Les subvencions dineràries concedides per qualsevol administració pública formen part del que es denominen "despeses públiques", com també ho són altres tipologies de despesa, com ara la despesa derivada de la contractació d’obres, subministraments i serveis, o la despesa derivada de retribucions de personal, per posar-ne alguns exemples.

La gestió de la despesa pública requereix una adequada gestió dels ingressos públics necessaris per poder-la finançar, de manera que la gestió d’ingressos i despeses són els dos vessants de la tasca financera que han de dur a terme les administracions públiques per poder executar les polítiques públiques que els equips de govern respectius tenen previstes per al seu mandat. Aquests dos vessants es programen i es materialitzen mitjançant els pressupostos generals anuals, l’elaboració i la gestió dels quals està regulada pel denominat "dret pressupostari".

Per tant, el pressupost és l’instrument principal en què es fonamenta l’activitat de les entitats locals, ja que permet programar i planificar les despeses que cal assumir en un determinat període, així com els ingressos necessaris per finançar-les. A la vegada, és l’instrument amb el qual les entitats locals es doten d’un marc financer propi que els és imprescindible per a l’exercici de les funcions que la llei els atribueix, d'acord amb el principi constitucional d’autonomia local, per gestionar els seus interessos.

En l’àmbit de les subvencions, la programació i la planificació pressupostàries anuals estan íntimament vinculades a les previsions del pla estratègic de subvencions -del qual hem parlat a la unitat 2-, i el desplegament i l'execució del qual comporta el compliment del règim jurídic propi i específic del procediment subvencionador que hem tractat a les unitats anteriors, així com el compliment del règim jurídic propi del dret pressupostari.

Com veiem, la gestió del pressupost és un element indissociable de qualsevol procediment jurídic que impliqui el maneig de cabals públics i, per tant, una formació sobre subvencions com la present no seria completa si no parléssim del tractament pressupostari de les subvencions, d'acord amb el qual donarem cobertura financera a les decisions que calgui adoptar en matèria de concessió, pagament i/o reintegrament d'aquestes.

No és objecte d’aquesta unitat fer una exposició detallada del dret pressupostari aplicable a les entitats locals catalanes, però sí que intentarem fer una mirada general als principis i a les característiques bàsiques, per després entrar en l'aplicació als procediments subvencionadors i tancar el perímetre descriptiu del règim jurídic bàsic que impacta específicament en els procediments subvencionadors de les administracions locals catalanes.

Com hem dit a la introducció, aquesta formació no té per objecte l’anàlisi detallada de tota la normativa de règim pressupostari aplicable a les entitats locals catalanes, de forma que per avançar en el compliment dels objectius del curs, només mencionarem la normativa bàsica essencial que ens permeti entendre els conceptes fonamentals vinculats directament a l’activitat subvencionadora.

La norma bàsica a la qual ens referirem per parlar del règim jurídic pressupostari a l’Administració local és el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, que va ser aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març (d'ara endavant, TRLRHL).

Val la pena recordar que aquest text refós vigent és la conseqüència de diverses modificacions fetes al llarg del temps sobre la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals, que va néixer com a complement de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, amb l’objectiu de donar una regulació específica a les necessitats financeres de les administracions locals en la configuració i les competències que aquesta darrera norma bàsica els donava.

En desenvolupament de la Llei 39/1988, l’any 1990 es va aprovar el Reial decret 500/1990, de 20 d'abril, pel qual es desenvolupa el capítol primer del títol sisè de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals, en matèria de pressupostos (d'ara endavant, RD 500), desenvolupament que continua vigent en tot allò que no contradigui l’actual TRLRHL.

Finalment, cal esmentar l’Ordre EHA/3565/2008, de 3 de desembre, per la que s’aprova l’estructura dels pressupostos de les entitats locals (d'ara endavant, l’Ordre d’estructura), de la qual parlarem més extensament i específicament en l’apartat 4.2.2.1.

Segons la definició de l’article 162 del TRLRHL, els pressupostos generals de les entitats locals constitueixen l’expressió xifrada, conjunta i sistemàtica de les obligacions que, com a màxim, pot reconèixer l’entitat, i dels drets que prevegi liquidar durant l’exercici corresponent. En altres paraules, són l’instrument que conté de forma conjunta i ordenada totes les dades relatives a les despeses que una entitat té previst executar durant un determinat exercici pressupostari i dels ingressos que espera recaptar per finançar-les.

