Tal com hem anticipat en la introducció a la unitat 1, un cop definits els elements teòrics i conceptuals de la relació subvencionadora pública, com són el concepte de subvenció i la seva distinció de supòsits anàlegs que no ho són, el marc normatiu aplicable, així com els subjectes principals participants, ara passem al nivell següent, en el qual iniciem l’abordatge descriptiu dels procediments administratius vinculats a la concessió de les subvencions de les administracions locals.

Així doncs, en aquesta unitat tractarem els dos procediments administratius de concessió de les subvencions previstos a la normativa aplicable, com són el procediment de concurrència competitiva i el procediment de concessió directa.

Conèixer els dos procediments i les seves diferències ens ha de permetre aplicar-los correctament segons correspongui a cada cas, amb el benentès que estem davant d’un fet jurídic que pot determinar, no solament el desenvolupament normal al llarg del temps de la relació subvencionadora en les diferents fases, sinó també la validesa mateixa de la concessió.

Ara bé, per assolir aquest objectiu, cal tractar també algunes qüestions que afecten de forma transversal el desenvolupament d’aquests procediments, tant amb caràcter previ a l'inici com amb caràcter posterior a la conclusió, de forma que obrirem la perspectiva procedimental a temes col·laterals com la planificació, la publicitat i la transparència, en tant que condicionants comuns a tots els procediments de concessió.

En el punt 4.3 de la unitat 1 ja hem fet una referència breu a aquests principis generals, però escau en aquest moment aprofundir-hi una mica més.

D’acord amb l’article 8.3 de la LGS, la gestió de les subvencions a què es refereix aquesta Llei s'ha de dur a terme d'acord amb els principis següents:

Així mateix, l'article 8 de la LGS estableix en els punts 1 i 2 altres principis generals a tenir en compte, com són la necessitat d’una planificació estratègica de subvencions i d’un objectiu de mínima intervenció quan els efectes de les subvencions afectin el mercat. La doctrina agrupa aquests principis des de quatre perspectives diferents, que cal tenir presents en tot procediment de concessió:

El compliment dels principis esmentats es basa sobre manera en el compliment dels principis de publicitat i transparència, ja que el fet que els procediments subvencionadors en totes les seves fases se sotmetin a tràmits de publicitat i transparència a través de diaris oficials, portals de transparència i bases de dades estatals i autonòmiques, impacta de forma directa en el compliment d’altres principis com els de concurrència, objectivitat i igualtat. Així mateix, el compliment del principi de planificació impacta de forma directa en l’increment dels nivells d'eficiència i eficàcia en la gestió de la despesa pública subvencionadora i facilita, a més, eliminar les distorsions i les interferències que puguin afectar el mercat.

Dedicarem la part final d’aquesta unitat a parlar de la traducció pràctica dels principis de publicitat i transparència, i començarem tot seguit per la principal aplicació pràctica del principi de planificació, que consisteix en l'obligació que les administracions que vulguin dur a terme activitats subvencionadores hagin d’elaborar un pla estratègic de subvencions.

Els plans estratègics de subvencions es regulen a l’article 8 de la LGS i als articles 10-15 del RLGS.

L’article 8 de la LGS estableix que els òrgans de les administracions públiques o altres ens que proposin l'establiment de subvencions, prèviament han de concretar en un pla estratègic de subvencions els objectius i els efectes que es pretenen amb la seva aplicació. D’acord amb l’article 10 del RLGS, el pla estratègic es configura com un instrument de planificació de les polítiques públiques.

Dit en altres paraules, l’activitat subvencionadora pública no ha de respondre a decisions improvisades i desconnectades entre si, sinó que ha de respondre a una planificació coherent que esdevingui una eina, entre d’altres, per aconseguir uns objectius concrets d’interès públic prèviament establerts per l’Administració.

En aquest sentit, el pla ha d’establir quina és la política de subvencions de l'Administració pel que fa a la definició dels àmbits en què es vol incidir, els objectius concrets que es volen assolir, el termini necessari per aconseguir-los, els costos previsibles i les fonts de finançament. El contingut concret del pla estratègic està regulat a l’article 12 del RLGS:

Per garantir un ús eficaç i eficient dels recursos públics, hi ha d’haver una connexió entre els objectius i els efectes que es pretenen aconseguir, amb els costos previsibles i les seves fonts de finançament, per tal de vetllar per la seva cobertura d'acord amb els recursos disponibles.

Òbviament, aquesta planificació inicial requereix un control permanent que permeti fer el seguiment i l'avaluació del compliment dels objectius previstos, de forma que el pla també ha de contenir uns mecanismes de valoració i d’indicadors que permetin avaluar el grau de satisfacció en el compliment d'objectius que permeti adaptar el pla per potenciar-ne els impactes, o bé per suprimir, modificar o substituir línies de subvencions que no assoleixin els objectius esperats.

Malgrat tot el que s'ha exposat, d’acord amb l’article 12.3 del RLGS es tracta d’un pla que té un caràcter merament programàtic, per la qual cosa no vincula l’Administració ni li genera obligacions, tampoc genera drets a tercers i la seva efectivitat està condicionada en tot cas a la disponibilitat pressupostària. Això no obstant, no es tracta d’un tema formal menor i cal recordar que alguns tribunals han declarat nul·les subvencions concedides en casos en què o bé no existia pla estratègic o bé la subvenció concedida no s’hi ajustava.

