca de resolució expressa degudament notificada en termini comporta necessàriament la producció del silenci administratiu pel que fa a la pretensió de la persona sol·licitant, amb els efectes previstos a l’article 24.2 de la LPACAP. Per tant, la funció de la institució del silenci administratiu consisteix en establir una ficció jurídica que vingui a donar resposta a la petició formulada per la persona interessada.
En canvi, en els procediments administratius iniciats d’ofici (article 58 de la LPACAP), no sempre opera el silenci administratiu. En aquests casos, s’ha de fer referència a la falta de resolució expressa. Així, en determinats tipus de procediments iniciats d’ofici, es pot considerar que la pretensió de la persona interessada que ha comparegut en el procediment s’entén desestimada per silenci administratiu (sense parlar pròpiament de sol·licitud, atès que aquesta no existeix quan el procediment s’ha iniciat d’ofici). En d’altres tipus de procediments iniciats d’ofici es produeix la caducitat del propi procediment administratiu, amb els efectes previstos als articles 21 i 95 de la LPACAP (per tant en aquest segon supòsit no es produeix el silenci administratiu, sinó que ens trobem en presència de la institució de la caducitat del propi procediment).
3.1 Els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada: silenci estimatori i silenci desestimatori
3.1.1. Regla general
Segons l’article 24.1 de la LPACAP, en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada, sense perjudici de la resolució que l’administració ha de dictar en els termes previstos a la norma, el venciment del termini màxim sense que s’hagi notificat cap resolució expressa legitima l’interessat per entendre-la estimada per silenci administratiu. Per tant, com a norma general en els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada, en cas de producció de silenci administratiu, cal considerar que la persona interessada està legitimada a entendre que la seva sol·licitud ha estat estimada per silenci administratiu.
La regla general és el silenci administratiu estimatori, anomenat també silenci positiu.
Aquest silenci estimatori actua com una penalització a l’Administració que ha incomplert el seu deure d’atenció a les persones interessades, és a dir, es castiga la desatenció mitjançant l’estimació de la pretensió de la persona interessada amb totes les conseqüències que pot comportar això.
L’article 54.1 de la LRJPACat estableix la regla general per als procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada seguint el mateix criteri que l’establert a la LPACAP. En els procediments iniciats a sol·licitud d'una persona interessada, sens perjudici de l'obligació de les administracions públiques de resoldre expressament, el venciment del termini sense que se n'hagi notificat la resolució expressa legitima la persona interessada per a entendre estimada per silenci administratiu la seva sol·licitud.
3.1.2. Excepcions
No obstant el que s’ha dit a l’apartat anterior, l’article 24.1 de la LPACAP estableix determinades excepcions a la regla general en forma de silenci administratiu desestimatori o negatiu.
Per aquest motiu, la Llei exceptua de la regla general els supòsits que expressament estableixen el sentit desestimatori mitjançant algun dels instruments normatius següents:
- una norma de rang legal
- una norma de dret de la Unió Europea
- una norma de dret internacional aplicable a Espanya.
Cal tenir present que les lleis de procediment administratiu comú, en tant que normes de rang legal, també estableixen excepcions a la regla general del silenci administratiu positiu.
Igualment, segons estableix la LPACAP, quan el procediment tingui per objecte l’accés a activitats o el seu exercici, la llei que disposi el caràcter desestimatori del silenci s’ha de fonamentar en la concurrència de raons imperioses d’interès general.
Per altra banda, l’article 24.1 de la LPACAP estableix també una relació de matèries vinculades directament a la producció del silenci desestimatori o negatiu.
La LPACAP determina que el silenci té efecte desestimatori en:
- Els procediments relatius a l’exercici del dret de petició (article 29 de la Constitució espanyola i Llei Orgànica 4/2001, de 12 de novembre, reguladora del Dret de Petició).
- Els procediments que en cas d’estimació tinguin com a conseqüència la transferència al sol·licitant o a tercers de facultats relatives al domini públic o al servei públic.
- Els procediments que impliquin activitats que puguin causar un dany al medi ambient.
- Els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques.
- Els procediments d’impugnació d’actes i disposicions.