D’acord amb l’article 165 del TRLHL i els articles 8 i 9 del RD 500, el pressupost general d’una entitat local conté bàsicament:

El seu horitzó temporal és l’anomenat "exercici pressupostari", el qual, segons l’article 163 del TRLRHL i l’article 3 del RD 500, sempre coincideix amb l’any natural.

A l'efecte de complir els objectius d’aquesta unitat, als quals hem fet referència en la introducció, centrarem les nostres explicacions en les normes de gestió i d'execució del pressupost de despeses, que són en les quals impactaran els procediments de concessió de subvencions que tramitin les entitats locals. Deixarem per a una altra formació tot allò que fa referència a la gestió dels ingressos i a l’elaboració, l'aprovació, la modificació, el tancament i la liquidació del pressupost.

La gestió del pressupost de despeses es caracteritza per un principi tècnic i comptable anomenat "principi d’especialitat pressupostària", que es manifesta en un triple vessant conegut tradicionalment com especialitat quantitativa, qualitativa i temporal.

L'especialitat quantitativa es regula a l’article 172 del TRLRHL, i estableix que els crèdits consignats en el pressupost de despeses tenen caràcter limitatiu i no es poden adquirir compromisos per una quantia superior. En el mateix article es regula l'especialitat qualitativa, i disposa que els crèdits per despeses s’han de destinar exclusivament a la finalitat per a la qual van ser aprovats en el pressupost o les seves modificacions posteriors.

Finalment, l’article 176 del TRLRHL recull l'especialitat temporal, i disposa que amb càrrec als crèdits del pressupost de despeses només es poden contreure obligacions derivades de despeses que s'efectuïn durant l’any natural de l'exercici pressupostari.

Així mateix, per tal de dotar el pressupost de despeses del caràcter sistemàtic que exigeix el TRLRHL, cal que estigui estructurat d’acord amb una metodologia concreta, que analitzarem en l’apartat següent.

D’acord amb l’article 167 del TRLRHL, l’Estat ha d’establir amb caràcter general l’estructura dels pressupostos de les entitats locals tenint en compte la naturalesa econòmica dels ingressos i de les despeses, les finalitats o els objectius que amb aquests últims es proposin aconseguir, d’acord amb una sèrie de criteris que estableixen els apartats següents de l'article 167 -que tractarem tot seguit.

En compliment d’aquesta obligació, el govern de l’Estat va establir amb caràcter general l’estructura dels pressupostos de les entitats locals, i va aprovar l’any 1989 una ordre ministerial amb aquest objecte, la qual ha anat evolucionant fins a la versió vigent, que és l'Ordre EHA/3565/2008, de 3 de desembre, per la qual s’aprova l’estructura dels pressupostos de les entitats locals (d'ara endavant, l’Ordre d’estructura).

D’acord amb l’article 3 d’aquesta norma, el pressupost de despeses de les entitats locals es classifica d’acord amb tres criteris:

La classificació per programes és obligatòria i vol organitzar la informació sobre la base de la finalitat última de la despesa. Aquesta classificació consisteix en un codi de cinc dígits amb nivells successius de desagregació que l'Ordre d’estructura estableix en un annex, que es denominen respectivament: àrea de despesa, política de despesa, grup de programes, programa i subprograma.

La classificació econòmica també és obligatòria i vol classificar la despesa sobre la base del seu objecte concret, i consisteix en un codi de cinc dígits amb nivells successius de desagregació que l'Ordre d’estructura estableix en un annex, anomenats respectivament: capítol, article, concepte, subconcepte i partida. Aquesta és la classificació que té més impacte a l'hora de classificar les despeses de subvencions, com veurem a l'apartat següent.

Finalment, la classificació orgànica és voluntària i lliure, i permet classificar les despeses atenent a l’estructura organitzativa de l’entitat.

El que usualment coneixem a les nostres administracions com "aplicació pressupostària", és la conjunció de la classificació per programes al nivell de grup de programa o programa, i de la classificació econòmica al nivell de concepte o subconcepte. En el cas que l’entitat local opti per utilitzar la classificació orgànica, l’aplicació pressupostària és definida per la conjunció de les classificacions orgànica, per programes i econòmica. L’aplicació pressupostària és la unitat mínima en què s’estructura la informació del pressupost de despeses, i s’hi consigna un crèdit concret amb una finalitat concreta, que usualment consta en una breu descripció.

La norma estableix un seguit de codificacions com obligatòries, si bé deixa certs nivells de classificació oberts per tal que les entitats locals puguin crear-ne de nous si els necessiten, però no entrarem ara en l’estudi de les característiques i límits d’aquesta possibilitat, atès que excedeixen l’objecte general d’aquest apartat.