D’acord amb l’article 11.4 del RLGS, el pla estratègic ha de tenir amb caràcter general una durada de tres anys, llevat que per la naturalesa especial del sector afectat sigui convenient establir un termini diferent. En aquest sentit, i atesa aquesta flexibilitat, resulta aconsellable que els plans estratègics, com a part de les polítiques públiques que són, s’ajustin a la durada de les legislatures, si bé no és infreqüent el cas d’administracions amb plans amb una durada inferior, fins i tot vinculada únicament a l’exercici pressupostari.

En resum, de conformitat amb l’article 8 de la LGS, l’aprovació del pla estratègic és preceptiva amb caràcter previ a la concessió de les subvencions per l’entitat local, i les bases reguladores de cada subvenció han de fer referència al pla estratègic de subvencions en el qual s'integren, i han d'assenyalar de quina manera contribueixen a l'assoliment dels seus objectius.

Val a dir, però, que en el cas de subvencions que cal concedir per raons conjunturals o imprevistes i que no estiguin previstes al pla, l'article 8 de la LGS en permet la concessió, si bé cal motivar les raons per les quals és necessari establir la nova subvenció no prevista en el pla, i la manera com n'afecta el compliment adequat.

L’article 17.2 de la LGS estableix que les bases reguladores de les corporacions locals s'han d'aprovar en el marc de les bases d'execució del pressupost, a través d'una ordenança general de subvencions o mitjançant una ordenança específica per a les diferents modalitats de subvencions. Les bases reguladores, per tant, tenen naturalesa de disposició de caràcter general i tenen vocació de permanència en el temps.

En la unitat anterior ja hem comentat la importància que les administracions locals es dotin d’una regulació interna pròpia en matèria de subvencions, bé sigui a través de les bases d’execució del pressupost o en forma d’una ordenança de subvencions, que pot ser de caràcter general o fins i tot específica per a una determinada tipologia de subvencions.

Sigui quina sigui l'opció escollida, l’aprovació d’aquest instrument regulador recau en el ple amb el procediment que ja hem analitzat en la unitat anterior. Des d’aquesta perspectiva, cal valorar que si aquesta normativa s’aprova amb les bases d’execució és vàlida per a qualsevol convocatòria, però té una vigència anual, i si s’aprova com a ordenança general té una vigència indefinida i és vàlida per a totes les convocatòries que s’aprovin amb posterioritat. Finalment, l’ordenança específica té una vigència temporal i material limitada a una convocatòria concreta o a diverses de la mateixa tipologia material.

En qualsevol cas, totes les opcions esmentades requereixen l’aprovació per part del ple corporatiu, i per aquesta raó és bastant freqüent l’aprovació d’una ordenança general, tant per la seva perdurabilitat en el temps, com per la seva transversalitat temàtica.

Les bases reguladores han de tenir com a mínim el contingut següent:

En el cas que l’entitat local vulgui aprovar les bases reguladores en forma d’una ordenança general de subvencions, certs aspectes del seu contingut com, per exemple, els que fan referència a criteris de valoració o imports individualitzats, s'han de redactar de forma prou àmplia perquè puguin ser objecte de concreció en forma de bases específiques que formarien part de les diferents convocatòries que posteriorment aprovi l’entitat, tal com estableix l’article 23.2.a de la LGS.

La LGS dedica tres capítols del títol I a la regulació dels procediments de concessió de subvencions i n’estableix dos, el procediment de concurrència competitiva i el procediment de concessió directa.

En l'article 22 estableix el que per a tot operador jurídic ha de ser la regla general: el procediment ordinari de concessió de subvencions es tramita en règim de concurrència competitiva. Malgrat aquesta regla general, l'article estableix determinats supòsits en els quals és admissible efectuar la concessió directa, si bé sempre s’ha de configurar com un procediment extraordinari.

Així doncs, començarem la nostra anàlisi pel procediment de concurrència competitiva.

Si llegim amb deteniment la denominació d’aquest procediment, dues idees salten directament a la vista, com són que el procediment requereix concurrència, és a dir, participació de múltiples candidats, i que aquests candidats han de competir entre si.

Aquest procediment, establert a l'article 22.1 de LGS, es caracteritza perquè la concessió de les subvencions es fa mitjançant la comparació de les sol·licituds presentades, a fi d'establir una prelació entre aquestes d'acord amb els criteris de valoració prèviament fixats en les bases reguladores i en la convocatòria, i d'adjudicar, amb el límit fixat a la convocatòria dins del crèdit disponible, les que hagin obtingut una valoració més alta en aplicació dels criteris esmentats.

Aquesta definició ens aporta altres notes addicionals, com són:

• La competència entre candidatures es fa mitjançant la seva comparació.
• La comparació es fa segons uns criteris prèviament fixats.
• La fixació d’aquests criteris es fa en uns documents anomenats "bases reguladores" i "convocatòria".
• Les subvencions s’atorguen a les candidatures que obtenen una valoració més alta.
• Les subvencions concedides no poden superar el límit màxim fixat a la convocatòria.

El procediment de concurrència competitiva es desenvolupa en tres fases, d’iniciació, d’instrucció i de resolució.

D’acord amb l’article 23 de la LGS, el procediment de concessió de subvencions per concurrència competitiva s’inicia sempre d’ofici mitjançant l’aprovació per part de l’òrgan competent de la convocatòria corresponent, que, segons el que preveuen els articles 21 i 34 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), correspon a l’alcalde o al president.