- Aquest apartat es refereix als recursos administratius d’alçada, potestatiu de reposició i extraordinari de revisió
- No obstant això, quan el recurs d’alçada s’hagi interposat contra la desestimació per silenci administratiu d’una sol·licitud pel transcurs del termini, aquest s’entén estimat si, arribat el termini de resolució, l’òrgan administratiu competent no dicta ni notifica cap resolució expressa, sempre que no es refereixi a les matèries enumerades al paràgraf anterior d’aquest apartat.
- Els procediments de revisió d’ofici iniciats a sol·licitud de les persones interessades (article 106.5 de la LPACAP).
L’article 54.2 de la LRJPACat determina els casos -alguns coincideixen amb la LPACAP- en què el silenci té un efecte desestimatori:
- Els procediments relatius a l'exercici del dret de petició (article 29 de la Constitució espanyola i article 29.5 de l'Estatut d’autonomia de Catalunya).
- Quan una norma amb rang de llei, per raons imperioses d'interès general, o una norma de dret europeu estableixen el contrari.
- Els procediments l'estimació de la sol·licitud dels quals té com a conseqüència la transferència a la persona interessada o a terceres persones de facultats relatives al domini públic o al servei públic.
- Les sol·licituds que tenen com a conseqüència la transferència de facultats relatives als béns o als drets de caràcter patrimonial de les administracions afectes materialment a l'ús públic o al servei públic.
- Els procediments l'estimació de la sol·licitud dels quals pot comportar la concessió d'ajuts i subvencions públiques i, en general, els procediments que tenen per objecte la reclamació de quantitats que impliquen el pagament a càrrec de les administracions públiques, o s'hi refereixen.
- Els recursos d'alçada, excepte en els casos en què s'interposin contra la desestimació per silenci administratiu d'una sol·licitud no resolta expressament en el termini establert per la normativa aplicable.
- Els recursos potestatius de reposició i els recursos extraordinaris de revisió, i també els altres procediments d'impugnació d'actes i disposicions.
- Les sol·licituds relatives als procediments per revisar actes administratius nuls.
- Les sol·licituds d'indemnització relatives a reclamacions de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques catalanes.
Resulta d’interès destacar que, a Catalunya, l'article 24.1 de la LPACAP s'ha desenvolupat recentment a través d'una norma de rang legal. En aquest sentit, l’article 49 de la Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, a l’apartat que té per títol "Efectes del silenci administratiu en determinats procediments en matèria de personal i de funció pública" identifica tot un seguit de procediments, iniciats a sol·licitud d'interessat, en què el silenci té caràcter desestimatori. S'estableix que les persones interessades poden entendre desestimades les seves sol·licituds, un cop transcorregut el termini màxim establert sense que s'hagi dictat i notificat resolució expressa, en els procediments en matèria de personal següents:
- Reingrés al servei actiu del personal procedent de situacions administratives que no comportin reserva de plaça i destinació, o de lloc de treball.
- Autorització de permuta de llocs de treball.
- Reconeixement de grau personal i de serveis prestats.
- Reconeixement de la compatibilitat d'una segona activitat pública o privada.
- Autorització del gaudiment del període de vacances fora dels períodes ordinaris.
- Concessió del permís per assumptes personals.
- Concessió de llicències per a fer estudis sobre matèries directament relacionades amb el lloc de treball, per a assumptes propis sense cap retribució i per a fer cursos de formació.
- Declaració de les situacions administratives de serveis en altres administracions i de serveis especials en el cas del personal funcionari, i concessió d'excedència forçosa en el cas del personal laboral.
- Concessió d'excedències voluntàries, excepte les motivades per conciliació de la vida personal, familiar i laboral.
- Modificacions de jornada i horari, incloses les sol·licituds relatives a la modalitat de teletreball, excepte les motivades per conciliació de la vida personal, familiar i laboral.
- Jubilació voluntària.
- Perllongament de la permanència al servei actiu.
- Atorgament de dietes, assistències i indemnitzacions per raó del servei, incloses les bestretes, i també qualsevol altre procediment la resolució del qual impliqui efectes econòmics, o que puguin afectar la prestació correcta dels serveis."