Centrant-nos en la classificació econòmica, el que sí que ens interessa destacar és que aquesta ha de separar les despeses que es consideren corrents i les que es consideren de capital, de forma que s’organitza de la manera següent:

Operacions corrents

- Capítol 1: Despeses de personal

- Capítol 2: Despeses en béns corrents i serveis

- Capítol 3: Despeses financeres

- Capítol 4: Transferències corrents

- Capítol 5: Fons de contingència i altres imprevistos.

Operacions de capital

- Capítol 6: Inversions reals

- Capítol 7: Transferències de capital

- Capítol 8: Actius financers

- Capítol 9: Passius financers.

Les fases d’execució del pressupost de despeses de les entitats locals es regulen a l’article 184 del TRLRHL i als articles 52 i següents del RD 500.

D’acord amb aquesta normativa, el pressupost de despeses de les entitats locals s’executa a través de les fases següents:

• Autorització de la despesa
• Disposició o compromís de despesa
• Reconeixement i liquidació de l’obligació
• Ordenació del pagament.

L’autorització de la despesa és l’acte amb el qual l’òrgan competent acorda l'execució d’una despesa per un import cert o aproximat, i reserva per a tal fi la totalitat o una part del crèdit consignat a l'aplicació pressupostària corresponent.

La disposició o el compromís de despesa és l'acte en virtut del qual l’òrgan competent, un cop complerts els tràmits legals preceptius, acorda l'execució de despeses prèviament autoritzades, per un import determinat exactament i en favor d’un tercer concret.

El reconeixement i la liquidació de l’obligació és l’acte mitjançant el qual es declara l’existència d’un crèdit exigible contra l’entitat derivat d’una despesa autoritzada i compromesa.

L’ordenació del pagament consisteix en l’acte mitjançant el qual l’ordenador de pagaments, basant-se en una obligació reconeguda i liquidada, expedeix l'ordre de pagament corresponent contra la tresoreria de l’entitat, perquè es pugui efectuar el pagament normalment a través de transferències bancàries contra els comptes corrents de l’entitat.

Al llarg d’aquestes pàgines, ens referirem sovint a aquestes fases com fase A, fase D, fase O i fase P, respectivament.

D’acord amb l’article 67 del RD 500/1990, un mateix acte administratiu pot abastar més d’una de les fases d’execució del pressupost citades, i es poden donar els casos d’autoritzacions-disposicions (AD) i d’autoritzacions-disposicions-reconeixement de l’obligació (ADO). Cada entitat pot establir a les bases d’execució del pressupost els supòsits procedimentals específics en què es puguin efectuar aquestes acumulacions de fases.

Per arribar al pagament s’han d’haver recorregut totes les fases de la despesa per l’ordre amb què han estat descrites. Així mateix, no és possible tramitar una fase sense haver tramitat prèviament o simultàniament totes les fases anteriors.

De conformitat amb l’article 185 del TRLRHL i els articles 55 i 57 del RD 500, correspon autoritzar i disposar les despeses dins l’import dels crèdits previstos al pressupost al president o presidenta o al ple de l’entitat, d’acord amb l’atribució de competències que estableixi la normativa vigent, sens perjudici de la possible delegació en els termes establerts a la LRBRL, a través de les bases d’execució del pressupost.

L'article 185 del TRLRHL i l'article 60 del RD 500 atribueixen al president o presidenta de la corporació el reconeixement i la liquidació d’obligacions derivades de compromisos de despesa legalment adquirits, sens perjudici de la possible delegació en els termes establerts a la LRBRL, a través de les bases d’execució del pressupost.

Finalment, d’acord amb l’article 186 del TRLRHL i l'article 62 del RD 500, el president o presidenta de l’entitat local també és el competent per ordenar pagaments.

En el cas que per a determinats supòsits es prevegi l’acumulació de fases de despesa, l’òrgan que adopti l’acord conjunt ha de tenir competència originària o delegada en totes i cadascuna de les fases de despesa acumulades.

L’anàlisi d’aquest tema, la focalitzarem en la classificació econòmica de les despeses a la qual hem fet referència en parlar de l’estructura del pressupost de despeses, atès que la classificació orgànica és lliure i optativa, i la classificació funcional només atén criteris finalistes de la despesa.

La distinció entre operacions corrents i de capital traslladat a l’àmbit de les subvencions, implica que les destinades al finançament d’activitats considerades de caràcter corrent i les destinades a finançar activitats considerades de capital, s’han de classificar de manera separada en el pressupost corporatiu segons la seva classificació econòmica.