Segons l’article 23 de la LGS, la convocatòria ha de tenir necessàriament el contingut mínim següent:

De tot aquest contingut volem destacar expressament els que considerem que són els elements nuclears de la convocatòria, que serien els que fan referència a la definició precisa de l’objecte de les subvencions, dels requisits que han de reunir els beneficiaris potencials i com els han d’acreditar, el termini de presentació de les sol·licituds i els criteris que l’Administració utilitzarà per valorar-les i per establir-ne una prelació.

Respecte dels criteris de valoració, és important assenyalar que han de ser sempre de caràcter objectiu i referits exclusivament a l’activitat concreta per la qual se sol·licita la subvenció. Així doncs, han d’evitar tot tipus de subjectivitat, i per això no es poden valorar conceptes com l’experiència dels sol·licitants o qualsevol altra valoració de característiques inherents al subjecte sol·licitant. Els aspectes vinculats a les característiques dels sol·licitants només es poden establir com a requisits necessaris per obtenir l’accés a la condició de beneficiari, però no per valorar el grau d'interès de l’activitat concreta per a la qual se sol·licita la subvenció.

L’article 60 del RLGS prescriu que quan existeixi més d’un criteri s’ha d’indicar la ponderació atribuïda a cadascun, i es pot fixar un llindar de puntuació mínim tant de forma individual per un criteri concret com per la totalitat de criteris conjuntament. Si no es diu res, s’entén que tots els criteris tenen el mateix pes. L’article 55 del RLGS també permet que no es faci aquesta valoració i la fixació posterior d’un ordre de prelació en els casos en què el crèdit de la convocatòria sigui suficient per atendre totes les sol·licituds rebudes i així s’hagi previst a les bases reguladores.

D’acord amb l’article 20.8 de la LGS, la convocatòria s’ha de publicar al butlletí oficial que correspongui a cada administració convocant, i aquesta publicació es fa obligatòriament a través de la Base de Dades Nacional de Subvencions (BDNS).

Tornarem a parlar més a bastament d’aquest organisme en els apartats de publicitat i transparència d’aquesta unitat. Malgrat tot, avancem que aquesta base de dades es configura com a sistema nacional de publicitat de totes les subvencions concedides per totes les entitats públiques i, entre altres funcions, té la de publicar les convocatòries corresponents.

Per fer-ho, la norma reguladora de la BDNS establerta en el Reial decret 130/2019, de 8 de març, pel qual es regula la BDNS i la publicitat de les subvencions i altres ajuts públics, estableix que la publicació del text íntegre de la convocatòria s’ha de fer a la BDNS, tant en castellà com en català, i que també cal enviar un extracte de la convocatòria en els dos idiomes, que és el que s’encarregarà de publicar en el butlletí oficial corresponent. No seguir aquest procediment és causa d’anul·labilitat de la convocatòria.

Així doncs, en el moment de l’aprovació per part de l’òrgan competent de la convocatòria, cal tenir present la conveniència que s’aprovin simultàniament les versions catalana i castellana del text íntegre de la convocatòria, així com els extractes corresponents.

Les sol·licituds dels interessats han d'incloure els documents i les informacions que determini la convocatòria, llevat que ja estiguin en poder de l'administració convocant i no hagin transcorregut més de cinc anys des de la finalització del procediment respecte del qual es van presentar, sempre que s’indiqui la data i la dependència on es van presentar. La convocatòria també pot admetre la substitució de la presentació de determinats documents per una declaració responsable del sol·licitant, el qual ha d’acreditar la veracitat de les dades en cas de resultar beneficiari en un termini no superior a quinze dies des de la notificació. Així, d’acord amb els articles 24, 25 i 26 del RLGS, es pot utilitzar la declaració responsable en l'acreditació del compliment d’obligacions per reintegrament de subvencions, en relació amb el fet de no estar incursos en cap de les prohibicions previstes a l’article 13 de la LGS, i amb el compliment d’obligacions tributàries i amb la Seguretat Social.

En relació amb aquest darrer tema, val a dir que l’article 22.4 del RLGS estableix que la presentació de la sol·licitud per part del beneficiari comporta que es dona autorització a l'entitat convocant perquè demani directament de forma telemàtica els certificats a emetre per l'Agència Estatal d'Administració Tributària i per la Tresoreria General de la Seguretat Social.

Òbviament, les sol·licituds han de contenir informació precisa sobre les característiques de l’activitat respecte de la qual es demana la subvenció, amb indicació del pressupost estimat, amb el benentès que, d’acord amb l’article 61 del RLGS, el beneficiari ha d'executar l’activitat en els termes plantejats a la sol·licitud, de forma vinculant.

Finalment, només escau fer un esment que l’article 59 del RLGS permet que una convocatòria no esgoti els efectes en un únic procés de selecció, sinó que aquests puguin ser diversos al llarg d’un mateix exercici pressupostari. Amb aquesta modalitat denominada "de convocatòria oberta", s’acorden diversos terminis de sol·licitud successius i diversos procediments de selecció de les sol·licituds rebudes en cada període, i s'assignen unes determinades quanties màximes parcials per a cada procediment successiu, les quanties sobrants de les quals poden ser reaprofitades en els períodes següents.

Continuant amb el procediment, una vegada l’ha iniciat d’ofici l’òrgan concedent i ha rebut les sol·licituds en el període a aquest efecte, passem a la fase d’instrucció.