3.1.3. La regla del doble silenci
Les dues lleis esmentades, la LPACAP i la LRJPACat, regulen també la institució del doble silenci anomenada també l’excepció a l’excepció.
És el cas que es dona quan un recurs d’alçada s’ha interposat contra una desestimació per silenci administratiu d’una sol·licitud per haver transcorregut el termini sense haver-la resolt. Si, arribat el termini de la resolució del recurs l’òrgan administratiu competent no n'ha dictat i notificat la resolució, cal entendre que el recurs ha estat estimat, això sí, sempre que no es refereixi a cap de les matèries anomenades anteriorment com a excepció. La institució del doble silenci no regeix en cas de recurs potestatiu de reposició ni tampoc per a les matèries que enumera l’apartat segon de l’article 24.1 de la LPACAP.
Sobre el doble silenci, el Tribunal Suprem va afrontar en interès cassacional la qüestió següent:
Aquest règim és aplicable a tota sol·licitud, qualssevol que siguin les determinacions legals sobre el procediment a seguir per obtenir el dret sol·licitat?
És a dir, davant d’una doble manca de resolució expressa (la de la sol·licitud i la del recurs d’alçada), s’ha de considerar que s’ha produït sempre l’estimació d’allò pretès sigui quina sigui la petició i sigui quin sigui el procediment implicat?
La Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem de 16 de desembre de 2019 (Rec. 2586/2017), que segueix el pronunciament de la Sentència precedent de 6 de novembre de 2018 (Rec. 1763/2017), estableix com a doctrina cassacional que "el silenci administratiu positiu que establia el darrer incís del paràgraf segon de l’article 43.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, no opera quan, havent-se establert normativament un procediment singular per assolir l’efecte jurídic sol·licitat, la sol·licitud es desentén dels seus tràmits i se subjecta només a les regles del procediment administratiu comú". És a dir, que la institució només opera quan s’ha seguit el procediment adequat per a la pretensió sol·licitada.
3.1.4. Els efectes de l’estimació per silenci administratiu
L’estimació per silenci administratiu o silenci administratiu positiu té, a tots els efectes, la consideració d’acte administratiu finalitzador del procediment.
És un veritable acte administratiu de caràcter presumpte. En els casos d’estimació per silenci administratiu, aquest silenci positiu vincula la resolució expressa posterior a la producció del silenci, que només pot ser de caràcter estimatori.
La jurisprudència del Tribunal Constitucional ha fixat criteri sobre la interpretació dels efectes del silenci administratiu en la Sentència 52/2014, de 10 d’abril de 2014. És interessant l'anàlisi del fonament jurídic 4t d’aquesta sentència, en el qual es fa un recorregut per l’evolució de la regulació dels efectes de la institució del silenci administratiu en les diferents lleis reguladores del procediment administratiu comú i en les de la jurisdicció contenciosa administrativa, fins a arribar a la regulació que ha incorporat la LPACAP.
Conclou que només es pot parlar d’acte presumpte tot i que aquesta menció ha desaparegut del text legal- i de vinculació de la resolució posterior al sentit del silenci en els casos de silenci estimatori.
Per contra, en els supòsits en què es produeixen els efectes del silenci administratiu desestimatori, l’Administració manté l'obligació de resoldre expressament “sense cap vinculació al sentit del silenci”.
Els actes administratius produïts per silenci administratiu produeixen efectes des del venciment del termini màxim en el qual s’hagués hagut de dictar i notificar la resolució expressa sense que aquesta hagi estat adoptada.
3.1.5. Revisió d’ofici dels actes presumptes
Segons l’article 47.1 f) de la LPACAP són nuls de ple dret els actes expressos o presumptes contraris a l’ordenament jurídic pels quals s’adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per adquirir-los. Per tant, la producció de l’acte administratiu presumpte no exclou la possibilitat que aquest pugui ser contrari a l’ordenament jurídic i, en conseqüència, la norma preveu un mecanisme per revisar d’ofici aquests supòsits d’invalidesa dels actes presumptes.
D’acord amb l’article 106.1, relatiu a la revisió d’ofici dels actes nuls, les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d’interessat, i amb el dictamen favorable previ del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma (Comissió Jurídica Assessora en el cas dels actes dictats per la Generalitat de Catalunya), han de declarar d’ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat recorreguts dins el termini, en els supòsits que preveu l’article 47.1. Segons l’article 8.3 c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, l’alt òrgan consultiu ha de dictaminar preceptivament en el cas del procediment de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret.
