Com s'ha analitzat en les unitats anteriors, la Llei 39/2015 (LPAC) ha representat un canvi substancial en la manera d’actuar de les administracions públiques, ja que, davant la tradicional administració presencial, basada en el paper, avancem cap a una administració que es relaciona per mitjans electrònics amb les persones, la qual cosa implica introduir servies i tràmits administratius que es puguin dur a terme de tal manera.

Però no només envers les persones o persones interessades en el procediment administratiu es requereix l’ús de tràmits electrònics, així hem vist com l’article 14 de la LPAC amplia els subjectes obligats a relacionar-se electrònicament (juntament amb el desenvolupament que a aquest respecte el Decret 76/2020 fa per a l'Administració de la Generalitat de Catalunya), i en qualsevol cas és un dret i una garantia de les persones poder fer ús dels mitjans electrònics en les seves relacions amb les administracions públiques (tal com disposen els articles 13 i 53 i com s’explica en el mòdul introductori d’aquest curs).

En aquest sentit, la condició d’obligat electrònic o que ha optat pel canal electrònic o, pel contrari, la condició de no obligat, són essencials en la tramitació del procediment, pel que fa a la vessant externa o de front office, ja que la relació amb l’interessat serà realitzada per part de l’Administració de manera diferent en tots dos casos, essencialment en matèria de registre o presentació de documents i de notificacions.

D'altra banda, les administracions públiques per si mateixes i en les seves relacions ad intra o amb altres administracions públiques, resten subjectes a l’ús dels mitjans electrònics, tal com disposa de manera expressa l’article 3.2 de la Llei 40/2015 (LRJSP) en establir que: “Les administracions públiques s’han de relacionar entre si i amb els seus òrgans, organismes públics i entitats vinculats o dependents a través de mitjans electrònics que assegurin la interoperabilitat i la seguretat dels sistemes i de les solucions adoptades per cadascuna d’aquestes, han de garantir la protecció de les dades de caràcter personal i han de facilitar preferentment la prestació conjunta de serveis a les persones interessades.”

En la unitat 1, dedicat a la identificació i la signatura electrònica, ens hem ocupat de la identificació i la signatura tant de les persones o de les persones interessades en les seves relacions amb les administracions públiques, com la de les mateixes administracions públiques, tenint present que, com a regla general, la identificació de les administracions públiques es fa mitjançant un segell electrònic basat en un certificat electrònic reconegut o qualificat que reuneixi els requisits exigits per la legislació de signatura electrònica (art. 40 de la LRJSP). Advertim, però, que ens podem trobar amb diferents tipologies de segells d’òrgan, que identifiquin una administració globalment considerada i dotada de personalitat jurídica única, o un òrgan administratiu concret (incloent-hi, si s’escau, la identificació de la persona titular) -veg. la unitat 1, apartat 1.5.3.

Però també he fet esment a l’article 43 de la LRJSP que, inclòs en el capítol relatiu al “Funcionament electrònic del sector públic”, es refereix a la tramitació electrònica des del punt de vista instrumental; és a dir, referit als elements tecnològics o no estrictament procedimentals (unitat 1, apartat 1.5.4).

D'aquesta manera, si bé l'actuació administrativa electrònica presenta unes singularitats que s'intenten recollir en la LRJSP, en assumir l'organització tecnològica del procediment i la cobertura jurídica d'aquesta, no pot desconèixer ni els principis generals de l'actuació administrativa ni els elements essencials del procediment continguts essencialment en la LPAC.

Precisament en aquesta unitat ens centrarem en aquest aspecte més procedimental, tenint en compte que les persones tenen el dret a reconèixer l'Administració o l'òrgan administratiu al qual s'està adreçant (art. 53.1.b de la LPAC) i a més és una necessitat en el si del procediment com a garantia de la seguretat jurídica (com és l’ús de la institució de la recusació que recull l’art. 24 de la LRSJP), per això la importància de la identificació del funcionari o funcionària que actua o del titular de l'òrgan que executa l'acte administratiu.

Cal recordar en aquest punt, però, que la implementació dels mitjans electrònics en l'actuació administrativa no s'ha efectuat exclusivament al voltant de la consideració que l'òrgan administratiu (entès com a unitat al capdavant de la qual hi ha un empleat públic –en el cas d'òrgans unipersonals-, o està integrat per un conjunt de persones –en el cas dels pluripersonals o col·legiats), és l'únic habilitat per dur a terme actes administratius, ja que la realitat pràctica dels mitjans electrònics, i la mateixa dinàmica d'internet, ha portat a considerar que existeixen igualment altres mitjans d'actuació de l'Administració que no determinen ni fan necessària l'existència d'un òrgan administratiu personal com a responsable d'una actuació administrativa (sinó que, fins i tot, en termes d'eficiència, es pot prescindir d'aquesta concepció tradicional d'òrgan administratiu). Davant d'aquests supòsits, la normativa que analitzem ha intentat donar cobertura a aquestes situacions, i ho ha fet mitjançant la determinació de l'actuació mitjançant la seu electrònica (art. 38 del RSJSP), o l'actuació administrativa automatitzada dels articles 41 i 42 de la LRJSP (unitat 1, apartat 5.4). En aquest punt cal tenir també en consideració les determinacions que a aquest respecte i en desenvolupament de dits preceptes inclou el Reial decret 203/2021 (art. 9 i 13, respectivament).

En qualsevol cas, l’articulació de la relació juridicoadministrativa s’articula no tan sols mitjançant la determinació de mecanismes de identificació i/o signatura, sinó també mitjançant la realització i implementació de solucions tecnològiques que permetin que els actes i tràmits que integren el procediment administratiu es puguin realitzar de manera electrònica íntegrament.

<<Sumari|☝

En parlar del procediment administratiu cal fer esment a dos principis essencials, el de legalitat i el de competència, tenint en compte el que disposa la Constitució espanyola (CE), l’article 103 de la qual recorda que “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Així cal destacar l’especial i la intensa forma de subjecció que les administracions públiques tenen envers la llei. Tal com han destacat autors reconeguts, es tracta d’un règim de subjecció que es pot reconduir al concepte de “vinculació positiva”, i no només en l’aspecte del que les administracions públiques “són” o quina classe de poders “tenen”, sinó que es projecta en aquest punt que ara ens interessa, en tractar del procediment administratiu, de la manera com les administracions públiques “actuen”.

De manera que les administracions públiques no poden desenvolupar potestats que tinguin atribuïdes de manera explícita i tampoc no poden actuar en la seva gestió ordinària de manera diferent a la que disposen les lleis. Això és el que s’anomena “garantia del procediment”, que té al cap i a la fi les següents finalitats suplementàries:

• L'eficàcia administrativa, ja que és clar que si no hi ha procediments organitzats, prefixats, establerts prèviament per concretar entre totes les alternatives de funcionament possible quina és la més eficaç, les administracions públiques caurien en un absolut desordre.
• Aquest “desordre” desembocaria en una clara ineficàcia i comportaria una clara indefensió per als ciutadans, perquè aquests no sabrien l’estat del seu assumpte, el tràmit a fer o quan resoldria l’Administració (que davant d’una norma que l'obliga a resoldre de manera expressa [art. 21 de la LPAC] fàcilment s’abstindria de fer-ho).
• A més, l’existència d’un procediment administratiu legalment estructurat garanteix que es respectaran els tràmits, qualificables a vegades de veritables drets fonamentals procedimentals, com ara la publicitat, la contradicció, el dret de defensa, el dret a la pràctica dels mitjans probatoris adequats i pertinents per a la defensa, etc.
  

Però aquest principi genèric de subjecció a la legalitat, pel que fa a l’àmbit procedimental, es trasllada al que disposa l’article 105 de la CE, el qual estableix que la llei ha de regular:

Així l’article 105 de la CE estableix una reserva de llei en tres àmbits diferenciats: i) l’audiència dels ciutadans en el procediment d’elaboració de les disposicions administratives que els puguin afectar; ii) l’accés als arxius i registres administratius, i iii) l’audiència de la persona interessada en el procediment a través del qual s’han de produir els actes administratius.