La consideració del caràcter corrent o de capital d’una subvenció no sempre és clara, si bé podem afirmar que les subvencions de capital són les que tenen com a finalitat primordial l’adquisició de béns i l'execució d’inversions en actiu immobilitzat, com ara immobles, maquinària, instal·lacions, etc., que tinguin una vida útil superior a l’any i siguin de caràcter inventariable. Al contrari, són subvencions corrents les destinades a finançar despeses ordinàries, com ara adquisició de material consumible, subministraments continus, consums elèctrics o de comunicacions, o altres que no tinguin caràcter inventariable.

L’Ordre d’estructura reserva el capítol 4 a les subvencions destinades a finançar activitats corrents, i el capítol 7 a les subvencions destinades a finançar operacions de capital.

Tant el capítol 4 com el 7 estan organitzats essencialment en funció de la naturalesa jurídica de l’entitat destinatària de la subvenció o la transferència i, a l'efecte il·lustratiu, reprodueixo a continuació el quadre descriptiu de la classificació econòmica dels capítols 4 i 7 de l’Ordre d’estructura, desagregada en articles, conceptes i subconceptes:

Com es pot veure, a banda de l’estructura basada en la naturalesa jurídica del beneficiari, que és idèntica en el capítol 4 i 7, en algun cas del capítol 4 hi ha un segon grau de desagregació vinculat a l’objecte de la subvenció, per diferenciar les que es destinen al foment de l’ocupació, bonificació d’interessos i primes d’assegurances o la reducció del preu a pagar pels consumidors.

Per posar uns exemples pràctics, una subvenció concedida per un ajuntament a una associació cultural del seu municipi per impartir un cicle de xerrades tindria caràcter corrent i s’imputaria a una aplicació pressupostària de l’article econòmic 48, amb el concepte i el subconcepte que lliurement hagués previst l’ajuntament. Així mateix, una subvenció concedida per una diputació a un ajuntament per construir un pont de vianants, tindria caràcter de capital i s’imputaria a un concepte econòmic 762, amb el subconcepte que lliurement hagués creat l’Ajuntament.

El criteri bàsic de gestió pressupostària de la despesa associada als expedients de concessió de subvencions per concurrència competitiva, el marca l’article 34 de la LGS, el qual estableix que, amb caràcter previ a la convocatòria, s'ha d'aprovar la despesa en els termes que disposen la Llei general pressupostària o les normes pressupostàries de les altres administracions públiques que, en el cas de les administracions locals, es tracta del TRLRHL.

L’expressió "aprovació de la despesa" de la LGS, cal entendre-la referida a la fase d’autorització de la despesa, i el mateix article 34 afegeix que la resolució de concessió de la subvenció comporta el compromís de la despesa corresponent, és a dir, la fase de disposició de la despesa.

Com ja sabem, els òrgans competents per a la concessió de subvencions, d’acord amb els articles 21 i 34 de la LBRL, són l’alcalde o alcaldessa o el president o presidenta de l’entitat local, i aquests també són els òrgans competents per a la gestió de les despeses, de forma que, en funció de les delegacions que hagi establert cada entitat, un mateix òrgan pot ser competent per aprovar els actes administratius d’aprovació de la convocatòria i d’aprovació de les concessions, i per aprovar els actes que facin referència a les autoritzacions i les disposicions de la despesa corresponent, respectivament.

En el cas que es doni aquesta identitat d’òrgan competent, no hi ha cap obstacle perquè en els procediments de concessió amb concurrència competitiva l’autorització de la despesa corresponent (fase A) s’aprovi en el mateix acte en què s’aprova la convocatòria, i que la disposició o compromís de la despesa (fase D) s’aprovi en el mateix acte en què s’acorda la resolució del procediment i la concessió de les subvencions consegüent.

L’autorització de la despesa s'ha de fer amb imputació als crèdits consignats a l’aplicació pressupostària que correspongui entre les incloses en els capítols 4 o 7, segons correspongui en funció del caràcter corrent o de capital de l’activitat subvencionada i de la naturalesa jurídica del beneficiari. Per la seva banda, la disposició de la despesa s'ha de fer amb càrrec al crèdit autoritzat prèviament.

Aquesta concatenació de fases dona lloc a una estructura piramidal, de forma que per a cada convocatòria hi ha una autorització de despesa amb càrrec a la qual s’aproven tantes disposicions com concessions de subvencions concretes, i finalment de cada disposició en pot dependre un o més reconeixements d’obligacions, segons estigui previst un pagament únic o pagaments fraccionats a compte.

