1. Introducció. Marc normatiu i conceptual
1.1 Normativa
Les normes següents regulen els drets sindicals i de la negociació col·lectiva dels empleats públics:
1.2 Abast i contingut del dret de negociació
Les postures doctrinals, a propòsit del dret de negociació col·lectiva dels funcionaris públics, es fonamenten en dues tesis:
- Que la Constitució (CE) ni reconeix ni impedeix el dret a la negociació col·lectiva, sinó que remet a la llei la regulació de la matèria.
- Que la CE sí que reconeix aquest dret. Aquesta segona via doctrinal es desglossa en dues posicions sensiblement diferents:
- Les que entenen que l'article 37.1 de la CE és aplicable als funcionaris públics.
- Les que consideren que el dret de negociació col·lectiva dels funcionaris s'explica com una de les facultats o possibilitats de la llibertat sindical, i així es desplaça el seu fonament constitucional de l'article 37.1 a l’article 28.1 de la CE.
Es tracta, per tant, de determinar l'abast que la CE confereix a aquests drets col·lectius, començant pel dret de negociació col·lectiva, establert en l'article 37.1 de la CE.
La inaplicació de l'article 37.1 als funcionaris públics
L'article 37.1 de la CE disposa que “la llei ha de garantir el dret a la negociació col·lectiva laboral entre els representants dels treballadors i empresaris, així com la força vinculant dels convenis”.
Problemes:
- La qualificació de la negociació col·lectiva com laboral.
- La utilització del terme representants dels treballadors i empresaris.
Per a un sector doctrinal, amb l’ús d'aquest terme es vol fixar la negociació col·lectiva des del punt de vista subjectiu dels protagonistes; àmbit subjectiu que abasta, en exclusivitat, la relació de treball per compte d'altri sotmesa a la legislació laboral.
Un segon sector doctrinal entén que tal adjectiu serveix per classificar des del punt de vista subjectiu els protagonistes de la negociació com subjectes privats, excloent-ne el Govern com a contrapart política de la negociació col·lectiva privada. L’article 37 de la CE no empara les negociacions polítiques dels sindicats i associacions empresarials amb el Govern, perquè la presència d'aquest últim desvirtua l'horitzontalitat que, per essència, és pròpia de la negociació col·lectiva, a la qual l’article 37.1 atorga força vinculant.
El tercer sector doctrinal entén que tal terme no és operatiu com a límit subjectiu del dret, perquè es refereix al contingut possible de la negociació col·lectiva. S'afirma que el terme laboral s'ha d'entendre en sentit ampli, és a dir, que engloba totes les qüestions que afecten les relacions laborals i que, lògicament, siguin disponibles per les parts negociadores.
El contingut essencial de la llibertat sindical transcendeix la relació específica de drets de l'article 28.1 de la CE.
El Tribunal Constitucional, en interpretació i aplicació, ha situat el dret a l'activitat sindical entre els continguts de la llibertat sindical: “El dret constitucional de llibertat sindical comprèn no només el dret dels individus a fundar sindicats i a afiliar-se al que triïn, sinó així mateix el dret que els sindicats fundats i aquells als quals l'afiliació s'hagi fet, realitzin les funcions que se n'espera, d'acord amb el caràcter democràtic de l'Estat i amb les coordenades que a aquesta institució s'ha de reconèixer, a les quals es pot denominar, sense dificultat, contingut essencial de tal dret.”
A judici de l'Alt Tribunal, aquestes funcions comprenen, entre d'altres, la negociació col·lectiva, la vaga i el plantejament de conflictes col·lectius. El Tribunal Constitucional ha declarat ja en nombroses ocasions que en forma part el dret dels sindicats a exercir les facultats de negociació i conflicte a què es refereixen els paràgrafs 1 i 2 de l’article 37 de la CE.
Si el dret de negociació col·lectiva forma part del contingut essencial de la llibertat sindical, el primer que s’ha de destacar és que la CE reconeix expressament el dret de llibertat sindical dels funcionaris públics (art. 28.1 i 103.3), i n'exclou únicament els jutges, els magistrats i els fiscals, als quals reconeix el dret d'associació (art. 127) i, eventualment, els membres de les Forces Armades i dels instituts armats de caràcter militar (art. 28.1).
El constituent, per l'altra part de la doctrina, no reconeix al legislador un marge de discrecionalitat tan ampli com es pretén. L'estructura conceptual de l’article 28.1 de la CE ofereix una clau interpretativa segura per delimitar l'abast i l'extensió de les peculiaritats de l'exercici del dret de llibertat sindical. El legislador constituent utilitza en dit precepte i de forma disjuntiva fins a tres conceptes que tenen a veure amb l'exercici del dret de la llibertat sindical de determinades categories de funcionaris, i de la comparació és possible obtenir conclusions vàlides a propòsit del terme peculiaritats:
- Excepcions: La llei pot limitar o exceptuar l'exercici d´aquest dret […], que no són altres que exclusions de la titularitat del dret.
- Limitacions. La llei pot limitar o exceptuar o, quant supòsits personalment no exceptuats, amputar determinats drets i facultats integrants del contingut essencial de la llibertat sindical.