En matèria de procediment regeix, per tant, segons mandat constitucional, una veritable reserva de llei. Precisament, aquesta reserva de llei es desprèn, doncs així ho ha declarat el Tribunal Constitucional, de la utilització de l’expressió “la llei ha de regular” que conté el precepte.

Aquest precepte no conté només afirmacions de caràcter programàtic, sinó que, com la resta de les determinacions constitucionals, té força normativa, encara que amb l’abast i els efectes que deriven del seu contingut.

No obstant això, aquest precepte no configura directament drets subjectius (menys encara fonamentals), encara que seria possible connectar, en determinades circumstàncies, la regulació continguda en l’esmentat article 105 de la CE amb veritables drets fonamentals configurats com a tals en la CE.

Així, pel que ara ens interessa, i en referir-nos a la regulació del procediment administratiu mitjançant el qual s’han de produir els actes administratius, la determinació legal comporta que les administracions públiques hagin d’actuar a través d’un procediment, en la forma precisa i amb els tràmits concrets que les lleis disposen.

En el cas de l’actuació per mitjans electrònics, aquests principis són encara més rellevants, com a conseqüència de la desconfiança que tradicionalment ha produït als administrats la tramitació a distància i, pel que fa als empleats públics, es pot parlar de certa resistència al canvi, basada en ocasions en la manca de formació sobre l’ús dels mitjans electrònics i els efectes jurídics que es poden derivar.

En definitiva, els problemes o incidències que ordinàriament es produeixen en la tramitació administrativa sempre seran els mateixos, sigui quin sigui el canal utilitzat, però la resposta serà diferent si ens trobem en un entorn presencial o un entorn electrònic, i cal tenir una sòlida formació jurídica per prendre la decisió correcta, de la que no derivin riscos en la tramitació del procediment.

A més, és rellevant que la tramitació electrònica ens obliga a ser molt més curosos en la tramitació administrativa, ja que la signatura electrònica de la que fan ús les Administracions Públiques ha d’incloure el segellat de temps o “time stamping”, el que determina de manera indubtable el moment en el qual s’ha dictat un determinat acte administratiu, de tràmit o resolutori. Conseqüentment, la configuració del procediment com la successió d’actes necessaris per dictar la resolució finalitzadora d’aquest, i el necessari ordre temporal que han de tenir els actes que es dicten, fa que l’ordenació del procediment en forma electrònica ens obligui a ser especialment curosos amb el compliment de termes i terminis.

<<Sumari|☝

La Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, va ser el marc normatiu en els quals els darrers anys s’ha desenvolupat l’actuació pública.

No obstant això, atès que la pràctica administrativa ha demostrat l’aparició de duplicitats i ineficiències, amb procediments administratius complexos que en molts casos han derivat en problemes d’inseguretat jurídica, va ser necessària una reforma integral i estructural per tal d’endreçar i aclarir com s’organitzen i es relacionen les administracions tant externament, amb els ciutadans i les empreses, com internament, amb la resta d’administracions i institucions públiques.

Així es va posar en marxa la reforma de l’ordenament jurídic amb les lleis objecte d’estudi, de procediment administratiu comú (Llei 39/2015, LPAC) i de règim jurídic del sector públic (Llei 40/2015, LRJSP), en l’esperit de les quals resideix la incorporació de les determinacions normatives sobre transparència, bona administració i, el que ara ens ocupa, tramitació electrònica.

Precisament el dret a una bona administració s’ha incorporat a la normativa administrativa, els continguts concrets que la integren són:

• El dret que tota persona té que les institucions i els òrgans tractin els seus assumptes de manera imparcial i equitativa i dintre d’un termini raonable.
• El dret d’audiència.
• El dret de tota persona a accedir a un expedient que la pugui afectar.
• L'obligació de motivar les decisions administratives.
• La garantia de la responsabilitat patrimonial.
• El dret a l’ús de les llengües pròpies.
  

El procediment administratiu és precisament el camí de què disposa l’Administració pública per a la gestió o l'actuació ordinària, de manera que el procediment és un recull preestablert d’activitats i tràmits seqüencialment ordenats i destinats a produir un resultar final, que en el nostre cas sovint és una resolució administrativa.

La CE, en l'article 149.1.18, assigna amb claredat la competència exclusiva a l’Estat en matèria de “bases de règim jurídic de les administracions públiques” i el “procediment administratiu comú”, sens perjudici de les especialitats derivades de l'organització pròpia de les comunitats autònomes.

A aquest respecte, diverses sentències del Tribunal Constitucional han concretat què hem d’entendre per aquest “procediment administratiu comú”, entre les quals destaquem la STC 227/1988, de 29 de novembre, de conformitat amb la qual, l’adjectiu “comú” que utilitza la CE porta a entendre que el que el precepte constitucional ha volgut reservar en exclusiva a l’Estat és “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del 'iter' procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento".

Ara bé, juntament amb aquest “procediment administratiu comú” coexisteixen nombroses regles especials de procediment aplicables a la realització de cada tipus d’activitat administrativa per raó de la matèria, que dona peu a les anomenades “disposicions sectorials” en contraposició a les “comunes o generals”, en la regulació de les quals la CE no fa una reserva exclusiva per a l’Estat. Així trobem un procediment administratiu comú, d'una banda, i procediments especials, de l’altra. I també podem diferenciar procediments especials aplicables a l’Administració general de l’Estat i procediments especials de les administracions de les comunitats autònomes, de les administracions locals, de les corporacions públiques, etc. En suma, la profusa presència de procediments transforma el que és una garantia de certesa per als ciutadans, en un entramat que comporta haver de concretar el procediment adequat per a cada assumpte.

Per a aquesta tasca pot ser d’utilitat el que disposa l’article 21 de la LPAC, que precisament exigeix a les administracions públiques publicar i mantenir actualitzades en el portal web, a efectes informatius, les relacions de procediments de la seva competència, amb la indicació dels terminis màxims de durada així com els efectes que produeix el silenci administratiu, si n'hi ha.

Cal recordar, de conformitat amb l’article 39 de la LRJSP, que s’entén per portal web o portal d’internet, en els termes a què es refereix dit precepte, “el punt d’accés electrònic” la titularitat del qual correspongui a una administració pública, organisme públic o entitat de dret públic que permet l’accés a través d'internet a la informació publicada i, si escau, a la seu electrònica corresponent.

Tenint en compte a més que, de conformitat amb l’article 38 de la LRJSP (i l'article 9 del Reial decret 203/2021), precisament la “seu electrònica” és l'adreça electrònica, disponible per als ciutadans a través de xarxes de telecomunicacions, la titularitat de la qual correspon a una administració pública o bé a un o diversos organismes públics o entitats de dret públic en l’exercici de les seves competències.

<<Sumari|☝

Com ha quedat dit, tot procediment, i en concret l’administratiu, consisteix en la seqüència ordenada de tràmits orientada a l'obtenció d’una determinada finalitat. En el cas del procediment administratiu ocorre a més, com ha quedat dit, que la reserva de llei existent en aquest punt obliga que aquests tràmits ordenats estiguin establerts en una norma legal.

Precisament, la LPAC conté principalment aquesta seqüència ordenada de tràmits:

• Inici o incoació
• Ordenació del procediment
• Instrucció
• Al·legacions
• Prova
• Informes
• Audiència.

Analitzem, doncs, cada fase de la tramitació.

<<Sumari|☝

Els procediments administratius es poden iniciar o incoar d’ofici o a sol·licitud de persona interessada (en els termes de l’article 4 de la LPAC):

• a) D’ofici significa que ho fa el mateix òrgan administratiu, encara que l’impuls per prendre dita decisió pot venir d’un altre òrgan o per ordre del superior jeràrquic i fins i tot per notícia d’un tercer mitjançant la denúncia.

• b) Per sol·licitud de persona interessada.
  

L’article 66 de la LPAC concreta el contingut de les sol·licituds de persona interessada:

• Nom i cognoms de la persona interessada i, si s'escau, persona representant (cal recordar en aquest punt que l’article 5.3 de la LPAC exigeix acreditar la representació precisament per formular sol·licituds) i concretar, si és obligada, la identificació del mitjà electrònic o, en cas que no sigui obligada, del mitjà físic per practicar notificacions.
  