3.1.6. Els efectes de la desestimació per silenci administratiu
Per contra, la desestimació per silenci administratiu o silenci administratiu negatiu no té consideració d’acte administratiu presumpte en sentit estricte, sinó que només té els efectes de permetre a les persones interessades la interposició del recurs administratiu o contenciós administratiu que sigui procedent. És l’anomenada "ficció processal legal".
En aquests casos, la resolució expressa posterior al venciment del termini ha de ser adoptada per l’Administració sense cap vinculació al sentit del silenci, de manera que pot ser tant desestimatòria com estimatòria.
3.1.7. Règim jurídic aplicable als terminis per interposar recurs administratiu o judicial contra el silenci administratiu desestimatori
Segons l’article 122.1 de la LPACAP, pel que fa als actes administratius que no han posat fi a la via administrativa, el termini per interposar el recurs d’alçada és d’un mes, si l’acte és exprés. Si l’acte no és exprés el sol·licitant o l’interessat poden interposar el recurs d’alçada en qualsevol moment a partir de l’endemà del dia en què, d’acord amb la seva normativa específica, es produeixin els efectes del silenci administratiu.
Per altra banda, d’acord amb l’article 124.1 de la LPACAP, pel que fa als actes administratius que sí han post fi a la via administrativa, el termini per interposar el recurs potestatiu de reposició és d’un mes, si l’acte és exprés. Si l’acte no és exprés, el sol·licitant o l’interessat poden interposar el recurs potestatiu de reposició en qualsevol moment a partir de l’endemà del dia en què, d’acord amb la seva normativa específica, es produeixi l’acte presumpte.
Cal destacar que la LPACAP ha suprimit el termini de 3 mesos establert a la ja derogada Llei 30/1992 (articles 115 i 117) i ha establert un termini absolutament obert per recórrer el silenci desestimatori.
Per altra banda, convé destacar el règim jurídic vigent per recórrer el silenci desestimatori en via jurisdiccional contenciosa administrativa.
D’acord amb l’article 46.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, el termini per interposar el recurs contenciós administratiu és de 2 mesos a comptar des de l'endemà de la notificació o publicació de l'acte que posa fi a la via administrativa, si és exprés. Si no ho és, el termini és de 6 mesos i es compta, per al sol·licitant i altres possibles interessats, a partir de l'endemà del dia en què, d'acord amb la seva normativa especifica, es produeixi l'acte presumpte.
No obstant això, segons el Tribunal Constitucional, d’acord amb els fonaments de les sentències STC 14/2006 i STC 52/2014, en cas de desestimació per silenci administratiu, la impugnació en l’ordre judicial contenciós administratiu deixa d’estar sotmesa al termini de 6 mesos i, per tant, la interposició del recurs judicial contenciós administratiu es pot produir en qualsevol moment.
La STC 52/2014 de 10 d’abril de 2014 (fonament jurídic 5è), considera que el termini de 6 mesos és contrari a l’article 24.1 de la Constitució espanyola i, per tant, conclou que no resulta aplicable el termini de caducitat de 6 mesos establert a la Llei 29/1998, per la interposició de recurs contenciós administratiu en els casos en què l’Administració no ha donat resposta expressa a la petició efectuada per la persona interessada; és a dir, quan es tracta de la impugnació jurisdiccional del silenci negatiu.
3.1.8. L’obligació de dictar resolució expressa posterior al silenci administratiu
Malgrat que hi hagi hagut un incompliment de l’obligació de l’Administració de dictar la resolució i notificar-la dins el termini màxim, que hagi donat lloc als efectes jurídics del silenci administratiu, en realitat subsisteix l’obligació per a l’Administració de dictar resolució expressa.
Ara bé, la decisió expressa i per escrit de l’Administració adoptada amb posterioritat a la producció del silenci administratiu no és sempre lliure. En el cas del silenci administratiu estimatori o positiu i a causa dels seus efectes de veritable acte administratiu –encara que presumpte–, el silenci vincula el sentit de la resolució expressa posterior que ha de dictar l’Administració. En canvi, en cas de silenci desestimatori, la resolució expressa posterior dictada per l’Administració es pot adoptar sense cap vinculació al sentit del silenci.