La instrucció es desenvolupa a través de dos òrgans: l’òrgan instructor i l’òrgan col·legiat, els quals tenen les funcions que els assigna l’article 24 de la LGS, si bé, en la nostra opinió, d’una forma una mica complicada i confusa -que intentarem explicar d’una forma més sintètica i pràctica.

L’òrgan instructor correspon al departament que designin els instruments reguladors, que normalment és qui promou la convocatòria. Aquest òrgan ha de verificar el compliment dels requisits que han de reunir els sol·licitants per ser beneficiaris, els requereix en cas que s’hagin d’esmenar documents, i n'avalua les sol·licituds d’acord amb els criteris de valoració recollits a les bases reguladores. Un cop fet això, estableix una llista ordenada de més a menys valoració de les sol·licituds, i fa una proposta inicial d’import de la subvenció calculada de conformitat amb els mecanismes de determinació d’aquest import previstos als instruments reguladors, i sempre sense superar l’import màxim de la convocatòria. L’excepció a aquest procediment, la trobem al ja comentat article 55 del RLGS, que permet no fer aquesta valoració i fixació posterior d’un ordre de prelació en els casos en què el crèdit de la convocatòria sigui suficient per atendre totes les sol·licituds rebudes i així s'hagi establert.

L’òrgan col·legiat ha d'estar integrat pels membres polítics i tècnics que determinin les bases reguladores, i es poden establir en el cas de l’Administració local, per exemple, que la presidència d’aquest òrgan l'ocupi l’alcalde o alcaldessa o el regidor o regidora que tingui la competència material per atorgar les subvencions. Aquest òrgan ha d'examinar la valoració efectuada per l’òrgan instructor, i l'ha de ratificar o modificar, segons ho consideri oportú.

L'òrgan instructor, en vista de l'expedient i de l'informe de l'òrgan col·legiat, ha de formular la proposta de resolució provisional, degudament motivada, que s'ha de notificar als interessats en la forma que estableixi la convocatòria, i concedir un termini de deu dies per presentar al·legacions.

Però, es pot prescindir d’aquest tràmit quan en el procediment només s’hagin tingut en compte els fets i les proves presentats pels interessats, que és el més habitual, i fer-ho així permet que la proposta de resolució esdevingui directament definitiva. A la proposta ha de constar el sol·licitant o la relació de sol·licitants per als quals es proposa la concessió de la subvenció i la quantia individualitzada, i també s'hi han d'especificar les puntuacions obtingudes en el procés d'avaluació.

Com a comentari final molt breu, atès que estem en una formació de caràcter bàsic, cal esmentar que, d’acord amb l’article 27 de la LGS, si l’import de les subvencions proposades és inferior al sol·licitat, i sempre que s'hagi establert a les bases reguladores, es pot instar el beneficiari que reformuli la seva sol·licitud a fi d'ajustar els compromisos i les obligacions a la subvenció atorgable, respectant l'objecte, les condicions i la finalitat de la subvenció, així com els criteris de valoració establerts. Una vegada la sol·licitud tingui la conformitat de l'òrgan col·legiat, s'ha de remetre amb les actuacions a l'òrgan competent perquè dicti la resolució.

De conformitat amb l’article 25 de la LGS, una vegada elaborada la proposta de resolució definitiva, l'òrgan competent, que segons els articles 21 i 34 de la LBRL ha de ser l’alcalde o alcaldessa o el president o president, ha de resoldre el procediment.

El termini màxim per resoldre i notificar la resolució del procediment no pot excedir els sis mesos, i es computa a partir de la data de publicació de la convocatòria corresponent, llevat que aquesta en posposi els efectes a una data posterior.

El contingut de la resolució, segons una lectura conjunta de l’article 25 de la LGS i de l’article 62 del RLGS, és el següent:

Una bona pràctica a tenir en compte és la que disposa l’article 63 del RLGS, que estableix que quan així s’hagi previst a les bases reguladores, la resolució de concessió pot incloure una llista ordenada de les sol·licituds que, tot i complir els requisits i les condicions establertes per ser beneficiari, no hagin pogut ser estimades per manca de crèdit suficient a la convocatòria. En aquest cas, cal que la llista indiqui quina és la puntuació obtinguda per cadascun d’acord amb els criteris de valoració establerts.

L’interès d’aquesta previsió és que en el cas que algun dels beneficiaris renunciï a la seva subvenció per qualsevol motiu i, en conseqüència, es disposi de crèdit alliberat, es pot acordar la concessió al sol·licitant o sol·licitants següents per ordre de puntuació, sempre que el crèdit sigui suficient per atendre com a mínim una de les peticions desestimades.

L'article 26 de la LGS estableix que la resolució ha de ser notificada als interessats seguint els procediments previstos a la normativa de procediment administratiu que, a dia d'avui, es troben continguts a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i també preveu que el venciment del termini màxim sense haver-se notificat la resolució legitima els interessats per entendre que s'ha desestimat per silenci administratiu la seva sol·licitud de concessió de la subvenció.

El segon procediment de concessió establert a l’article 22 de la LGS és el de concessió directa, en virtut del qual es trenca la regla general d’aplicabilitat preferent del procediment de concurrència competitiva, que permet que en determinats supòsits taxats es pugui efectuar la concessió directament a una entitat concreta sense promoure una convocatòria prèvia amb publicitat, i sense fer competir els eventuals candidats entre si.