Cal recordar que, addicionalment a la designació del mitjà de notificació, la persona interessada pot designar un dispositiu electrònic (adreça electrònica, mòbil, etc.) per tal de rebre l’avís de l’enviament o posada a disposició de la notificació, amb independència del mitjà de notificació escollit (a l’empara de l’article 41.6 de la LPAC, que es desenvoluparà amb detall en la unitat 3).

• Fets, raons i peticions que cal concretar, amb tota claredat, en la sol·licitud.
• Lloc i data (en què es fa la sol·licitud).
• Signatura del sol·licitant o acreditació de l’autenticitat de la seva voluntat expressada per qualsevol mitjà (i s'adverteix precisament que per formular sol·licituds l’article 11 de la LPAC, analitzat en la unitat 1, exigeix l’ús obligatori de la signatura).
  

Cal fer constar en aquest punt que es considera signatura no només l’autògrafa sinó també l'electrònica, que com es veu en la unitat 2 correspon a un codi incorporat al certificat digital que en permet la utilització. No obstant cal advertir que l'omissió de la signatura és un defecte esmenable, però que un cop transcorregut el termini del requeriment sense esmenar-ho comporta la inadmissió de la sol·licitud; no obstant això, no es pot afirmar el mateix en els supòsits en què la signatura electrònica és obligada, pel fet de ser subjecte obligat a la tramitació electrònica i de conformitat amb l’article 11 de la LPAC.

Cal destacar com a novetat relacionada precisament amb la tramitació electrònica la determinació de l'article 66 de LPAC de concretar l’òrgan, el centre o la unitat administrativa a la qual s’adreça la sol·licitud i el seu corresponent codi d’identificació. Lògicament la persona interessada no ha de tenir un coneixement precís de l’organització administrativa, de manera que si la tramet a un òrgan incompetent, aquest l’hauria de trametre al que consideri competent (art. 14 de la LRJSP), precisament per això l’Administració actuant ha de mantenir actualitzada la relació dels òrgans competents per tramitar els procediments administratius, on s’indiqui expressament el codi d’identificació que la persona interessada ha de plasmar en la seva sol·licitud. L'article 66 LPAC estableix, doncs, el següent:

El professor Alfonso Masucci, en l'estudi “Innovación Administrativa y Administración Digital. La iniciación del procedimiento administrativo por vía telemática en la experiencia italiana”, posa de manifest que mentre que en un procediment administratiu tradicional els tràmits burocràtics als quals restava sotmès el particular pressuposen una presència física d'aquest en les dependències de l’Administració a la qual s’adreça, la utilització de les tecnologies informàtiques i telemàtiques en el procediment ha de canviar aquest paradigma, doncs la xarxa es converteix ara en el lloc virtual en el qual el particular pot dur a terme, des de qualsevol lloc, en qualsevol moment i en temps real, les actuacions amb l’Administració, de manera que la interacció Administració/particular fonamentada en la proximitat física es veu substituïda per una nova interacció sense lligaments en l’espai i en el temps. Per això, en aquest context, el particular que inicia un procediment administratiu s’ha de servir de les dades que conté l’espai web de l’Administració a la qual s’adreça o la seva seu electrònica, i per això dita seu electrònica ha d’estar organitzada i ser fàcilment utilitzable quant a les dades i els serveis que interessen al particular. Així:

Pel que fa a la manera de presentació, la Llei disposa que les administracions públiques han d’establir models i sistemes de presentació massiva que permetin a les persones interessades presentar simultàniament diverses sol·licituds. Aquests models, d’ús voluntari, han d'estar a disposició de les persones interessades en les seus electròniques i en les oficines d’assistència en matèria de registres de les administracions públiques. Precisament en aquest punt l’article 66.6 LPAC disposa que: “Cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de presentación de solicitudes, estos serán de uso obligatorio por los interesados.”

Tot i aquesta obligatorietat, no es preveuen els efectes de la manca de compliment del model obligatori, el que ens planteja com actuar quan l’interessat no l’utilitza i, en el seu lloc, utilitza un formulari genèric. Probablement, sense que consti un criteri judicial establert, ens hauriem de decantar pel principi antiformalista, que implicaría la esmena de la sol·licitud.

Mitjançant l’ús d’aquests models es facilita al cap i a la fi l’elaboració electrònica de la documentació relativa a l’inici del procediment, i es permet també gestionar una pluralitat de sol·licituds en un determinat procediment. Ara bé, això implica una càrrega per a l’Administració que, a més d’elaborar els corresponents models, exigeix un deure de col·laboració amb les persones interessades per tal de prestar l’assistència i la informació necessària per formalitzar-los, arribat el cas.

Aquests models normalitzats són, en moltes ocasions, intel·ligents, és a dir, permeten el tractament de les dades de totes les sol·licituds que es presenten; el que és especialment útil, per exemple, en una convocatòria pública, facilitant la realització de llistats i altres actuacions en massa.

Els sistemes normalitzats de sol·licituds poden incloure comprovacions automàtiques de la informació aportada respecte de les dades emmagatzemades en sistemes propis i pertanyents a altres administracions o oferir el formulari completat en tot o en part, perquè la persona interessada sigui qui verifiqui la informació i, si s'escau, la modifiqui o la complementi.

Finalment cal advertir que amb les sol·licituds podria ser exigible el pagament d’alguna taxa que es podrà fer també de manera electrònica, tenint en compte en aquest punt tant les determinacions genèriques del dret a complir les obligacions de pagament a través dels mitjans electrònics a què es refereix l’article 98.2 de la LPAC (segons l’article 53.1.h), en relació amb l’article 16.6, que estableix a aquest respecte que: “Podrán hacerse efectivas mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya de satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por otros medios.”

De les sol·licituds, les comunicacions i els escrits que presentin les persones interessades electrònicament o en les oficines d’assistència en matèria de registres, es pot exigir el rebut que acrediti la data i l'hora de presentació (art. 66.3), ara bé cal fer constar que, a la pràctica, tractant-se de registres electrònics, el rebut s’emet de manera automàtica (art. 16.3), i substitueix la pràctica fins ara habitual d’haver d’anar amb dues còpies idèntiques perquè la persona interessada disposés d’una còpia segellada de la seva sol·licitud o comunicació presentada al registre de l’Administració.

Quant al lloc de presentació de les sol·licituds, cal atenir-se al que disposen l’article 16 de la LPAC i l'article 37 del Reial decret 203/2021 sobre el registre electrònic, que ha estat analitzat en la unitat 1, de què ens interessa destacar el següent:

• Com ha quedat dit, cada administració ha de disposar d’un registre electrònic general, en el qual s'ha de fer l'assentament de tot document que es presenti o que es rebi.

• En la seu electrònica d’accés a cada registre ha de figurar la relació i l'actualització de tràmits que s'hi poden iniciar.

• El registre electrònic ha de permetre la presentació de documents tots els dies de l’any durant les 24 hores del dia, encara que la presentació d’escrits en un dia inhàbil s’entén realitzada en la primera hora del primer dia hàbil següent (art. 31.2 de la LPAC). Per això el registre electrònic de cada administració o organisme s'ha de regir, a l'efecte de còmput de terminis, per la data i l'hora oficial de la seu electrònica d’accés, que ha de comptar amb les mesures de seguretat necessàries per garantir la seva integritat i figurar de manera accessible i visible. Per això la seu electrònica del registre de cada administració o organisme també ha de determinar (art. 31.3), atenent a l’àmbit territorial en què s’exerceixen competències, el titular de la seu i el calendari de dies inhàbils (art. 30.7).

• Els assentaments s’han d'anotar respectant l’ordre temporal de recepció o sortida dels documents, i han d'indicar la data del dia en el qual es produeixen. Un cop conclòs el tràmit de registre, els documents s'han de cursar sense dilació als seus destinataris així com a les unitats administratives corresponents des del registre que els hagin rebut.

• El registre electrònic de cada administració o organisme ha de deixar constància en cada assentament practicat d’un número, epígraf expressiu de la seva naturalesa, data i hora de presentació, identificació de la persona interessada, òrgan administratiu remitent, si escau, i persona i òrgan administratiu destinatari, si s'escau, fent referència al contingut del document que es registra. Per això s’ha d'emetre automàticament un rebut consistent en una còpia autenticada del document de què es tracti, que ha d'incloure la data i hora de presentació i numero d’entrada al registre, així com un rebut acreditatiu dels documents que s’acompanyin, si s'escau.