En els casos en què una mateixa convocatòria disposa subvencionar activitats de caràcter corrent i de capital, o que estiguin destinades a entitats de diferent naturalesa jurídica, l’article 58.4 del RLGS estableix la possibilitat que la quantia màxima de la convocatòria s’autoritzi amb distribució entre les diferents aplicacions pressupostàries, sempre que s’atorgui a aquesta distribució un caràcter estimatiu, de forma que, en el moment d’aprovar-se la concessió i conèixer amb exactitud la distribució econòmica final, es facin les modificacions oportunes entre les autoritzacions fetes a les diferents aplicacions pressupostàries per redistribuir el crèdit com correspongui, de forma que després es puguin fer les disposicions de despesa corresponents.

L’article 58 del RLGS també disposa la possibilitat excepcional que la convocatòria fixi una quantia addicional que es pot afegir a la convocatòria sempre que aquest crèdit no estigui disponible en el moment de l'aprovació, però previsiblement pugui estar-ho abans de la resolució.

En les convocatòries en què s’hagi fet ús d’aquesta possibilitat, un cop es declari la disponibilitat del crèdit addicional, cal que abans de la resolució de la convocatòria se n’incrementi l'import i correlativament s’incrementi l’autorització de la despesa aprovada inicialment, respecte de la qual després es faran les corresponents disposicions de despesa vinculades a les diferents concessions per l’import ja incrementat.

En el cas de les concessions directes, l'article 34 de la LGS també estableix que amb caràcter previ a la concessió cal aprovar la despesa en els termes establerts a la normativa pressupostària aplicable a aquella entitat, és a dir, la fase d’autorització de la despesa. Així mateix, també estableix que la resolució de concessió de la subvenció comporta el compromís de la despesa corresponent, és a dir, la fase de disposició de la despesa.

Així i tot, atès que en les concessions directes no hi ha convocatòria i el que s’aprova és directament la concessió a un beneficiari concret, és possible fer ús de la possibilitat prevista a l’article 67 del RD 500/1990 que un mateix acte administratiu pugui abastar més d’una fase d’execució del pressupost de despeses, de forma que les bases d’execució poden disposar la possibilitat d’acumular les fases d’autorització i disposició de la despesa (fases A i D) en un sol acte.

Com hem dit abans, cal recordar que els òrgans competents per a la concessió de subvencions directes d’acord amb els articles 21 i 34 de la LBRL, són l’alcalde o alcaldessa o el president o presidenta de l’entitat local, i que aquests també són els òrgans competents per gestionar les despeses, de forma que, en funció de les delegacions que hagi establert cada entitat, el mateix òrgan competent per aprovar la concessió de la subvenció és també competent per aprovar l’autorització i la disposició (fase AD) de la despesa corresponent.

En aquest context d’identitat d’òrgan competent, no hi ha cap obstacle perquè en els procediments de concessió directa l’autorització i la disposició de la despesa corresponent (fase AD) s’aprovi en el mateix acte en què s’aprova la concessió directa de la subvenció.

L’autorització i disposició de la despesa s'ha de fer amb imputació als crèdits consignats a l’aplicació pressupostària que correspongui, entre les incloses en el capítol 4 o 7 segons correspongui en funció del caràcter corrent o de capital de l’activitat subvencionada, i en funció de la naturalesa jurídica del beneficiari.

En el cas de les concessions directes, la concatenació de fases té una estructura més simple i lineal que en el cas de la concurrència competitiva, que hem vist abans, de manera que només hi ha una autorització i disposició de despeses per a cada concessió, de la qual depenen un reconeixement d’obligacions o més, segons s'hagi establert un pagament únic o pagaments fraccionats a compte.

En el cas que l’activitat subvencionada porti aparellades despeses de caràcter corrent i de caràcter de capital, i la resolució de concessió estableixi el caràcter subvencionable d’ambdues tipologies de despesa, l’autorització i la disposició de la despesa es pot fer amb càrrec a les dues aplicacions pressupostàries que correspongui del capítol 4 i 7 respectivament.

Una menció a part mereixen les concessions directes basades en l’existència d’una consignació nominativa en el pressupost. Com ja vam dir en parlar d’aquesta modalitat a la unitat 2, s'entén per "subvenció prevista nominativament" en els pressupostos generals de l'entitat aquella en què almenys la dotació pressupostària i el beneficiari apareguin determinats en els estats de despesa del pressupost. Dit en altres paraules, hi ha d'haver una aplicació pressupostària específica en el pressupost vigent aprovat pel ple, la dotació econòmica de la qual s’ha de correspondre amb l’import de la subvenció, i el nom del beneficiari ha de constar en la descripció.