D’acord amb l’apartat 2 de l’article 22, els supòsits en què es pot efectuar la concessió directa són:

En els casos de subvencions concedides de forma directa, a manca de convocatòria els instruments on s’han d'establir les condicions i els compromisos de les parts són els acords de resolució i concessió o els eventuals convenis de col·laboració que es puguin signar amb el beneficiari.

Aquests diferents supòsits han estat desenvolupats mínimament pels articles 65, 66 i 67 del RLGS, respectivament -tot seguit tractarem les característiques essencials de cada supòsit.

S'entén per subvenció prevista nominativament en els pressupostos generals de l'entitat aquella en què almenys la dotació pressupostària i el beneficiari apareguin determinats en els estats de despesa del pressupost. Dit en altres paraules, ha d’existir una aplicació pressupostària específica en el pressupost vigent aprovat pel ple, la dotació econòmica de la qual s’ha de correspondre amb l’import de la subvenció, i el nom del beneficiari ha de constar en la seva descripció.

El text vigent de l’article 65 del RLGS estableix que l’objecte de la subvenció també ha de quedar determinat a l'aplicació pressupostària, atès que la redacció original de l’article 22.2.a de la LGS també ho establia així. No obstant això, aquest article 22.2.a de la LGS va ser objecte d’una modificació l’any 2012 mitjançant la Llei de pressupostos generals de l’Estat per a 2023, en què es va suprimir aquesta obligació relativa a l’objecte de la subvenció, si bé sense eliminar-lo correlativament del RLGS, que encara la manté, però no és aplicable en ser d’aplicació preferent la LGS. A conseqüència d’aquesta modificació, la LGS ha passat a establir que l’objecte o la finalitat de la subvenció ha de quedar determinat expressament en el corresponent conveni de col·laboració o resolució de concessió i no cal que consti al pressupost.

L’objecte de la subvenció, en qualsevol cas, ha de ser coherent amb la classificació funcional i econòmica del crèdit pressupostari, tema respecte del qual dedicarem part de les explicacions de la unitat 4, relativa a la gestió del pressupost.

El procediment per a la concessió d’aquestes subvencions s’inicia d’ofici pel departament gestor del crèdit pressupostari al qual s’imputa la subvenció, o bé a instància de l’interessat amb la seva sol·licitud, i finalitza amb la resolució de concessió en què es pot aprovar, si es creu convenient, un conveni de col·laboració merament instrumental de la subvenció.

L’article 65 del RLGS disposa que la resolució de concessió i/o el conveni tenen caràcter de bases reguladores de la concessió a efectes de la LGS, i ha de tenir el contingut mínim següent:

El segon supòsit que possibilita la concessió directa de subvencions es refereix a les subvencions l’atorgament de les quals sigui imposat a l’Administració per una norma de rang legal.

Aquest és un supòsit infreqüent a l’Administració local, raó per la qual l’esmentarem succintament.

Aquests tipus de subvencions es regeixen inicialment per la norma de rang legal que les imposa, i és d’aplicació supletòria, en tot allò que no s'ha establert, la LGS i al RLGS, llevat òbviament dels temes de publicitat i concurrència.

El RLGSR no afegeix res més sobre aquestes subvencions, llevat d’indicar que poden ser instrumentades en un conveni de col·laboració entre l’entitat concedent i el beneficiari, i que per al seu pagament és necessària l’existència de crèdit adequat i suficient en el pressupost de l'exercici corresponent.

El tercer supòsit previst a la LGS en què és possible atorgar subvencions pel procediment de concessió directa és aquell en què s’acreditin raons d’interès públic, social, econòmic, humanitari o d’altres degudament justificades que en dificultin la convocatòria pública.

Si ja el procediment de concessió directa en general és una excepció a la regla general d’aplicabilitat de la concurrència competitiva, aquest supòsit de concessió directa específic és considerat excepcional per la LGS dins del procediment de concessió directa.

D’acord amb la LGS, aquest procediment havia de ser objecte d’una regulació específica per l’Administració general de l’Estat segons un reial decret que fins avui no s’ha aprovat, que havia de donar indicacions respecte de quin havia de ser el contingut dels expedients d’aquesta tipologia.

En qualsevol cas, cal dir que les propostes de concessió que es vulguin tramitar en aplicació d’aquest supòsit han de contenir un informe del departament promotor en què s’acreditin de forma suficient dues raons:

Cal alertar sobre el risc d’abús d’aquesta figura per tal de canalitzar subvencions de forma discrecional i sense observar el procediment prioritari de concurrència competitiva, i en aquest sentit cal incidir en la necessitat que aquest informe estigui sòlidament i suficientment motivat.

L’article 65 del RLGS disposa un contingut mínim per a la resolució de concessió de les subvencions consignades nominativament, que cal entendre que es pot estendre també a la resolució de concessió emparada en aquest supòsit, és a dir:

Tal com hem explicat, la LGS i el RLGS disposen exclusivament dos grans procediments de concessió de subvencions, que són la concurrència competitiva i la concessió directa.

Malgrat tot, cada cop és més freqüent trobar al Butlletí Oficial de l’Estat i en altres butlletins oficials anuncis d’aprovació de convocatòries per part d’administracions de tot nivell que es denominen "concurrència no competitiva".