En els casos d’estimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior a la producció de l’acte només es pot dictar en cas de ser confirmatòria d’aquell. En els casos de desestimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior al venciment del termini l’ha d’adoptar l’Administració sense cap vinculació al sentit del silenci.
3.1.9. L’acreditació dels actes administratius produïts per silenci estimatori: el certificat acreditatiu del silenci administratiu
Els actes administratius produïts per silenci, és a dir, en els supòsits de silenci administratiu estimatori o positiu, es poden fer valer tant davant de l’Administració com davant de qualsevol persona física o jurídica des del venciment del termini màxim en què s’hagi hagut de dictar i notificar la resolució expressa. Tot i que existeix la figura del certificat de silenci administratiu que ha d’emetre l’Administració actuant, els actes administratius produïts per silenci poden ser acreditats per qualsevol mitjà de prova admès en dret.
El certificat acreditatiu del silenci administratiu produït, l’expedeix d’ofici l’òrgan competent per resoldre en el termini de 15 dies des de la finalització del termini màxim per resoldre el procediment. Sens perjudici d’això, la persona interessada també el pot sol·licitar en qualsevol moment, i en aquest cas ha de ser emès en el mateix termini de 15 dies a partir del dia següent al de l’entrada de la petició en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent per resoldre.
La LPACAP no determina quin ha de ser el contingut del certificat acreditatiu del silenci produït. No obstant això, el contingut del certificat de silenci administratiu, a banda dels elements formals, podria ser:
- Títol: certificat acreditatiu del silenci administratiu.
- Òrgan competent per resoldre el procediment i per emetre el certificat: si actua com a titular de la competència o per delegació del seu exercici.
- Menció: CERTIFICA.
- Data del certificat.
- Signatura de l’òrgan competent.
El cos del text del certificat hauria de contenir el següent:
- La data en que es va iniciar el procediment.
- El termini màxim establert per resoldre i notificar el procediment administratiu corresponent.
- La data de la presentació de la sol·licitud del certificat acreditatiu del silenci, en cas que s’emeti a sol·licitud de la persona interessada.
- La menció de la manca de resolució expressa a la data d’emissió del certificat.
- Els efectes del silenci administratiu: estimatori o desestimatori.
- El peu de recurs.
3.2 Els procediments iniciats d’ofici: silenci desestimatori i caducitat
En els procediments iniciats d’ofici, el venciment del termini màxim establert per resoldre i notificar la resolució que posa fi al procediment sense que s’hagi dictat i notificat aquesta, no eximeix, com hem vist, l’Administració del compliment de la seva obligació legal de resoldre expressament i de notificar la resolució.
Ara bé, en els procediments iniciats d’ofici no s’estableix una regla general i unes excepcions per determinar les conseqüències de l’incompliment de l’obligació de resoldre i notificar en termini, sinó que per determinar les institucions que entren en joc cal tenir present les situacions jurídiques o els efectes jurídics que pugui generar el procediment en qüestió.
Segons l’article 25.1 a) de la LPACAP i l’article 55.1.a) de la LRJPACat, si es tracta de procediments iniciats d’ofici dels quals es puguin derivar el reconeixement o, si s'escau, la constitució de drets o altres situacions jurídiques favorables, les persones interessades que hagin comparegut poden entendre desestimades les seves pretensions per silenci administratiu. Seria el cas, per exemple, d’un procediment d’atorgament de subvencions convocat d’ofici.
Segons l’article 25.1 b) de la LPACAP i l’article 55.1.b) de la LRJPACat, si es tracta de procediments en què l’Administració exerceix potestats sancionadores o, en general, d’intervenció, susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen, es produeix la caducitat del procediment. Seria el cas, per exemple, d’un procediment de naturalesa sancionadora.
Cal recordar, per últim, que en els procediments iniciats d’ofici en què s’hagi paralitzat el procediment per causa imputable a la persona interessada, s’ha d'interrompre el còmput del termini per resoldre i notificar la resolució.