Òbviament, la classificació econòmica assignada a aquesta aplicació pressupostària ha de ser coherent amb la naturalesa jurídica del beneficiari i amb el caràcter corrent o de capital de l’activitat subvencionada.

Tant en el cas de la concurrència competitiva com en el de concessions directes, el pagament de la subvenció requereix que, en primer lloc, s’aprovin els reconeixements d’obligacions corresponents (fase O).

Segons l’article 59 del RD 500, amb caràcter previ al reconeixement de les obligacions s’ha d’acreditar documentalment davant l’òrgan competent l'execució de l’activitat, mitjançant la presentació en els termes que hem tractat en la unitat 3 de:

Cal precisar que, en el cas que esmentàvem la unitat 3 de pagaments avançats, el reconeixement de l’obligació no requereix la presentació de la documentació justificativa de la subvenció (ja que es presentarà posteriorment), però sí l’acreditació que el beneficiari es troba al corrent de les seves obligacions tributàries i amb la Seguretat Social, i de l’expedició del certificat del responsable del departament gestor de la subvenció establert a l’article 88 del RLGS.

Un cop aprovada aquesta fase de reconeixement de l’obligació cal tramitar l’ordenació del pagament (fase P).

D’acord amb l’article 186 del TRLRHL, el ple de les entitats locals pot crear a proposta del seu president o presidenta o alcalde o alcaldessa, una unitat d’ordenació de pagaments que exerceixi les funcions administratives de l’ordenació de pagaments. Així mateix, el ple de les entitats locals de més de 500.000 habitants de dret, a proposta del president o presidenta o alcalde o alcaldessa, també pot crear una unitat central de tresoreria que exerceixi les funcions de l’ordenació de pagaments.

D’acord amb els articles 185 del TRLRHL i 60 del RD 500, l’aprovació del reconeixement i de la liquidació d’obligacions derivades de compromisos de despesa legalment adquirits, s’atribueix al president o presidenta o alcalde o alcaldessa de l’entitat local i, d’acord amb l’article 186 del TRLRHL i l’article 62 del RD 500, aquests òrgans també són els competents per aprovar l’ordenació de pagaments.

Ja hem explicat a l’inici d’aquesta unitat l’anomenat "principi d’especialitat temporal" del pressupost, segons el qual l’article 176 del TRLRHL estableix que amb càrrec als crèdits de l’estat de despeses de cada pressupost només es poden contraure obligacions derivades de despeses que es facin durant l’any natural del mateix exercici pressupostari.

Però per entendre adequadament aquest precepte, cal aclarir què vol dir la norma quan es refereix a les despeses “que es facin” durant l’any natural (o, dit en altres paraules més tècniques, que s’executin durant l’any natural), i específicament què vol dir amb relació a les despeses subvencionadores.

Per respondre a aquesta pregunta seguirem el criteri establert per la Intervenció General de l’Administració de l’Estat (d'ara endavant, IGAE) en la Circular 9/2013, de 18 d’octubre, emesa per unificar el criteri en relació amb la tramitació avançada i els compromisos pluriennals de diferents tipologies d’expedients de despesa, entre els quals hi ha les subvencions i els ajuts públics.

D’acord amb el criteri de la IGAE i, de manera molt resumida, cal distingir entre l’execució material de l’activitat subvencionada i l’execució del pressupost de despeses.

Quan es concedeix una subvenció, sempre s’ha d’establir quin és el termini d’execució de l’activitat subvencionada. Aquest termini és el que s’estaria referint a l’execució material de l’activitat, ja que és el termini dins del qual el beneficiari ha de dur a terme totes les actuacions necessàries per a l'execució correcta de l’activitat objecte de la subvenció.

Una qüestió diferent és l’expressió "execució pressupostària", que en terminologia comptable i financera pública s’estaria referint a la despesa que, després de recórrer les diferents fases de gestió del pressupost, ha arribat finalment a la fase d’obligació reconeguda (fase O). Aquestes són les úniques despeses que es consideren executades, ja que, d’acord amb l’article 175 del TRLRHL i l’article 95 del RD 500, els crèdits per despeses que el 31 de desembre no tinguin l’obligació reconeguda, queden anul·lats de ple dret, llevat d'algunes excepcions establertes a l'article 182 vinculades a la incorporació de romanents de crèdit, que és una temàtica completament fora de l’àmbit d’aquest curs.