Es tracta d’una figura híbrida no prevista a la normativa i que és d’exclusiva creació pràctica. El caràcter híbrid és definit per la idea subjacent d’aquests procediments en virtut dels quals bàsicament el que es pretén és concedir subvencions de forma directa sense criteris de valoració, però fent una convocatòria prèvia oberta a múltiples candidatures.

Amb aquesta metodologia se superen els principals riscos dels procediments de concurrència directa que podrien derivar-se d’una manca de publicitat i transparència, ja que la convocatòria d’aquests procediments es tramita com si es tractés d’una convocatòria ordinària per concurrència competitiva, de forma que es publica al butlletí oficial corresponent a través de la Base de Dades Nacional de Subvencions, i és oberta a qualsevol sol·licitant que compleixi uns requisits determinats.

En aquests procediments usualment es fixen uns requisits a complir pels sol·licitants, però no es disposen criteris baremats de valoració, i òbviament no es promou cap competitivitat entre si sobre la base d’aquests criteris, sinó que les subvencions solen concedir-se de forma directa individualitzadament per ordre d’arribada de les sol·licituds, i s'assigna un import de subvenció determinat prèviament a la convocatòria, bé de forma lineal o bé a través d’alguna fórmula, fins que s’esgota el crèdit disponible previst a la convocatòria.

Certament, aquest procediment no sembla que contradigui de forma frontal cap precepte de la normativa sobre subvencions, però no és menys cert que, malgrat la inexistència d’una incompatibilitat formal, es tracta d’una modalitat de procediment no establerta explícitament a la normativa.

Val a dir que la normativa de subvencions estableix situacions excepcionals en el marc dels procediments de concurrència competitiva en què es permet no efectuar una valoració de les sol·licituds sobre la base de criteris baremats. Així, per exemple, l’article 22.1 de la LGS permet no efectuar una valoració de les sol·licituds, és a dir, no fer-les competir entre si, quan la convocatòria prevegi un prorrateig de l'import global màxim de la convocatòria entre els beneficiaris de la subvenció, o l’article 55 del RLGS, quan diu que es pot exceptuar del requisit de fixar un ordre de prelació entre les sol·licituds presentades que reuneixin els requisits els casos en què el crèdit de la convocatòria sigui suficient per atendre totes les sol·licituds presentades.

D’acord amb això, sembla que es podria deduir una intenció del legislador d’instaurar mecanismes de concessió amb concurrència, però sense competitivitat, però això no deixa de ser una interpretació àmplia del text de la norma que, de moment, té un cert èxit, en la mesura que conjuga una certa agilitat de tramitació, perquè no és necessària una fase d’instrucció en sentit estricte, a la vegada que dota el procediment de totes les garanties de transparència i publicitat pròpies dels sistemes de concurrència.

Sigui com sigui, és un debat teòric interessant, però superat per una pràctica molt extensa d’aprovació de convocatòries de concurrència no competitiva per part de les diferents administracions públiques, començant per la de l’Estat, que fins avui els tribunals no han posat en qüestió.

En aquest apartat abordarem alguns aspectes comuns a tots els procediments de concessió de subvencions dels quals hem parlat anteriorment.

En concret, tractarem aspectes vinculats a la quantia de la subvenció, les obligacions de publicitat i transparència, l'acceptació per part del beneficiari i la possibilitat de modificacions de la resolució de concessió.

D’acord amb l’article 58 del RLGS, la convocatòria ha de fixar necessàriament la quantia total màxima destinada a les subvencions convocades i els crèdits pressupostaris a la qual s’imputen.

Amb caràcter general no es poden concedir subvencions per un import superior a la quantia màxima fixada, si bé l'article preveu la possibilitat excepcional que la convocatòria fixi una quantia addicional que es podria afegir a la convocatòria sempre que aquest crèdit no estigui disponible en el moment de la seva aprovació, però previsiblement pugui estar-ho abans de la seva resolució.

D’acord amb l’article 32 del RLGS, el pressupost de l’activitat presentat pel sol·licitant és el que serveix de referència per determinar l’import de la subvenció, que es pot determinar com un import concret o com un percentatge respecte del pressupost. En aquest darrer cas, en el moment de la justificació cal reajustar l’import de la subvenció per tal de mantenir el mateix percentatge de finançament respecte del cost final de l’activitat, cosa que no passa quan l’import és concret sense estar referit al pressupost, el qual es pot mantenir en tant que el cost de l’activitat no sigui superior. La part de finançament restant, l’ha d’aportar el beneficiari amb fons propis o amb un finançament extern.

En tots els casos, l’import de la subvenció, juntament amb el d’altres subvencions, ajudes, ingressos o recursos obtinguts pel beneficiari per finançar una determinada activitat, no pot ultrapassar el cost de l'activitat, ja que en cas contrari s’estaria sobrefinançant l’activitat i caldria incoar un expedient de reintegrament de l’excés.

D’altra banda, en l’àmbit territorial de Catalunya i d’acord amb el que estableix l’article 123.4 del Reglament d’obres activitats i serveis dels ens locals, l’import de la subvenció no ha d’excedir normalment el 50% del cost de l’activitat, si bé s’estableix que aquest límit es pugui superar sempre que consti justificat degudament a l’expedient. En qualsevol cas, escau recordar que, malgrat la vigència d’aquest Reglament, l'aplicabilitat directa enfront de la LGS presenta algunes complexitats comentades a la unitat 1, derivades del fet de ser una norma anterior, de caràcter autonòmic i de rang jeràrquic inferior.