3.2.1. Els efectes del silenci administratiu desestimatori
Els efectes del silenci administratiu negatiu o desfavorable, en tant que ficció legal de caràcter processal, són els mateixos que ja s’han indicat per al silenci administratiu negatiu en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada.
Cal destacar en aquest cas que es tracta d’un silenci administratiu aplicable a les pretensions de les persones interessades que hagin comparegut en el procediment, les quals poden entendre desestimades llurs pretensions per silenci administratiu negatiu. Per tant, no s’ha de confondre el silenci desestimatori en relació a les sol·licituds en els procediments iniciats a instància de part, respecte del silenci desestimatori en els procediments iniciats d’ofici quan aquests puguin comportar situacions avantatjoses per a la persona que hagi comparegut en el procediment.
↑ 3.2 Els procediments iniciats d’ofici: silenci desestimatori i caducitat
3.2.2. Els efectes de la caducitat del procediment
Els efectes que es produeixen amb la resolució que declara la caducitat i arxivament de les actuacions, són els que estableix l’article 95 de la LPACAP per remissió de l’article 25.
La caducitat per si sola no produeix la prescripció de les accions que té l’Administració per poder iniciar de nou un procediment. Ara bé, els procediments caducats no interrompen el termini de prescripció.
Així, si es dona el cas que l’acció de l’Administració per iniciar de nou un procediment no ha prescrit, l’Administració pot iniciar de nou el procediment i incorporar-hi els actes i tràmits del procediment caducat el contingut dels quals s’hagués mantingut igual si no s'hagués produït la caducitat. Això sí, en tot cas, en el nou procediment s’han d’executar els tràmits d’al·legacions, la proposició de prova i l'audiència a la persona interessada.
Aquest supòsit es pot correspondre, per exemple, al cas dun procediment sancionador caducat. Segons l’article 21.1 de la LPACAP, en els casos de caducitat del procediment, la resolució consisteix en la declaració de la circumstància que concorri en cada cas, amb indicació dels fets produïts i les normes aplicables. Ara bé, cal precisar que si la infracció comesa no ha prescrit, l’Administració podrà iniciar d’ofici un segon procediment sancionador, per bé que haurà de tenir en compte el fet que el procediment caducat no ha interromput la prescripció.
Amb anterioritat a l’entrada en vigor de la LPACAP, la viabilitat de la incorporació de documents d’un expedient caducat al nou procediment iniciat pel fet de no haver prescrit la infracció en el supòsit és un procediment sancionador, ja havia estat analitzada en la Sentència del Tribunal Suprem de 24 de febrer de 2004 (Rec. 3754/2001).
Pot no ser aplicable la caducitat en el supòsit que la qüestió suscitada afecti l’interès general, o sigui convenient substanciar-la per definir-la i aclarir-la. Ara bé, respecte d’aquest punt, la jurisprudència del Tribunal Suprem s’ha pronunciat per posar en relleu que "aquesta excepció requereix un interès general específic i concret" que vagi més enllà de l’interès general innat en tot procediment administratiu iniciat d’ofici (art. 95.4 de la LPACAP). Entre d'altres, destaca la Sentència de 12 de març de 2019 (Rec. 676/2018), de la Sala Contenciosa Administrativa, que remarca en el fonament jurídic 6è que la idea d’interès general té en l'article 95.4 de la LPACAP un significat més restringit, ja que té a veure amb la rellevància de l’assumpte per a un cercle de persones més ampli que el de les persones interessades en el procediment administratiu concret.
↑ 3.2 Els procediments iniciats d’ofici: silenci desestimatori i caducitat
3.2.3. L’obligació de dictar resolució expressa posterior a la caducitat
Pel que fa a la forma de la resolució que declara la caducitat del procediment i l’arxivament de les actuacions, cal recordar que configura un dels supòsits que estableix l’article 21.1.2 de la LPACAP i l'article 53.2 de la LRJPACat, és a dir, que la resolució ha de consistir en la declaració de la caducitat, amb indicació dels fets produïts i de les normes aplicables, i l’ordre de l’arxivament de les actuacions, segons l’article 25.1. b) de la LPACAP i l’article 55.1. b) de la LRJPACat.