• Es poden presentar escrits no només en el registre electrònic de l’Administració o organisme destinatari, sinó també en altres subjectes públics a què es refereix l’article 2.1. També es poden presentar en els registres de les oficines de Correus, representacions diplomàtiques, oficines de consultes, oficines d’assistència en matèria de registres o qualsevol altre registre que disposin les disposicions vigents, tenint en compte que els registres de les administracions han de ser interoperables, de manera que en quedi garantida la compatibilitat informàtica, la interconnexió i la transmissió telemàtica d’assentaments registrals i documents presentats.
  

En definitiva, el registre electrònic general ha suposat la desaparició de tots els registres generals i auxiliars que existien prèviament que, en ocasions, passen a configurar-se com oficines d’assistència en matèria de registres.

D’igual manera, aquest registre electrònic suposa que no ha de tornar a entrar paper a l’administració, en la mesura de què, els funcionaris de les oficines d’assistència que atenen als no obligats han de digitalitzar els documents que es presenten (art. 16.4) i, si es tracta d’un obligat o un interessat que ha escollit el canal electrònic, la presentació de la documentació l’haurà de fer a distància.

Així mateix, cal fer esment a la creació de les oficines d’assistència en matèria de registres precisament per tal de possibilitar l’exercici del dret a relacionar-se electrònicament amb l’Administració, oficines de les quals existeix un directori actualitzat que es pot consultar en la seu electrònica de cada administració (article 16.7 i disposició addicional quarta de la LPAC, i article 40 del Reial decret 203/2021).

Cal tenir en compte en aquest punt la importància de la data d’entrada en el registre de l’Administració actuant de la sol·licitud o comunicació corresponent a efectes del còmput del termini de què disposa l’Administració per resoldre un determinat procediment. En aquest sentit, l’article 21 de la LPAC concreta que el termini establert per resoldre un determinat procediment s'ha de computar en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada des de la data en què la sol·licitud tingui entrada en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent per tramitar-la.

L’article 42 de la Llei 30/1992, referit a l'obligació per resoldre, disposava en aquest punt el dies a quo del termini per resoldre en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada quan la sol·licitud tingués entrada en el registre de l’òrgan competent. No obstant això, la nova regulació de la LPAC i la LRJSP que estableixen l’actuació electrònica de l’Administració i l’exigència de disposar d’un registre electrònic, estableix aquesta nou còmput del termini des de l’entrada en el registre electrònic corresponent.

D’igual manera, hem d’estar, en el cas de l’Administració de la Generalitat, a les previsions dels articles 43 i següents del Decret 76/2020, que regula les qüestions abans referides i, a l’article 46 en concret, que indica el format dels documents que admet el registre electrònic general i que inclou el formulari genèric que es troba disponible a la Seu electrònica de l’Administració de la Generalitat.

Així mateix, si bé la manca de signatura és un defecte esmenable i és majoritària la doctrina que opina que no ho és si es tracta de la signatura electrònica requerida envers els obligats a relacionar-se electrònicament, s’ha de concretar també les conseqüències de la manca de presentació en forma electrònic precisament pels subjectes obligats a fer-ho.

En aquest punt, l’article 68.4 de la LPAC puntualitza que:

Aquest precepte, encara que recull la possibilitat d’esmena del defecte del mitjà de presentació (fent ús del presencial quan s’hauria de tramitar obligatòriament pel mitjà electrònic), en realitat el defecte es podria qualificar de no esmenable, ja que, tot i el requeriment que a aquest efecte ha de fer l’Administració, la conseqüència es disposa ex lege, en establir que “se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación”. Així la presentació de manera presencial en cap cas dona lloc a l’inici del procediment, que l'inicia únicament l’esmena en la data en què es produeixi la presentació electrònica. En canvi, per als altres defectes esmenables, l'esmena precisament retrotrau els efectes a la data de presentació de la sol·licitud qualificada inicialment com a defectuosa i esmenable (art. 68.1).

Aquesta determinació de l’article 68.4 ha estat objecte de desenvolupament per l’article 14 del Reial decret 203/2021, que concreta que l’òrgan administratiu competent ha de requerir l’esmena per un termini de deu dies, i ha d'advertir la persona interessada que si no atén el requeriment s'entendrà que ha desistit de la sol·licitud o ha decaigut en el dret al tràmit, i que aquest requeriment és igualment aplicable a les persones físiques no obligades a relacionar-se electrònicament però que hagin exercit el seu dret a relacionar-se de manera electrònica.

Sobre aquesta qüestió s'havien plantejat dues postures doctrinals i finalment ha estat resolt jurisprudencialment pel Tribunal Suprem en concloure que l'art 68.4 només és aplicable als procediments a sol·licitud de l'interessat, excloent-ne expressament els procediments de recurs administratiu. En aquest marc, la STS 954/2021 de 1 de juliol de 2021 (rec. 1928/2020) va entrar precisament a analitzar aquesta qüestió, doncs pretenia aclarir quines són les conseqüències que es deriven del requeriment d'esmena que preveu l'article 68.4 de la LPACAP, concretament si l'esmena és retroactiva (com entén la Sala) o és la que fixa el dia en què s'ha d'entendre emplenat el tràmit de que es tracti.

El Tribunal Suprem opta en la seva decisió per l'aplicació dels principis "pro actione", de bona fe i confiança legitima, antiformalista i de subsanabilitat que regeixen en la tramitació del procediment administratiu entenent que la inadmissió del recurs quan s'ha requerit esmena i s'ha esmenat en termini pot causar indefensió. Òbviament l'òrgan judicial no pot inaplicar la norma ni el seu tenor però en limita l'aplicació a determinats supòsits, entenent estrictament aplicable als procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat i no als procediments iniciats d'ofici per l'Administració, ni als procediments de revisió dels actes administratius.

La referida Sentència del TS, com a doctrina jurisprudencial, indica que l'art. 68.4 de la LPACAP s'ha d'interpretar de manera que si algun dels obligats a comunicar-se electrònicament amb l'Administració presenta la seva sol·licitud presencialment, les administracions públiques requeriran l'interessat perquè l'esmeni a través de la presentació electrònica, i que a aquests efectes, es considerarà com a data de presentació de la sol·licitud aquella en què hagi estat realitzada l'esmena. Així mateix concreta que dita previsió i doctrina és aplicable a la fase inicial dels procediments administratius iniciats a instància de l'interessat.

En aquest sentit, l'esmentada sentència va aclarir l'abast aplicatiu del precepte i l'exclou als supòsits d'interposició de recursos administratius, en els casos en què l'interessat procedeixi a esmenar l'incompliment d'aquesta obligació, després del requeriment efectuat per l'Administració, davant la inadmissió d'un recurs perquè l'esmena electrònica fora de termini, dit altrament, si s'havia de tenir en compte com a data de presentació aquella en què es va presentar el recurs personalment davant l'òrgan administratiu o la data en què es va produir l'esmena.

Això no suposa que l'obligació de realitzar els tràmits per mitjans electrònics no existeixi ni que davant del seu incompliment no s'hagi de requerir l'esmena, però complert el tràmit quant al mitjà electrònic s'entendrà realitzat en la data en què es va emplenar inicialment. En qualsevol cas, hem de tenir present que, si atenem la doctrina del Tribunal Suprem anteriorment referida, i la comparem amb la doctrina que inicialment i en interès casacional, pretenia fixar, aquesta ha estat més restrictiva que l'originàriament prevista, sense entrar-hi expressament , d'altra banda, en el moment en què s'ha d'estar com a data de presentació en els supòsits d'esmena diferents de la presentació de la sol·licitud per part de l'interessat. Això pot portar, a la pràctica, nous conflictes en la interpretació del règim d'esmena, segons s'adopti una postura més o menys formalista.

En qualsevol cas, entenem que la tendència és que prevalgui el criteri antiformalista.

Finalment cal assenyalar que les administracions tenen el deure jurídic de requerir l’esmena, i les persones interessades, el dret correlatiu a esmenar els defectes corresponents, de manera que l'omissió del requeriment comporta una limitació dels drets o de les situacions jurídiques favorables per a les persones interessades, la qual cosa afectaria la validesa, per vici del procediment, de la resolució final.

