Saltar al contingut principal

Gestió pressupostària a l'Administració local

Nombre de lectures: 0

← Inici | Unitat 2 →

1. Conceptes bàsics de la gestió pressupostària. Estructura del pressupost

1.1 Activitat economicofinancera de les entitats locals

L'activitat economicofinancera de l'entitat local s'ha d'entendre com l'acció administrativa dirigida a l'obtenció i la inversió dels mitjans econòmics i financers destinats al sosteniment dels serveis i la realització d'inversions públiques. Així doncs:

  • L’entitat local com a administració pública, i com tota organització, ha de posar en relació els mitjans disponibles amb la condició d'obtenir uns resultats, la finalitat dels quals és assolir els seus objectius vinculats a uns interessos públics.
  • L’entitat local s'organitza i actua en diversos àmbits per dur a terme les polítiques de despesa establertes en els seus plans estratègics i en els seus pressupostos, que generin un flux econòmic de béns i serveis. Aquest flux econòmic es compon del treball del seu personal (funcionaris i laborals), dels subministraments necessaris per efectuar la prestació (llum, aigua, comunicacions, etc.), dels serveis que es presten de forma externalitzada i, finalment, de les inversions que s'executen en infraestructures o béns adscrits als serveis públics. Per fer front a les actuacions requereixen recursos financers que permeten generar el flux financer necessari per atendre les obligacions que genera la seva activitat.

Aquesta activitat economicofinancera ha d'atendre els criteris d'eficàcia, eficiència i economia dels recursos públics que promulga la Constitució espanyola en l'article 31.2, en disposar que l'Administració pública ha de servir amb objectivitat els interessos generals i ha d'actuar d'acord amb els principis d'eficàcia, la despesa pública ha de fer una assignació equitativa dels recursos públics, i la programació i l'execució han de respondre als criteris d'eficiència i economia.

EFICÀCIA S'ha d'entendre com el grau de compliment dels objectius i, per això, és necessari, en primer lloc, concretar objectius en cadascun dels àmbits de gestió, al marge de dotar d'un sistema d'informació financer i tècnic que permeti dur-ne a terme el seguiment.
EFICIÈNCIA S'ha d'entendre com la mesura de la relació entre els recursos utilitzats i els resultats obtinguts. Es refereix al nivell d'aprofitament dels recursos en el desenvolupament del procés d'activitats o serveis municipals. Per tant, és una expressió del cost dels serveis prestats.
ECONOMIA S'ha d'entendre com l'adquisició dels recursos apropiats, en quantitat adequada i nivell de qualitat acceptable, al cost més baix possible. També es pot definir com el millor nivell de prestació de serveis, al cost més baix possible.


↑ Índex de la unitat

1.2 El pressupost com a norma de l'activitat economicofinancera

Les entitats locals han de planificar i programar la seva activitat economicofinancera. Per això, elaboren els seus plans estratègics (quadriennals) i aproven anualment un pressupost, que es configura com el pla economicofinancer de l'equip de govern.

L'activitat econòmica va dirigida, principalment, a la producció o l'obtenció de béns o a la prestació de serveis col·lectius (pressupost de despeses). L'activitat financera té com a finalitat obtenir els recursos financers necessaris per possibilitar-la (pressupost d'ingressos). Els gestors (directius o responsables administratius de les diverses àrees de govern, regidories delegades o unitats gestores), tenen encomanades les funcions de planificació, programació i execució dels programes pressupostaris, amb la finalitat d'aconseguir i complir els objectius previstos. Per a això, se'ls assignen les corresponents dotacions de crèdit i porten a terme diversos tipus d'activitat, i han d'ajustar la seva actuació, en tot cas, als procediments i tràmits establerts en la seva normativa reguladora.

Per tant el pressupost es constitueix com norma administrativa i és el principal instrument financer on es reflecteix l'activitat a dur a terme per l'Administració, que permet analitzar els principals aspectes teòrics aplicats al pressupost i la seva utilització com a tècnica comptable i de registre de les activitats en l'àmbit local públic.

Aquesta norma es configura com a document administratiu on es posen de manifest diferents rols d'actuació tant en l'àmbit polític com jurídic i comptable, ja que del pressupost es desprèn:

  • L'avaluació com a disciplina sistemàtica que permet millorar el disseny de les diferents polítiques.
  • La seva elaboració com a procés ordenat de debat dins del govern i l'equip de plens, així com un espai adequat per a la participació ciutadana en el disseny de polítiques públiques.
  • El seu seguiment com a sistema d'informació per a la gestió econòmica del procés de govern.