Tal com assenyala la jurisprudència del Tribunal Suprem (per exemple, en la Sentència de 27 de maig de 1977), la resolució de concessió de la subvenció és un “acte administratiu necessitat d’acceptació”, i això vol dir que per tal que la subvenció sigui efectiva cal que el beneficiari l’accepti sense reserves, en la forma i el termini que estableixin les bases reguladores, la convocatòria i/o la resolució de concessió.

Respecte d’aquest tràmit, ni la LGS ni el RLGS el regulen de forma concreta més enllà d’una menció feta en el marc del procediment de concurrència competitiva en relació a que la proposta de subvenció ha de ser acceptada pel sol·licitant, així com altres mencions indirectes en altres preceptes, però sense fer-ne una regulació específica procedimental.

En l’àmbit del territori de Catalunya, el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals, sí que disposa de forma explícita aquest tràmit en els articles 119.3 i 127, i hi estableix l’obligació que la subvenció sigui acceptada pel beneficiari.

Sigui com sigui, la necessitat d’acceptació per part del beneficiari de la subvenció rebuda i de totes les seves condicions, és clara en el vigent marc regulador per a totes les concessions, sigui quin sigui el procediment seguit, però atesa la manca de regulació específica estaria bé que els instruments reguladors de la subvenció, bé sigui l'ordenança general, les bases reguladores específiques, la convocatòria o la resolució de concessió, regulessin com s’ha de dur a terme, i establissin, entre d'altres:

• Les conseqüències de la manca d’acceptació per part del beneficiari, i que l’entitat concedent pugui optar entre concedir un nou termini per a l’acceptació o considerar que el beneficiari ha renunciat a la subvenció.
• Que, en el cas de subvencions instrumentades mitjançant un conveni de col·laboració, s'entengui que l’acceptació s'ha efectuat amb la signatura per part del beneficiari.
• La possibilitat que la subvenció pugui ser acceptada de forma tàcita pel transcurs d’un cert període de temps. Aquest termini el pot fixar lliurement l'entitat concedent.
• La conveniència que l’acceptació sigui expressa en les subvencions no formalitzades en un conveni i en les que s’hagin d’efectuar pagaments anticipats.

Com hem explicat en parlar del contingut de les bases reguladores, l’article 17.3.l de la LGS estableix que han de recollir circumstàncies que, a conseqüència de l'alteració de les condicions que s'han tingut en compte per a la concessió de la subvenció, poden donar lloc a la modificació de la resolució.

També hem comentat que, en el cas de les subvencions atorgades per concessió directa, la resolució de concessió té el caràcter de bases reguladores de la concessió als efectes de la LGS i, per tant, a més del contingut mínim obligatori del qual ja hem parlat, seria molt convenient que també incorporés una previsió sobre les condicions que poden donar lloc a la seva modificació.

En qualsevol cas, cal recordar que, d’acord amb l’article 64 del RLGS, la resolució de concessió pot ser objecte de modificacions posteriors a petició del beneficiari, si concorren les circumstàncies previstes a tal efecte a les bases reguladores i a la convocatòria, si la modificació no perjudica drets de tercers i sempre que la petició es presenti dins del termini d’execució de l’activitat subvencionada.

D’acord amb l’article 61 del RLGS, en el cas que sigui l’Administració qui proposa la modificació, i aquesta afecti les condicions o la forma d'execució de l’activitat, cal comptar novament amb l’acceptació del beneficiari, la qual pot ser tàcita si no s’hi oposa en el termini de quinze dies des de la notificació de la modificació.

Les obligacions de transparència de l’entitat concedent s'estableixen a l' article 15 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, llei catalana, i a l’article 8 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, llei estatal, i es concreten en la publicació necessària del següent:

D’acord amb l’article 5 d’ambdues lleis, tota aquesta informació cal publicar-la en les corresponents seus electròniques o web corporatius, si bé la Llei catalana estableix la creació d’un portal de transparència gestionat per la Generalitat com a destinatària de totes aquestes informacions, sens perjudici de la possibilitat que cada administració local pugui crear un portal de transparència propi.

D’acord amb l’article 18 de la LGS, les administracions públiques tenen determinades obligacions de publicitat de subvencions, als efectes de les quals han d’enviar a la Base de Dades Nacional de Subvencions (BDNS) informació sobre les convocatòries i les resolucions de concessió adoptades.

La Base de Dades Nacional de Subvencions va ser creada per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que va imposar la publicitat obligatòria de totes les subvencions i altres ajuts públics a través d’aquesta.

Posteriorment, mitjançant la Llei 15/2014, de 16 de setembre, de racionalització del sector públic i altres mesures de reforma administrativa, es va modificar l’article 20 de la LGS per establir la necessitat que totes les convocatòries de subvencions promogudes per les administracions públiques fossin publicades a través de la BDNS.

En desenvolupament de les previsions de la modificació de l’article 20 de la LGS, es dicta el Reial decret 130/2019, de 8 de març, pel qual es regula la BDNS i la publicitat de les subvencions i altres ajuts públics.

D’acord amb aquesta norma i amb l’article 18 de la LGS, la BDNS es configura com a sistema nacional de publicitat de totes les subvencions concedides per totes les entitats públiques, les quals han de remetre informació sobre les convocatòries i les resolucions de concessió que hagin adoptat. Té per finalitats promoure la transparència garantint el dret dels ciutadans a conèixer aquestes informacions, servir com a instrument per planificar les polítiques públiques, millorar la gestió i col·laborar en la lluita contra el frau de subvencions i ajudes públiques.