↑ 3.2 Els procediments iniciats d’ofici: silenci desestimatori i caducitat
3.3. Exemples de silenci estimatori, silenci desestimatori o de caducitat en la normativa reguladora del procediment administratiu comú
3.3.1. Recursos administratius
Pel que fa la recurs d’alçada, segons l’article 122.2 de la LPACAP, el termini màxim per dictar i notificar la resolució és de 3 mesos. Si, un cop transcorregut aquest termini, no s’ha dictat una resolució, es pot entendre desestimat el recurs, excepte en el supòsit previst a l’article 24.1, tercer paràgraf en el qual el silenci té caràcter estimatori (regla del doble silenci o excepció a l’excepció).
En canvi, en el recurs potestatiu de reposició el silenci sempre és desestimatori: negatiu en tots els casos.
Segons l’article 126.3 de la LPACAP, un cop transcorregut el termini de 3 mesos des de la interposició del recurs extraordinari de revisió, no s’ha dictat i notificat la resolució, s’entén desestimat, i queda expedita la via jurisdiccional contenciosa administrativa.
3.3.2. Revisió dels actes administratius
D’acord amb allò previst a l’article 106.5 de la LPACAP, quan el procediment de revisió d’ofici dels actes nuls de ple dret s’hagi iniciat d’ofici, el transcurs del termini de 6 mesos des del seu inici sense que s’hagi dictat una resolució en produeix la caducitat. En canvi, si el procediment s’ha iniciat a sol·licitud d’interessat, aquesta es pot entendre desestimada per silenci administratiu.
En canvi, en el procediment de lesivitat dels actes administratius anul·lables, si, un cop transcorregut el termini de 6 mesos des de la iniciació del procediment, no s’ha declarat la lesivitat, es produeix la caducitat del procediment.
3.4. Conclusions
A títol de conclusió destacarem els tres aspectes següents:
El silenci administratiu com a garantia del principi de seguretat jurídica en la tramitació del procediment administratiu i els principis d’eficàcia i eficiència en l’actuació administrativa.
El silenci administratiu, estimatori o desestimatori, és un mecanisme que s’aplica amb caràcter excepcional només en els casos en què l’Adminisració no resol l procediment ni notifica la resolució de manera expressa dins del termini màxim legalment establert.
El termini màxim en el qual s’ha de notificar la resolució expressa és el que fixa la norma reguladora del procediment corresponent. Aquest termini no pot excedir els sis mesos, llevat que una norma amb rang de llei n’estableixi un de superior o així ho prevegi el dret de la Unió Europea. Quan les normes reguladores dels procediments no fixin el termini màxim, aquest és de tres mesos.
El silenci es converteix per tant en una ficció jurídica que impedeix que els drets de les persones interessades quedin buits de contingut quan es produeix una manca de resposta en termini per part de l’Administració a les pretensions de la persona interessada.
En els procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada, sense perjudici de la resolució que l’Administració ha de dictar tal com preveu la regulació de la LPACAP, el venciment del termini màxim sense que s’hagi notificat cap resolució expressa comporta els efectes següents:
- Amb caràcter general: legitima l’interessat per entendre-la estimada per silenci administratiu.
- L’estimació per silenci administratiu té a tots els efectes la consideració d’acte administratiu finalitzador del procediment.
- No obstant això, la norma preveu tot un seguit de supòsits o matèries on el silenci esdevé desestimatori.
- La desestimació per silenci administratiu té els únics efectes de permetre als interessats interposar el recurs administratiu o contenciós administratiu que sigui procedent.
En els procediments iniciats d’ofici per part de l’Administració, el venciment del termini màxim establert sense que s’hagi dictat ni notificat cap resolució expressa no eximeix l’Administració de complir l’obligació legal de resoldre, i produeix els efectes següents:
- En el cas de procediments dels quals es pugui derivar el reconeixement o, si s’escau, la constitució de drets o altres situacions jurídiques favorables, els interessats que hagin comparegut poden entendre desestimades les seves pretensions per silenci administratiu.
- En els procediments en què l’Administració exerceixi potestats sancionadores o, en general, d’intervenció, susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen, es produeix la caducitat.