↑ Índex de la unitat

1.3 Marc normatiu del pressupost

El marc normatiu i les fonts que regulen pràcticament tots els aspectes relacionats amb els pressupostos locals, que són d'aplicació directa, es poden fer en tres àmbits: constitucional, jurídic i normatiu:

A) Constitucional

B) Lleis

C) Reglamentari

  • L'Ordre EHA/3565/2008, per la qual es regula l’estructura dels pressupostos de les entitats locals.

Més informació sobre com s’ha de codificar un pressupost local

* L'Ordre HAP/1781/2013, de 20 de setembre, per la qual s’aprova la Instrucció del model normal de comptabilitat local, informa del conjunt de normes que s’apliquen en el registre, la preparació i la comunicació de la informació comptable suportada per mitjans informàtics.


↑ Índex de la unitat

1.4 Definició de pressupost

El pressupost públic és una estimació anticipada que fa l’Administració de les despeses i els ingressos que considera necessaris per complir els propòsits establerts pel govern.

El pressupost és un instrument molt important, no només com a element de planificació, sinó també per la limitació de la despesa que conté, de manera que en cap cas es pot superar l’import de les dotacions establertes. Els treballs pressupostaris es duen a terme periòdicament, i cobreixen cada pressupost d’un any natural. D’aquesta manera, s’hi imputen les despeses i els ingressos que es preveu que es generin en l’exercici corresponent.

En aquest sentit, l’article 162 del Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de les hisendes locals, defineix així el pressupost general de les entitats locals:

"Els pressupostos generals de les entitats locals constitueixen l’expressió xifrada, conjunta i sistemàtica de les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer l’entitat i els seus organismes autònoms, i dels drets que disposin de liquidar durant l’exercici corresponent, així com de les previsions d’ingressos i despeses de les societats mercantils el capital social de les quals pertanyi íntegrament a l’entitat local corresponent."

La definició dels pressupostos generals del Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de les hisendes locals, abasta una sèrie de consideracions:

"Els pressupostos generals de les entitats locals […]" Es parla de "pressupostos generals" i no de "pressupost" perquè en realitat són diversos pressupostos: el de l'entitat, els dels seus organismes autònoms i els estats de previsió de les societats mercantils, el capital de les quals pertany íntegrament a l’entitat local. Els pressupostos generals integren el conjunt del sector públic en un únic pressupost a través de l’anomenat "estat de consolidació", però, materialment, encara n'hi ha més, cadascun dels quals té la seva pròpia execució separada.

"[…] constitueixen l’expressió xifrada […]" La necessitat de drets i obligacions de ser registrats numèricament significa que han de ser avaluats econòmicament, amb el resultat que aquesta valoració sigui el que s’ha de reflectir en el document pressupostari. Això permetrà controlar les autoritzacions recollides en el pressupost a partir de la seva comptabilitat.

"[…] conjunta i sistemàtica […]" L’exigència que els drets i les obligacions es presentin conjuntament s’ha d’entendre en el sentit que ambdues partides s’han d’exhibir simultàniament en el pressupost. L’expressió sistemàtica dels drets i les obligacions fa que les xifres i dades que la constitueixin s’han d’ordenar d’acord amb un sistema (orgànic, econòmic, per programes). A partir d’aquesta sistematització, es podrà dur a terme una correcta consolidació de tots els documents pressupostaris, i es podrà programar i planificar l’activitat financera dels ens locals.

" […] de les obligacions que, com a màxim, poden ser reconegudes per l’entitat i els seus organismes autònoms […]" Amb relació a les despeses, el pressupost constitueix una autorització per efectuar-les i un límit en sentit quantitatiu, qualitatiu i temporal.

"[…] i dels drets que tenen previst liquidar durant l'exercici corresponent […]." Pel que fa als ingressos, el pressupost és una previsió. Això té una gran rellevància en el document, ja que sobre la base d'aquesta previsió es planificaran les despeses en què es pugui incórrer en l'exercici. Els ingressos indicats en el pressupost són la base i la justificació de les despeses, per la qual cosa la Llei disposa l'obligació de presentar, juntament amb el pressupost de l'entitat local, un informe economicofinancer. L’estat d’ingressos del pressupost té efectes jurídics, encara que no tinguin la mateixa transcendència que els derivats de la despesa, ja que el pressupost no està limitat a la liquidació de drets, ni a l'autorització per percebre ingressos (són les lleis reguladores de cadascun dels drets econòmics les que en disposen la gestió i la recaptació, així com la vigència, amb independència de les quantitats pressupostades).