<<Sumari|☝

Encara que l'ordenació no és una fase pròpiament dita, cal tenir en consideració que la LPAC s'hi refereix en el capítol III del títol IV, en el qual inclou simplement dos preceptes, l’article 70, relatiu a l’expedient administratiu, i l’article 71, que recull els principis als quals resta sotmès el procediment, com és el de celeritat, l'impuls d’ofici i a través de mitjans electrònics, respectant els principis de transparència i publicitat.

Precisament aquest impuls d’ofici i a través de mitjans electrònics s’atribueix a l’òrgan instructor, com després veurem, tenint en compte que els mitjans electrònics són ara el mitjà ordinari per promoure el desenvolupament del procediment. Així, es pot fer ús de qualsevol mecanisme, instal·lació, equipament o sistema que permeti produir, emmagatzemar o transmetre documents, dades o informació, incloent-hi xarxes de comunicació obertes o restringides (com ara internet, telefonia mòbil o fixa, etc.).

Pel que fa a l’expedient administratiu, al qual per primer cop es refereix la legislació administrativa, concretament l’article 70, li atorga una definició i concreta els documents que en formen part, així com els que no n'han de formar part (aquells amb informació de caràcter auxiliar o de suport inclosos en aplicacions, fitxers i bases de dades, etc.), i es considera l’eix del procediment tant administratiu com del possible contenciós administratiu posterior, en contenir l’actuació de l’Administració des de l'inici fins al final, incloent-hi informes i propostes o tràmits probatoris, així com els escrits i les al·legacions de la persona interessada.

Cal destacar aquestes determinacions de l’article 70.2:

Així doncs, l’expedient administratiu configurat com el conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d’antecedent i fonament a la resolució final administrativa, ha de donar compliment als esquemes i a les normes d’interoperabilitat i reunir els requisits relatius a la còpia electrònica certificada i, en general, s'ha d'adaptar als requisits tècnics que n'exigeix la tramitació electrònica. Cal fer constar que el compliment d’aquests requisits tècnics determina la plena validesa i autenticitat de l’expedient, als efectes probatoris pertinents, així com per poder donar compliment al dret de l’administrat d’accés a l’expedient.

Tal com fa constar l'autora Patricia Valcàrcel Fernández a l'obra “Estudios y Comentarios Legislativos” (Civitas, "Administración electrónica y ciudadanos, Aranzadi 2011), el trànsit del paper al format electrònic ens porta a un nou format de gestió documental, ja que les dades ja no es troben necessàriament en un expedient en concret (en sentit tradicional), sinó en bases de dades el control de les quals ja no depèn en exclusiva de l’òrgan o la unitat administrativa actuant, de manera que existeix al cap i a la fi una responsabilitat dispersa la garantia de la qual es deixa recaure, en gran mesura, sobre la tecnologia.

Cal fer constar que encara que l’article 70 estableix únicament l’exigència d’un índex numerat quan l’expedient administratiu hagi de ser enviat, entenem que hauria de ser una pràctica habitual i exigible l’exigència de l’índex, que permet tenir endreçada la documentació del procediment, no només per garantir la consulta per part de la persona interessada sinó també com a plasmació del principi d’eficiència i eficàcia de l'Administració.

Cal tenir present que, com hem indicat, l’expedient administratiu ha de complir els requeriments de interoperabilitat, requeriments de caràcter tècnic, que han estat objecte de desplegament mitjançant les normes tècniques aprovades per l’Administració General de l’Estat. En aquest sentit, podem esmentar la Resolució de 19 de juliol de 2011, de la Secretaria d’Estat per a la Funció Pública, per la que s’aprova la Norma tècnica d’interoperabilitat d’expedient electrònic.

Així mateix, la Disposició addicional primera del Reial decret 203/2021 fa referència al desenvolupament del Esquema Nacional d’Interoperabilitat enumerant les normes tècniques que són d’obligat compliment per part de totes les Administracions Públiques:

“a) Norma Técnica de Catálogo de estándares: establecerá un conjunto de estándares que satisfagan lo previsto en el artículo 11 de forma estructurada y con indicación de los criterios de selección y ciclo de vida aplicados. b) Norma Técnica de Documento electrónico: tratará los metadatos mínimos obligatorios, la asociación de los datos y metadatos de firma o de sellado de tiempo, así como otros metadatos complementarios asociados; y los formatos de documento. c) Norma Técnica de Digitalización de documentos: tratará los formatos y estándares aplicables, los niveles de calidad, las condiciones técnicas y los metadatos asociados al proceso de digitalización. d) Norma Técnica de Expediente electrónico: tratará de su estructura y formato, así como de las especificaciones de los servicios de remisión y puesta a disposición. e) Norma Técnica de Política de firma electrónica y de certificados de la Administración: Tratará, entre otras cuestiones recogidas en su definición en el anexo, aquellas que afectan a la interoperabilidad incluyendo los formatos de firma, los algoritmos a utilizar y longitudes mínimas de las claves, las reglas de creación y validación de la firma electrónica, la gestión de las políticas de firma, el uso de las referencias temporales y de sello de tiempo, así como la normalización de la representación de la firma electrónica en pantalla y en papel para el ciudadano y en las relaciones entre las Administraciones Públicas. f) Norma Técnica de Protocolos de intermediación de datos: tratará las especificaciones de los protocolos de intermediación de datos que faciliten la integración y reutilización de servicios en las Administraciones Públicas y que serán de aplicación para los prestadores y consumidores de tales servicios. g) Norma Técnica de Relación de modelos de datos que tengan el carácter de comunes en la Administración y aquellos que se refieran a materias sujetas a intercambio de información con los ciudadanos y otras Administraciones. h) Norma Técnica de Política de gestión de documentos electrónicos: incluirá directrices para la asignación de responsabilidades, tanto directivas como profesionales, y la definición de los programas, procesos y controles de gestión de documentos y administración de los repositorios electrónicos, y la documentación de los mismos, a desarrollar por las Administraciones Públicas y por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquéllas. i) Norma Técnica de Requisitos de conexión a la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas. j) Norma Técnica de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos, así como desde papel u otros medios físicos a formatos electrónicos. k) Norma Técnica de Modelo de Datos para el intercambio de asientos entre las Entidades Registrales: tratará de aspectos funcionales y técnicos para el intercambio de asientos registrales, gestión de errores y excepciones, gestión de anexos, requerimientos tecnológicos y transformaciones de formatos. l) Norma Técnica de Reutilización de recursos de información: tratará de las normas comunes sobre la localización, descripción e identificación unívoca de los recursos de información puestos a disposición del público por medios electrónicos para su reutilización. m) Norma Técnica de interoperabilidad de inventario y codificación de objetos administrativos: tratará las reglas relativas a la codificación de objetos administrativos, así como la conexión entre los inventarios correspondientes, incluyendo, por un lado, las unidades orgánicas y oficinas de la Administración, y, por otro lado, la información administrativa de procedimientos y servicios. n) Norma Técnica de Interoperabilidad de Transferencia e Ingreso de documentos y expedientes electrónicos: tratará los requisitos y condiciones relativos a la transferencia de agrupaciones documentales en formato electrónico, documentos y expedientes electrónicos, junto con los metadatos asociados, entre sistemas de gestión de documentos electrónicos y sistemas de archivo electrónico. ñ) Norma Técnica de Interoperabilidad de Valoración y Eliminación de documentos y expedientes electrónicos: tratará las condiciones y requisitos relativos a la valoración de los documentos y expedientes electrónicos para establecimiento de plazos de conservación, transferencia y acceso o, en su caso, eliminación total o parcial. o) Norma Técnica de Interoperabilidad de preservación de documentación electrónica: tratará las condiciones y requisitos relativos a la conservación de los documentos electrónicos para garantizar su autenticidad, integridad, confidencialidad, disponibilidad y trazabilidad, así como la protección, recuperación y conservación física y lógica de los documentos y su contexto. p) Norma Técnica de Interoperabilidad de tratamiento y preservación de bases de datos: tratará las condiciones y requisitos relativos a la conservación de las bases de datos para garantizar su autenticidad, integridad, confidencialidad, disponibilidad y trazabilidad, y permitiendo la protección, recuperación y conservación física y lógica de los datos y su contexto. q) Norma Técnica de Interoperabilidad de Plan de Direccionamiento: tratará reglas aplicables a la asignación y requisitos de direccionamiento IP para garantizar la correcta administración de la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas y evitar el uso de direcciones duplicadas. r) Norma Técnica de Interoperabilidad de reutilización de activos en modo producto y en modo servicio: tratará los requisitos y condiciones para facilitar la reutilización de activos tanto en modo producto como en modo servicio por las Administraciones Públicas españolas. s) Norma Técnica de Interoperabilidad del modelo de datos y condiciones de interoperabilidad de los registros de funcionarios habilitados: tratará los aspectos funcionales y técnicos para la plena interoperabilidad de los registros electrónicos de funcionarios habilitados pertenecientes a las Administraciones, así como la interconexión de estos a las sedes electrónicas. t) Norma Técnica de Interoperabilidad del modelo de datos y condiciones de interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos: tratará los aspectos funcionales y técnicos para la plena interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos pertenecientes a las Administraciones, así como la interconexión de estos a las sedes electrónicas, A los registros mercantiles, de la propiedad, y a los protocolos notariales. u) Norma Técnica de Interoperabilidad de Sistema de Referencia de documentos y repositorios de confianza: tratará los requisitos técnicos que deberán cumplir las referencias a documentos al ser intercambiadas, de forma que se evite trasladar documentación de forma innecesaria. v) Norma Técnica de Política de firma electrónica y de certificados en el ámbito estatal: tratará las directrices y normas técnicas aplicables a la utilización de certificados y firma electrónica dentro de su ámbito de aplicación, organizadas alrededor de los conceptos de generación y validación de firma e incluirá los perfiles interoperables de los medios de identificación de las Administraciones Públicas previstos en Ley 40/2015, de 1 de octubre”.