Així doncs, tornant a la pregunta que ens formulàvem a l’inici d’aquest apartat en relació amb quin és l’exercici d’imputació pressupostària de la despesa d’una subvenció, seguint el criteri de la IGAE cal entendre que és l’exercici d’execució pressupostària i, per tant, cal imputar la despesa d’una subvenció a l’exercici pressupostari en què és previst que es faci el reconeixement de l’obligació (fase O).

En conseqüència, tenint en compte aquest criteri, es podrien donar diverses situacions, però la més simple és aquella en què l’execució material de l’activitat i el reconeixement de l’obligació (bé sigui prèvia presentació de justificació o es tracti d’un pagament avançat), té lloc en un mateix exercici pressupostari. En aquest cas la imputació òbviament seria en aquell exercici pressupostari.

Així i tot, és prou habitual que el termini d’execució material de l’activitat subvencionada es localitzi en un exercici pressupostari, i el termini en què és previst fer els reconeixements d’obligacions es localitzi en l'exercici pressupostari següent.

Pensem, per exemple, en una subvenció que tingui un termini d’execució que finalitza el 31 de desembre de l’any X, i en què es preveu la presentació de les justificacions i el reconeixement de l’obligació en el primer trimestre de l’any següent X+1, o per exemple en una subvenció per una activitat que s’executa entre els anys X i X+1, en què es preveu la presentació de les justificacions i el reconeixement de l’obligació l’any X+1. D’acord amb el criteri exposat, en tots dos casos la imputació pressupostària s’hauria de fer en l’exercici X+1, amb independència que el procediment de concessió s’hagués tramitat en l’exercici X.

També es podria donar algun cas de subvencions per activitats que, per les seves característiques, tinguin una previsió d’execució material i d’execució pressupostària que impliqui efectuar diversos reconeixements d’obligacions parcials en diferents exercicis pressupostaris successius.

Dedicarem els dos apartats següents a analitzar aquestes dues situacions, en què tractarem el que es denomina la "tramitació anticipada" i les "subvencions pluriennals".

Definirem "tramitació anticipada" com la modalitat en què el procediment de concessió s’inicia en un exercici pressupostari anterior a aquell en què s'imputarà pressupostàriament la despesa.

D’acord amb aquesta definició, l’article 56 del RLGS estableix que la convocatòria per a la concessió de subvencions pot aprovar-se en un exercici anterior a aquell en què estigui previst aprovar-ne la resolució, sempre que l’execució de la despesa es faci en la mateixa anualitat en què s’aprova la concessió; és a dir, l’any X s’aprova la convocatòria i l’any X+1 s’aprova la concessió i s’executa la despesa en els termes ja explicats de reconeixement de l’obligació.

L'article 56 del RLGS ho sotmet al compliment d’alguna de les condicions següents:

Quan es faci ús d’aquesta possibilitat, la quantia total màxima de la convocatòria té caràcter estimatiu, i cal que s'hi faci constar explícitament que la concessió de les subvencions està condicionada a l'existència de crèdit adequat i suficient en el moment de l’aprovació de la resolució de concessió.

En el cas que finalment el crèdit que s’aprovi en el pressupost sigui d’un import superior a l’aprovat a la convocatòria, es pot optar per mantenir l’import aprovat o bé per incrementar la convocatòria amb aquest escreix addicional, seguint el procediment establert a l’article 58.2 del RLGS -que ja vam esmentar en la unitat 2 en parlar de la quantia de la convocatòria.

En tot aquest supòsit de tramitació anticipada no ens hem referit a les subvencions atorgades per concessió directa, ja que en aquests casos no té sentit perquè no hi ha convocatòria i perquè no és possible separar les resolucions en dos exercicis pressupostaris, atès que només se n’adopta una.

Les subvencions pluriennals es refereixen als supòsits en què la subvenció per les seves característiques d’execució material, justificació i pagament, resulta imputable a diversos exercicis pressupostaris posteriors a aquell en què recau la resolució de concessió, i és regulat a l’article 57 del RLGS.

D’acord amb aquesta regulació, a la convocatòria cal indicar la quantia total a concedir, així com la distribució per anualitats, en funció de quan estigui prevista l’execució pressupostària de la despesa derivada de les subvencions concedides, la qual té caràcter estimat i la seva modificació és possible sempre que es tramiti i s'aprovi la corresponent resolució de reajustament d’anualitats.

Aquesta distribució per anualitats ha de respectar els límits previstos a la normativa pressupostària de les entitats locals, de forma que queda limitat pel que disposen el TRLRHL i el RD 500, que analitzarem tot seguit.