↑ Índex de la unitat

1.5 Delimitació del pressupost

Tot acte d’una entitat local amb transcendència econòmica, dut a terme durant l’exercici econòmic, a més d’emanar de l’òrgan administratiu competent, ha de tenir el suport d’una consignació pressupostària, ajustar-se als procediments establerts per executar el pressupost, tenir reflex comptable i ser fiscalitzat. Això s’aplica no només a l’organització centralitzada, sinó també als òrgans dotats de personalitat jurídica pública o privada.

Les previsions de despeses (crèdits) tenen un caràcter vinculant, tant qualitativament com quantitativament, i els crèdits es destinen únicament a la finalitat per a la qual van ser autoritzats. D'altra banda, no es pot incórrer en despeses per una quantia superior als crèdits consignats, i són nuls els acords, les resolucions i els actes administratius que infringeixin aquesta norma.

Així doncs, el pressupost constitueix un acte reglat de previsió dels ingressos i despeses però amb una delimitació diferent:
  • L’obligació de no sobrepassar el sostre màxim assignat a les despeses
  • L’estimació dels ingressos sense que hi hagi una limitació màxima


↑ Índex de la unitat

1.6 Els principis pressupostaris

Els principis pressupostaris són les normes que determinen el contingut i l'àmbit dels pressupostos, i constitueixen, des d’un punt de vista formal, una garantia dels drets dels administrats. Reflecteixen els criteris polítics existents sobre el paper de les entitats locals, així com la necessitat de transparència en la gestió dels ingressos i les despeses públiques.

D’acord amb el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de les hisendes locals, els principis pressupostaris es poden concretar en els següents:

Principi d'unitat

Tots els ingressos i les despeses s’han d’incloure en un únic document pressupostari, sense ingressos ni despeses fora d’aquest. El principi n'integra d'altres de caràcter complementari, com la universalitat, la unitat de caixa i la no afectació.

  • Universalitat: S’han d’incloure explícitament i expressament en el pressupost. També per la seva importància s’ha de tenir en compte el criteri de pressupost brut, que és que tots els drets liquidats i les obligacions reconegudes s’apliquen als pressupostos pel seu import íntegre (art. 165.3 del Reial decret legislatiu 2/2004).
  • Unitat de caixa: Constitueix la tresoreria de les entitats locals tots els recursos financers (siguin diners, valors o crèdits) mitjançant la centralització de tots els fons generats per operacions pressupostàries i extrapressupostàries.
  • No afectació: Tots els ingressos estan destinats a finançar indistintament i globalment les despeses d’administració, sense que es produeixi reconeixement de prioritat d’una despesa determinada respecte d’una font concreta de finançament, llevat dels supòsits establerts expressament per les lleis.

Principi d'equilibri

Cada pressupost que s’integra en el pressupost general s’ha d’aprovar sense un dèficit inicial. El principi d’anivellació pressupostària significa que el pressupost s’ha de sotmetre al ple de manera que els ingressos totals previstos cobreixin la totalitat de les despeses que s’han d’executar en l’exercici pressupostari.

  • Així mateix s’estableix reglamentàriament que cap dels pressupostos pot presentar dèficits durant l’exercici; en conseqüència, qualsevol increment en els crèdits pressupostaris o decrement en les previsions d’ingressos s’ha de compensar en el mateix acte en què s’acordi.

Principi d'especialitat

El principi d’especialitat es manifesta de tres maneres: l’especialitat qualitativa, la quantitativa i la temporal.

  • Qualitativa: D’acord amb aquest principi, els crèdits per a despeses s'han de destinar exclusivament a la finalitat específica per a la qual han estat autoritzats en el pressupost general de l’entitat local o per les seves modificacions degudament aprovades. Això impedeix que els òrgans gestors utilitzin els fons pressupostaris a la seva discreció, i possibilita que els administrats coneguin el destí dels recursos financers que cada entitat local té a la seva disposició per complir les finalitats públiques que se li encomanen.
  • Quantitativa: Aquest principi estableix que no es pot gastar més quantitat de fons a les finalitats per a les quals han estat aprovats, i són nuls de ple dret els acords, les resolucions i els actes administratius que vulnerin la norma expressada, sens perjudici de les responsabilitats sobre el fet que pertoqui.
  • Temporal: Amb caràcter general, aquest principi significa que els crèdits pressupostaris aprovats han de ser executats al llarg de l’exercici pressupostari, el qual ha de coincidir amb l’any natural, la qual cosa en determina la vigència. El principi d’especialitat temporal és conseqüència de la temporalitat intrínseca del pressupost, ja que aquest, com a norma jurídica que confereix eficàcia jurídica al pla financer de l’entitat local, consisteix en una tècnica d’autoritzacions o habilitacions i limitacions que regulen l’activitat administrativa en un període de temps determinat. La temporalitat està motivada, al seu torn, per fonaments tant polítics com comptables, ja que d’aquesta manera, d’una banda, es controla políticament l’actuació de l’Administració amb una certa freqüència i, de l’altra, es pot procedir a l’elaboració i la presentació periòdica dels comptes públiques.