En qualsevol cas, per a l’àmbit de la Generalitat, la Llei 26/2010 ja disposava en l'article 46 (encara vigent) que:

Igualment, els articles 59 i següents del Decret 76/2020 regulen l’expedient electrònic, la digitalització dels documents en suport paper, la digitalització vinculada a les oficines d’atenció presencial, la digitalització dels expedients finalitzats i la eliminació dels documents en suport paper prèviament digitalitzats.

Així mateix, l’article 66 del Decret 76/2020 preveu que la tramesa de l’expedient a les persones interessades es produeix amb la posada a disposició d’aquest a la seu electrónica o l’espai personalitzat de la Seu electrónica. Posada a disposició que s’hauria de fer en el termini de 5 dies des de la data de la sol·licitud.

Ens hem de referir igualment a l’Ordre CLT/172/2014, de 14 de maig, per la qual s'aprova el protocol de gestió de documents electrònics i arxiu de la Generalitat de Catalunya i l’Acord 1/2022, de 2 de juny, de la Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental sobre les condicions de substitució de documents en suports físics per còpies electròniques de documents amb validesa d’originals.

De conformitat amb l’article 51 del Reial decret 203/2021, el foliat dels expedients administratius electrònics s'ha de fer mitjançant un índex electrònic autenticat, que ha de garantir la integritat de l’expedient i permetre'n la recuperació quan sigui procedent.

Cal fer constar que un mateix document electrònic pot formar part de diferents expedients administratius, tenint en compte que un document electrònic és, conformement a l’article 46 del Reial decret 203/2021, la informació de qualsevol naturalesa en forma electrònica, arxivada en un suport electrònic, segons un format determinat i susceptible d’identificació i tractament diferenciat, generat, rebut o incorporat per les administracions públiques en l’exercici de les seves competències subjectes a dret administratius.

L’índex electrònic autenticat ha de ser signat pel titular de l’òrgan que configuri l’expedient per tramitar-lo o bé pot ser segellat electrònicament en el cas d’expedients electrònics que es formin de manera automàtica o a través d’un sistema que en garanteixi la integritat.

Finalment, com s'ha analitzat en el mòdul introductori, de conformitat amb l’article 53.1.a de la LPAC, el dret d’accés a l’expedient electrònic de les persones interessades que es relacionen electrònicament amb les administracions públiques i, s'escau, a l’obtenció de còpia total o parcial d'aquell, s’entén satisfet mitjançant la posada a disposició de l’expedient administratiu en el punt d’accés general electrònic (PAGe) de l’Administració competent o en la seu electrònica o seu electrònica associada corresponent. Per això, tal com estableix l’article 52 del Reial decret 203/2021, l’Administració destinatària de la sol·licitud d’accés a l’expedient ha de trametre a la persona interessada o al seu representant l’adreça electrònica o localitzador que doni accés a l’expedient posat a disposició, i garantir-la durant el temps que determini la política de gestió de documents electrònics i la normativa aplicable en matèria de protecció de dades de caràcter personal i transparència i accés a la informació pública i de patrimoni documental, històric i cultural.

<<Sumari|☝

La instrucció no és cap altre tràmit que la realització d’activitats i tràmits racionalment necessaris en cada cas per poder prendre una decisió. L’article 75 de la LPAC estableix, en aquest sentit, que els actes d’instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’ha de pronunciar la resolució, és pròpiament l’activitat d’instrucció, concretament:

Aquests actes els ha de fer d’ofici l’òrgan encarregat de la tramitació del procediment, la qual cosa implica que l’òrgan instructor l'ha de fer progressar per si mateix sense necessitat de tenir cap petició expressa de les persones interessades, però sens perjudici del dret de les persones interessades de proposar les actuacions que requereixen la seva intervenció o constitueixen tràmits legalment o reglamentàriament establerts i, a més, amb mitjans electrònics.

A aquest respecte concreta l’article 75:

L'exposició de motius de la LPAC destaca la importància dels actes d’instrucció i assenyala que són els més importants del procediment, atès que serveixen per proporcionar a l’òrgan decisori els elements de judici necessaris per arribar a una resolució adequada. No obstant això, la instrucció és un tràmit obert o un conjunt de tràmits el contingut precís del qual no queda determinat en la Llei en ser, en definitiva, totes les activitats que es poden considerar racionalment necessàries en cada expedient.

Traslladant les exigències quant a la realització de la instrucció per mitjans electrònics i l'oficialitat en aquesta fase, imposa la garantia i el control dels termes i terminis, la qual cosa s’assoleix amb la concreció del temps, en el sentit que s’intenti evitar la passivitat i la inactivitat administrativa que a vegades és freqüent en l’àmbit instructor i evitar igualment el joc d’institucions com la caducitat, el silenci administratiu o la simple indefensió per a les persones interessades.

La identificació dels òrgans responsables s’assoleix amb la signatura electrònica de l’òrgan o Administració actuant i el disseny adequat del programa emprat. Així cal tenir molt present en aquest cas el disseny i l'execució dels sistemes d’informació, així com els principis de simplificació administrativa i publicitat del procediment que el precepte exigeix, la qual cosa connecta amb el dret d’accés de les persones interessades a la informació sobre la tramitació del procediment i dels documents existents en l’expedient.

<<Sumari|☝

Encara que sota el títol “Al·legacions” l’article 76 disposa la intervenció de les persones interessades, el mateix precepte, en establir que sigui en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d’audiència, determina que no es configuri com un tràmit concret o únic que tingui lloc en un moment determinat durant la instrucció, sinó que, com s'ha dit, es pot fer valer en qualsevol moment abans del tràmit d’audiència que, com veure’m, és un tràmit essencial en el qual les persones interessades intervenen amb les seves al·legacions i té lloc la vista de l’expedient administratiu.

Així l'oportunitat d’al·legar es configura com un veritable dret fonamental de caràcter procedimental vinculat als principis d’audiència, contradicció i, si escau, defensa (sobretot en l’àmbit dels procediments sancionadors).

Disposa l’article 76 que:

El precepte no concreta de quina manera les persones interessades han de presentar les al·legacions, encara que entenem que s’han de fer per escrit, la qual cosa suscita dubtes de si s’admeten de manera oral i, pel que ara ens ocupa, si s’admeten o no en paper.