Les despeses pluriennals es regulen l’article 174 del TRLRHL i als articles 79-88 del RD 500. L’article 174 del TRLRHL disposa que es poden adquirir compromisos per despeses que s’hagin d’estendre a exercicis posteriors a aquell en què s’autoritzin, sempre que l'execució s’iniciï en el mateix exercici i que, a més, s'incloguin en determinats supòsits, com ara:

L’esment a les transferències de capital inclou les subvencions concedides per al finançament d’activitats de capital, que hem explicat que s’imputen pressupostàriament al capítol 7.

L’esment a les transferències corrents derivades de convenis sembla que té un caràcter més restrictiu que les transferències de capital, ja que moltes subvencions podrien quedar fora en tant que no estiguessin instrumentades amb un conveni. No obstant això, l’article 57 del RLGS atribueix la possibilitat de ser pluriennals a totes les subvencions sense cap més distinció, de forma que sembla raonable entendre que la previsió del TRLRHL cal aplicar-la a qualsevol supòsit de transferència corrent amb independència de la seva instrumentació mitjançant un conveni, que inclouria les subvencions concedides per al finançament d’activitats de caràcter corrent, que hem explicat que s’imputen pressupostàriament al capítol 4.

Segons l’article 174 del TRLRH, el nombre d’exercicis a què es poden aplicar les despeses pluriennals no pot ser de més de quatre. Així mateix, en el cas de les transferències corrents i de les de capital, la despesa que s’imputi a cadascun dels exercicis futurs autoritzats no pot excedir la quantitat que resulti d’aplicar, al crèdit corresponent de l’any en què l’operació es va comprometre, els percentatges següents:

• En l’exercici immediatament següent, el 70 %.
• En el segon exercici el 60 %.
• En el tercer i quart, el 50 %.

En casos excepcionals, el ple de la corporació pot ampliar el nombre d’anualitats i elevar els percentatges a què ens acabem de referir.

Quan s’hagi establert pagaments a compte parcials i successius, la resolució de concessió ha de fer una distribució de l’import entre les diferents anualitats d'acord amb el ritme previst d’execució material de l’activitat subvencionada, amb el benentès que la imputació dels reconeixements d’obligacions a un exercici o a l'altre s'ha de fer d'acord amb la prèvia aportació de les justificacions corresponents.

En la mesura en què el ritme de justificació i reconeixement d’obligacions no s’ajusti a la previsió pluriennal, aquesta es pot modificar a través d’una modificació de la resolució de concessió en els termes establerts a l’article 64 del RLGS.

L’article 85 del RD 500 disposa que la gestió de les despeses pluriennals s'ha de fer amb les mateixes fases que les normals de l’exercici pressupostari corrent, és a dir, les fases d’autorització i de disposició o compromís de la despesa (fases A i D), bé separades o bé conjuntament, en els casos en què les bases d’execució del pressupost ho permetin.

La competència originària per a l’autorització i la disposició de despeses pluriennals correspon al ple de l’entitat, si bé aquest pot delegar-la en favor, per exemple, dels mateixos òrgans competents per a les despeses de l’exercici corrent i/o els competents per a l’atorgament de subvencions.

Les subvencions atorgades pel procediment de concessió directa també poden tenir caràcter pluriennal respecte als mateixos límits assenyalats i amb les mateixes possibilitats de reajustaments i modificacions de la distribució.

Ara bé, les subvencions atorgades per concessió directa fonamentades en el supòsit d’existència de consignació nominativa en el pressupost, no poden tenir caràcter pluriennal.

Aquesta limitació no deriva directament ni de la normativa de subvencions ni de la normativa pressupostària de règim local, sinó que és establerta exclusivament a l’article 47.5 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària, que disposa que no es poden adquirir compromisos de despesa amb càrrec a exercicis pressupostaris futurs quan es tracti de la concessió de subvencions a les quals els sigui aplicable el que disposa l’article 22.2.a de la LGS, és a dir, el supòsit de concessió directa per consignació nominativa.

Certament, aquesta norma no és d’aplicació directa a l’Administració local, que ja disposa de normativa pròpia a través del TRLRHL, però és acceptat el caràcter supletori en tot allò no regulat a la normativa específica de règim local. A més, es tracta d’una previsió lògica tenint en compte que el caràcter de consignació nominativa només es pot predicar de les consignacions que consten al pressupost vigent degudament aprovat, de forma que no seria possible aquesta invocació respecte de consignacions potencials en exercicis futurs, cosa que impossibilita concedir subvencions directes basades en aquest supòsit, el crèdit de les quals es distribueixi entre diverses anualitats.

↑ Tornar a l'índex de la unitat

← Unitat 3 | Inici →