Principi d'anualitat

Els pressupostos s'aproven anualment i coincideixen amb l'any natural, i la seva execució cobreix tots els ingressos i les despeses realitzats durant l'exercici.

Principi d’autonomia

Els pressupostos són aprovats pels seus propis òrgans (el ple) i poden dictar les seves pròpies normes complementàries, respecte a la llei.

Principi de publicitat

El principi de publicitat pressupostària es presenta com una garantia de l’administrat, ja que exigeix que les diverses fases del cicle pressupostari siguin públiques, de forma que els ciutadans puguin informar-se sobre les decisions i conductes dels seus representants sobre l’activitat econòmica de l’entitat local. Mitjançant la publicitat del pressupost, el ple, òrgan representatiu elegit democràticament, permet a les persones interessades de conèixer les despeses que s’han d’assumir en un exercici pressupostari i dels recursos disponibles per a aquests, així com l’evolució dels projectes iniciats en exercicis anteriors i dels que es duran a terme en el futur.

Aquest dret a ser informat es complementa amb la facultat de les persones interessades de presentar reclamacions a aquest dret, ja que, d’una altra manera, el contingut del dret a la publicitat no deixaria de ser un mer enunciat.

Principi d'estabilitat

L’elaboració, l'aprovació i l'execució dels pressupostos i altres actuacions que afectin la despesa o els ingressos de les entitats locals es duen a terme en un marc d’estabilitat pressupostària, entesa com la situació d’equilibri o superàvit estructural (per a les entitats locals s’estableix per la diferència entre els ingressos no financers -capítols 1-7- i les despeses no financeres –capítols 1 a 7-).

El principi d’estabilitat es complementa amb els principis de sostenibilitat financera, de pluriennalitat, de transparència, d’eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics i de responsabilitat.

  • Sostenibilitat financera: Les actuacions de les entitats locals estan subjectes al principi de sostenibilitat financera, entesa com la capacitat per finançar compromisos de despesa presents i futurs dins dels límits de dèficit i deute públic.
  • Pluriennalitat: L’elaboració dels pressupostos de les entitats locals s’ha d'enquadrar en un marc pressupostari a mitjà termini, compatible amb el principi d’anualitat que regula l’aprovació i l'execució dels pressupostos.
  • Transparència: La comptabilitat de les entitats locals, així com els seus pressupostos i liquidacions, ha de contenir informació suficient i adequada per verificar-ne la situació financera, el compliment dels objectius d’estabilitat pressupostària i de sostenibilitat financera i l’observança dels requeriments acordats en la normativa europea en aquesta matèria. Les entitats locals han d’aportar tota la informació necessària i garantir la coherència de les normes i procediments comptables, així com la integritat dels sistemes de recopilació i tractament de dades. Igualment han d'estar sotmeses a disponibilitat pública les previsions utilitzades per a la planificació pressupostària, així com la metodologia, els supòsits i els paràmetres en què es basen.
  • Eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics: Les polítiques de despesa pública s’han d’enquadrar en un marc de planificació plurianual i de programació i pressupost, tenint en compte la situació econòmica, els objectius de política econòmica i el compliment dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. La gestió dels recursos públics ha d'estar orientada per l’eficàcia, l’eficiència, l’economia i la qualitat, i amb aquesta finalitat s’han d'aplicar polítiques de racionalització de la despesa i de millora de la gestió del sector públic.
  • Responsabilitat: Les entitats locals que incompleixin les obligacions derivades del principi d’estabilitat han d'assumir en la part que els sigui imputable, les responsabilitats derivades d’aquest incompliment. Ni l’Estat ni les comunitats autònomes no han d'assumir els compromisos de les entitats locals ni dels ens vinculats o dependents d’aquestes, ni respondre'n.


↑ Índex de la unitat


← Inici | Unitat 2 →

Torna a munt