Encara que la LPAC no disposa de manera expressa la possibilitat de formular al·legacions de manera oral, atès que no es prohibeix de manera expressa i l'article 76 estableix que els actes d’instrucció que requereixen la intervenció de les persones interessades s’han de practicar de la manera més convenient per a aquests, es pot concloure que es permeten de forma oral però que igualment se n'ha de deixar constància per escrit. Aquesta afirmació planteja dubtes en l’escenari que ens ocupa avui, en el qual l’Administració electrònica impera per garantir precisament la transparència dels procediments i, per tant, la seva plasmació escrita per mitjans electrònics.

En aquest punt ens podem fer ressò de les consideracions de l’article 51 de la Llei 26/2010, encara que en relació amb el tràmit d’audiència, al qual ens referirem posteriorment, que estableix que aquesta (entesa com les al·legacions que poden formular les parts) es pugui fer per escrit, oralment, mitjançant compareixença de la persona interessada, o per mitjans electrònics i a distància, segons es determini per via reglamentària (que a dia d’avui s’entén referida a les determinacions vigents de la LPAC i del Decret 76/2020, d’Administració digital). Concretant, si l’audiència es fa per mitjans electrònics cal estendre'n acta signada electrònicament per la persona interessada i per l’instructor o instructora del procediment.

<<Sumari|☝

De conformitat amb la LPAC, cal assenyalar el “dret a la prova” de l’article 77, en establir que:

Així mateix, l’apartat tercer d’aquest precepte assenyala que:

“El instructor del procedimiento solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.”

Existeix, doncs, un dret a la prova o un dret a la pràctica dels mitjans probatoris pertinents i adequats per defensar l’interès de cadascú, però no podem dir que existeix un dret a “tots els mitjans probatoris”, inclosos els que la imaginació o el desig de la persona interessada pugui fer valer, molts simplement amb l’ànim d’entorpir la instrucció, per això es fixa la facultat de l’instructor de rebutjar els que siguin improcedents o innecessaris, mitjançant resolució motivada.

D'altra banda, l’article 77.2 es refereix al tràmit concret de prova, en establir que:

Cal fer esment en aquest punt del que disposa l’apartat cinquè del mateix precepte quant als fets constatats per funcionaris públics:

Es configura així una presumpció iuris tantum d’encert o veracitat que pot quedar desvirtuada pel resultat d’altres mitjans de prova, tal com reiteradament ha declarat la jurisprudència. Ara bé, perquè els documents assoleixin el valor probatori que el precepte els atorga cal que concorrin els requisits legalment establerts, de manera que:

a) El funcionari o funcionària públic actuant tingui la condició d’autoritat.

b) Es tracti de fets que directament i personalment hagin estat constatats pel funcionari o funcionària en qüestió, sense que siguin viables apreciacions subjectives o simples valoracions de consciència.

c) S’observin els requisits legals de formalització pertinents i, si escau, la ratificació posterior de l’agent que va formular l’acte i va presenciar personalment els fets.

Precisament aquesta exigència és la que té rellevància en tractar-se de la tramitació electrònica, havent de recordar l’obligació d’actuació de manera electrònica per part dels funcionaris i l’exigència d’identificació i signatura d'aquests, com s’analitza en detall en la unitat 1.

<<Sumari|☝

El tràmit dels informes no és d’obligat compliment, més si tenim en compte que, de conformitat amb l’article 79, als efectes de la resolució del procediment s'han de sol·licitar els informes establerts per les disposicions legals i els que es considerin necessaris per resoldre, així com amb l’article 80, que estableix que, excepte precepte en contra, els informes són facultatius i no vinculants.

Precisament aquest darrer precepte és el que disposa que els informes s’han d'emetre per mitjans electrònics i de conformitat amb els requisits que estableix l’article 26, que, recordem, es refereix a “l’emissió de documents per les administracions públiques”, i disposa de la mateixa manera l'emissió per mitjans electrònics. Cal recordar que es consideren “mitjans electrònics” qualsevol mecanisme, instal·lació, equipament o sistema que permet produir, emmagatzemar o transmetre documents, dades i informacions; incloent-hi les xarxes de comunicació obertes o restringides (com internet i telefonia fixa i mòbil, entre d’altres).

Cal recordar que un dels requisits d’aquest article 26 és que els documents emesos per les Administracions Públiques han d’incorporar una referència temporal del moment en el qual han estat emesos.

Tenint en compte les consideracions que es fa en la unitat 1 sobre els documents electrònics i l’anàlisi de l’article 26 de la LPAC i els articles 46 i següents del Reial decret 203/2021, cal advertir que si bé en la redacció originària de la Llei 59/2003, de 19 de desembre, de signatura electrònica, s'establia com a document electrònic el redactat en suport electrònic que incorpori dades que estiguin signades electrònicament, amb les modificacions posteriors de dita redacció se centra la definició en l’arxivament en suport electrònic sense concretar l’exigència de signatura. Per això, seguint en aquest punt Álvarez-Cienfuegos Suárez (“Las obligaciones concertadas por medios informativos y la documentación electrónica de los actos jurídicos", La Ley, n. 4, 1992, p.1012-1028), en la concepció legal de document electrònic la rellevància se centra en la informació, en establir que: “El documento como objeto corporal que refleja una realidad fáctica con trascendencia jurídica no puede identificarse ni con el papel como soporte ni con la escritura como unidad de significación.”

Així es reconeix la forma electrònica sense alterar la veritable naturalesa dels documents, públics o privats, tal com s'indica en la unitat 1: “Tendrán el valor y la eficacia jurídica que corresponda a su respectiva naturaleza, de conformidad con la legislación aplicable.”

Per tant, els informes emesos per les administracions o organismes públics han de donar compliment a les exigències establertes en l’apartat segon de l’article 26, que té caràcter bàsic (disposició final primera), sens perjudici de tenir també en consideració les normes que específicament regulin la signatura electrònica, així com les normes dictades en el seu desenvolupament, sempre que no contravinguin el Reglament de la UE 910/2014, relatiu a la identificació electrònica i serveis de confiança per a les transaccions electròniques (ReIdAS).

<<Sumari|☝

Al començament d’aquesta unitat ens hem referit a les determinacions de l’article 105 de la CE, que concretament en l'apartat c disposa l’audiència de les persones interessades en el si del procediment administratiu necessari per efectuar actes administratius. El Tribunal Constitucional ha assenyalat que, sense arribar a considerar la consagració de la tutela judicial efectiva que disposa l’article 24 de la CE, no es pot afirmar el mateix tractant-se de procediments sancionadors als quals, amb matisos, precisament s'aplica les determinacions de l'article 24 de la CE, amb la qual cosa una omissió d’audiència preceptiva seria susceptible de considerar-se un supòsit d’indefensió.

Prèviament s’ha de tenir en consideració el que estableix l’apartat a de l’article 105 de la CE, en referir-se a l’audiència dels ciutadans en l'elaboració de disposicions administratives per tal de diferenciar l’audiència en el si del procediment que aquí ens interessa.

L’audiència dels ciutadans en el procediment d’elaboració de les disposicions administratives que els puguin afectar es connecta amb naturalitat amb el dret dels ciutadans a participar en els assumptes públics (art. 23.1 de la CE), doncs, en definitiva, no constitueix més que una manifestació del taranà democràtic i participatiu en relació amb els ciutadans que han de garantir els poders públics d’un estat democràtic. Però també enllaça amb el principi d’eficàcia en l’actuació administrativa a què es refereix l’article 103.1 de la CE. Així doncs, l’audiència s’atorga en el procediment d’elaboració abans de la finalització, doncs no tindria sentit atorgar audiència als ciutadans a posteriori, és a dir, un cop aprovada la norma en qüestió, perquè es tracta de garantir l’encert del contingut.

El precepte es refereix en concret al procediment d’elaboració de les disposicions administratives, entenent per aquestes, en sentit estricte, les normes emanades del poder executiu, amb rang inferior a la llei, per tant es refereix en puritat a les normes reglamentàries.