L’administració i la custòdia de la BDNS correspon a la Intervenció General de l’Administració de l’Estat, i el seu contingut ha d’incloure:

• La referència a les bases reguladores de la subvenció, bé siguin específiques o tinguin forma d’ordenança general de subvencions.
• La referència a la convocatòria.
• La indicació del crèdit pressupostari al qual s'imputen les subvencions.
• L’objecte o la finalitat de la subvenció.
• La identificació dels beneficiaris.
• L'import de les subvencions atorgades.
• Els imports efectivament pagats.
• Els acords adoptats en matèria de reintegraments i sancions.

Un apartat molt important del contingut de la BDNS és la informació relativa a la identificació de les persones o les entitats incurses en les prohibicions recollides a les lletres a i h de l'apartat 2 de l'article 13 de la LGS, que es refereixen al fet d’haver estat condemnat per sentència ferma o sancionat mitjançant resolució ferma a la pèrdua del dret a l'obtenció de subvencions, informació que ha de ser comunicada a la BDNS pel tribunal que hagi dictat la sentència o l'autoritat que hagi imposat la sanció administrativa.

Totes les entitats locals estan obligades a subministrar aquestes informacions a la BDNS, i dins de l’organització de l'entitat el responsable d’enviar aquesta informació és la Intervenció o l’òrgan que específicament hagi designat l'entitat per dur a terme aquesta tasca. En relació amb el subministrament d’informació vinculada a l’aprovació de la convocatòria, fem remissió al que s'ha explicat en l'apartat corresponent d’aquesta mateixa unitat.

Val a dir, finalment, que no s’han de publicar a la BDNS les subvencions concedides quan la publicació de les dades del beneficiari per raó de l'objecte de la subvenció pugui ser contrària al respecte i la salvaguarda de l'honor, a la intimitat personal o familiar de les persones físiques, en virtut del que estableix la Llei orgànica 1/1982, de 5 de maig, de protecció civil del dret a l'honor, a la intimitat personal i familiar i a la pròpia imatge, i la seva normativa reguladora.

En aquest sentit, cal afegir que el tractament de les dades de caràcter personal s'ha d'adequar al que estableix la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals.

El Registre d'Ajuts i Subvencions de Catalunya (d'ara endavant, RAISC), va ser creat per la Llei 5/2017, del 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, per tal de donar compliment a les obligacions de publicitat activa en matèria de subvencions establertes per la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.

La seva finalitat és promoure la transparència, millorar la planificació i la gestió de les polítiques de les administracions públiques catalanes i col·laborar en la lluita contra el frau amb relació a subvencions i ajuts, i per regular-ne el funcionament, es va dictar el Decret 271/2019, de 23 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament del Registre de Subvencions i Ajuts de Catalunya.

El RAISC té encomanades la difusió de la informació de l’activitat subvencional, entre d’altres, de les entitats que integren l'Administració local i les entitats públiques en què participen de manera majoritària, directament o indirectament, i també els consorcis locals.

La Intervenció General de la Generalitat de Catalunya és l'òrgan responsable de l'administració i la custòdia del RAISC, el qual ha de contenir:

El responsable del subministrament d’aquesta informació a l’Administració local és la Intervenció o òrgan que designi l'entitat local.

La normativa del RAISC estableix la possibilitat que, en el marc del que es convingui amb la Intervenció General de l'Administració de l'Estat, la Generalitat de Catalunya pugui convenir amb les administracions locals la remissió de la informació rebuda a la Base de Dades Nacional de Subvencions.

D’una banda, han de complir l'establert a l’article de 18.3 de la LGS, en virtut del qual els beneficiaris han de donar publicitat a les subvencions rebudes en els termes establerts en la normativa estatal de transparència constituïda per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, menció que cal entendre que inclou les mesures de la normativa autonòmica catalana de transparència establertes en la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.

D’acord amb aquestes dues normes, aquestes obligacions de transparència són les mateixes per a les entitats concedents i afecten les entitats següents:

D’acord amb l’article 5 de la Llei estatal, les entitats sense afany de lucre que persegueixin exclusivament finalitats d’interès social o cultural el pressupost de les quals sigui inferior a 50.000 euros, poden complir les seves obligacions de transparència utilitzant els portals de transparència de les administracions públiques que hem analitzat en l’apartat de transparència de les administracions concedents.

Els instruments reguladors de la concessió de subvencions que es puguin atorgar per un import superior a 10.000 euros, han d’incloure l’obligació dels beneficiaris, si són persones jurídiques, de comunicar a l’administració concedent la informació relativa a les retribucions de llurs òrgans de direcció o administració, a l’efecte que aquesta les pugui fer públiques.

A més, els beneficiaris han de donar publicitat al finançament públic de l’activitat que ha estat objecte de subvenció en els termes previstos a l’article 31 del RLGS, que es pot fer mitjançant la inclusió de la imatge institucional de l’entitat concedent i/o textos al·lusius al finançament públic en cartells, materials impresos, mitjans electrònics o audiovisuals, o bé mitjançant mencions en mitjans de comunicació.

L’incompliment d’aquestes obligacions pot donar lloc a la revocació de la subvenció concedida, o al seu reintegrament si ja s'havia pagat.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

← Unitat 1 | Unitat 3 →