L’apartat b del precepte es refereix a l’accés dels ciutadans als arxius i registres administratius, la qual cosa, com s’ha dit, es pot connectar amb el dret fonamental reconegut en l’article 20.1.d de la CE encara que avui es concreta en el dret de les persones de l’article 13.d de la LPAC, analitzat en el mòdul introductori i desenvolupat en la unitat 3 d’aquest curs. Així mateix cal tenir en consideració les determinacions de les lleis de transparència, accés a la informació i bon govern (19/2013 i 19/2014), que en recollir el concepte d’informació pública regulen de manera més àmplia el dret d’accés a arxius i registres, encara que igualment subjecte a certs límits (seguretat nacional, defensa, seguretat pública, etc.).

Finalment l’article 105.c de la CE es refereix a l’audiència de les persones interessades en el procediment a través del qual s’han de produir els actes administratius. Així, davant l’apartat primer (lletra a) del precepte, que es refereix al procediment d’elaboració de normes jurídiques reglamentàries (disposicions administratives), l'apartat tercer (lletra c) es refereix als procediments administratius per a la producció d’actes administratius objecte d’estudi en aquesta unitat.

El precepte constitucional al·ludeix al concepte de “persona interessada”, i cal recordar en aquest punt que, de conformitat amb l’article 4 de la LPAC:

Però s’ha de tenir en compte que l’article 105.c de la CE no garanteix l’audiència de la persona interessada en qualsevol cas, sinó que s’atorga quan sigui procedent. Per tant es deixa un ampli marge al legislador per concretar els termes concretes en què es pot donar audiència. Així l’article 82 de la LPAC concreta que:

Així la norma general que estableix l'article 82 de la LPAC, i per tant aplicable a tots els procediments administratius i a totes les administracions públiques, és la d’atorgar audiència a les persones interessades en el procediment administratiu de què es tracti, per tal que puguin al·legar i aportar els documents que considerin convenients. Això no obstant, la persona interessada, un cop iniciat el procediment, pot presentar les al·legacions que consideri adients i que com a tals integraran també l’expedient administratiu.

Quan la Llei es refereix al tràmit d’audiència es refereix no només a fer al·legacions sinó al tràmit de vista de l’expedient (encara que el precepte es refereix a la posada de manifest del “procediment”, hagués estat més adequada l’expressió “expedient administratiu”), de manera que la persona interessada pugui conèixer la documentació que l'integra per tal de tenir un coneixement exacte del contingut i l'abast de la resolució final que es pugui dictar.

En aquest punt, cal assenyalar les determinacions de l’article 70 esmentat, que defineix l’expedient administratiu com “el conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d’antecedent i fonament a la resolució administrativa, així com les diligències orientades a executar-la”.

Atenent al contingut del curs, cal concretar com es materialitza el dret d’audiència que consagra l’article 105.c de la CE en relació amb l'article 82 de la LPAC, considerant també les determinacions relatives a donar vista de l’expedient, que atès el que disposa l'article 70 de la LPAC han de tenir format electrònic, en establir que “Los expedientes tendrán formato electrónico y se formaran mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada”.

Encara que l’article 82 de la LPAC no ho digui de manera expressa, s’entén que l’òrgan competent per tramitar el procediment ha de dictar un acte mitjançant el qual s’acordi l’obertura del tràmit d’audiència, que ha de ser notificar a les persones interessades o, si s'escau, als seus representants, en la forma establerta en els articles 40 i següents de la LPAC, relatius a la “notificació” -objecte d’anàlisi detallada en la unitat 3.

Així, de conformitat amb l’article 66 del Decret 76/2020, d’Administració digital, relatiu a la tramesa de l’expedient a les persones interessades, s’estableix que:

Cal recordar també que ja la Llei 26/2010 establia en l'article 24, en referir-se al dret a l’ús dels mitjans electrònics (que a dia d’avui i a l’empara de les noves determinacions normatives de la LPAC i la LRJSP encara tenen més sentit), pel que fa al dret efectiu a l’ús dels mitjans electrònics, que les administracions públiques han de garantir un sistema de gestió i conservació dels documents electrònics que formen part d’un expedient i que afecten els drets i interessos dels ciutadans. En aquest punt afegeix l'article 26 que: “Els ciutadans que tenen la condició de persones interessades en un procediment administratiu en tràmit tenen dret a accedir a l’expedient i a obtenir còpia dels documents que en formen part del mateix. Si els documents estan en format electrònic, els ciutadans tenen dret a obtenir còpies electròniques dels mateixos”.,

Cal tenir en compte que, inicialment, el tràmit d’audiència va ser qualificat com un tràmit substancial, d’observança obligatòria,'' fonamental, essencial i fins i tot "sagrat", de manera que la seva omissió només podia comportar la nul·litat de ple dret de l’acte administratiu finalitzador del procediment (art. 47 de la LPAC) ja sigui per vulneració de drets susceptibles d’empara constitucional o per infracció d’un tràmit essencial del procediment equiparable a l'omissió total i absoluta del procediment legalment establert".

No obstant això, aquesta consideració sobre el tràmit d'audiència ha anat evolucionant doctrinalment i jurisprudencialment, de manera que, amb excepció de l’àmbit del procediment sancionador, es considera amb caràcter general que l'omissió del tràmit d’audiència o el compliment defectuós no comporta a dia d’avui un vici de nul·litat de ple dret, sinó una simple anul·labilitat, sempre que s’hagi ocasionat a la persona interessada una indefensió real i efectiva, doncs en cas contrari ens trobaríem davant una irregularitat no invalidant.

En qualsevol cas, i com bé hem assenyalat en unitats anteriors i recull l’article 24 de la Llei 26/2010: “La utilització de mitjans electrònics en l’activitat interna i externa de les administracions públiques catalanes no pot comportar l’eliminació, la limitació o el condicionament dels drets o dels deures dels ciutadans.”

<<Sumari|☝

Un cop realitzats els tràmits analitzats en el si del procediment administratiu, se'n produeix la finalització, que doctrinalment pot tenir lloc de manera “normal” mitjançant la resolució, o de manera “anormal”, en produir-se la finalització però per causes diferents a la resolució finalitzadora, com ara el desistiment, la renúncia o la caducitat (art. 84 de la LPAC).

Així mateix hi hauria altres maneres de finalització del procediment administratiu, com la impossibilitat material de la continuació per causes sobrevingudes i la finalització convencional, a la qual es refereix l’article 86: “Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin."

Ja hem comentat, quant a la manera de producció dels actes administratius, que la LPAC m'impulsa la forma electrònica (art. 36) i la resolució per la qual es posa fi al procediment no n'és una excepció.

L’exigència de l’ús del suport electrònic per emetre els actes administratius es reflecteix, com hem vist, en relació amb els documents administratius (p. ex., informes) que han de donar compliment a les exigències de l’article 26.2 per ser considerats documents electrònics als efectes del trasllat a tercers, i la mateixa exigència impera per a la resolució finalitzadora del procediment.

Així doncs, podem dir que als requisits de forma propis i tradicionals de tot acte administratiu, s’han d’afegir els requisits de validesa exigibles als documents electrònics.

Si tradicionalment s’havia considerat que el contingut formal dels actes administratius ha de comprendre almenys la identificació de l’òrgan que l’emet, el contingut, el destinatari i, si s'escau, els recursos procedents, ara hem de tenir en consideració altres requisits exigibles per a l'emissió determinants precisament de la validesa del document, que no només n'afecten l'eficàcia i sens perjudici de les formes “automatitzades” a les quals també es va fer referència en la unitat 1, referides als actes o les actuacions realitzats íntegrament per mitjans electrònics per una administració pública en el marc del procediment administratiu i en el qual no ha intervingut de manera directa un empleat públic.

Al contingut de la resolució que posa fi al procediment es refereix l’article 88: "[…] decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquellos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten en su caso, los medios de prueba.”

Tractant-se de procediments iniciats per sol·licitud de la persona interessada, la resolució ha de ser “congruente con las peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede”.

Pel que fa a les formalitats de la resolució, l’apartat tercer del precepte concreta que:

A mode de conclusió de la unitat, cal assenyalar que hem analitzat fins aquí els requisits que al cap i a la via afecten la validesa dels actes administratius que integren el procediment administratiu, així com la resolució final d'aquest, i correspon a la unitat 3 l’anàlisi exhaustiva de la notificació que n'afecta l'eficàcia. Per això, a l’empara de l’article 39:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.”

<<Sumari|<<Unitat 1|☝|Unitat 3>>