- Peculiaritats. La llei ha de regular les peculiaritats del seu exercici per als funcionaris públics, que, en no tractar-se forçosament ni d’excepcions ni de limitacions, res tenen a veure amb amputacions en els àmbits subjectiu i objectiu del dret.
El dret a negociar i el deure de negociar
El reconeixement del dret a la negociació col·lectiva dels funcionaris públics comporta la imposició a les parts del deure de negociar. La CE, en reconèixer el dret a la negociació col·lectiva a la funció pública, ha creat una obligació de negociar respecte a l’Administració sobre les matèries que concerneixen a les condicions d’ocupació, de forma que respecte d'aquestes s’ha operat un canvi fonamental des de l’òptica del sistema de regulació. Per això, la garantia constitucional d’aquest dret exigeix que la llei que ho articula imposi a l’Administració l'obligació de negociar quan vulgui regular tals condicions. La llei no pot deixar a la lliure discrecionalitat de la part pública la decisió d’iniciar negociacions amb els representants sindicals dels funcionaris o de regular unilateralment les condicions de l’ocupació.
L’article 7 del conveni número 151 de l'OIT designa les organitzacions sindicals d’empleats públics com a interlocutors de l’Administració en els procediments de negociació -expressió que sembla al·ludir als sindicats.
Així, la llei que desenvolupi aquest precepte, a diferència de la que desenvolupi l’article 37.1, no ha de garantir forçosament una titularitat àmplia del dret a la negociació col·lectiva no restringida als sindicats, que tampoc no vol dir que no pugui ampliar la titularitat a altres formes representatives funcionarials.
La Llei orgànica 11/1985, de 2 d’agost, de llibertat sindical (LOLS), en l'article 2.2.d assenyala que les organitzacions sindicals, en l’exercici de la seva activitat sindical, tenen dret “a la negociació col·lectiva en els termes establerts en les normes corresponents”. L'article 6.3.c estableix que els sindicats més representatius han de gaudir de capacitat representativa a tots els nivells per “participar com interlocutors en la determinació de les condicions de treball a les administracions públiques a través dels oportuns procediments de consulta i negociació” i, en l'article 8.2.b, que “les seccions sindicals dels sindicats més representatius i dels que tinguin representació […] en els òrgans de representació que s’estableixin a les administracions públiques […] tenen [dret] a la negociació col·lectiva en els termes establerts en la legislació específica”.
La disposició addicional segona disposa l’elaboració d’una llei que reguli els òrgans de representació dels funcionaris públics de les administracions públiques i també dels procediments de consulta i negociació.
Encara que la LOLS necessita articulació i desenvolupament, la llei que ho faci estarà condicionarà pel reconeixement clar d’un dret a negociar, i per l’abandonament de la tesi unilateral i del poder de supremacia de les administracions públiques.
La negociació col·lectiva forma part del contingut essencial de la LOLS i no pot ser reduïda o limitada per una legislació que reguli les peculiaritats d’aquest dret de manera tal que l’Administració acabi recuperant els seus poders de supremacia.
La LOLS, encara que parteixi del pressupost de l'existència d'una pluralitat d'administracions públiques, no ha establert que aquesta circumstància s'hagi de reflectir en un tractament formal i diferent de la negociació col·lectiva a cadascuna. El repartiment de competències en matèria funcionarial dissenyat en la CE i en els estatuts d'autonomia, no pot servir d’obstacle perquè, un cop establertes unes bases comunes respecte de la negociació que asseguri una igualtat fonamental en les diferents administracions, l'Estat i les comunitats autònomes especifiquin les peculiaritats de la negociació col·lectiva en el seu àmbit respectiu.
Encara que l’article 2.2.d reconeix el dret de negociació col·lectiva a tots els sindicats registrats segons la llei, els articles 6.3.c i 7 situen el dret a participar en la determinació de les condicions de treball de les administracions públiques, mitjançant els oportuns procediments de consulta o negociació, entre les prerrogatives dels sindicats més representatius i dels simplement representatius a la funció pública.
El dret a la negociació col·lectiva, en ser explícitament reconegut per la LOLS, passa a formar part del contingut total del dret fonamental de llibertat sindical dels funcionaris. Qualsevol que sigui la posició adoptada respecte de la qüestió relativa al fonament constitucional del dret a negociar dels funcionaris, en estar reconegut per la LOLS, el desconeixement o la negació per part de l’Administració és una lesió del dret fonamental de la llibertat sindical i, per tant, se'n pot demanar la restauració als tribunals a través de les vies establertes per tutelar aquest dret.
L’incompliment de les normes que regulin el dret de negociació col·lectiva només es pot considerar com una violació del dret de llibertat sindical, al qual es refereix l’article 2.2.d, quan representi un atemptat contra l’existència del sindicat quant a interlocutor i tendeixi a impossibilitar d'establir o destruir la relació negocial.
1.3 Principis de la negociació
L'article 31 del TREBEP estableix els principis generals del dret a la negociació col·lectiva, representació i participació institucional.
Es reconeix el dret als empleats públics a la negociació col·lectiva, representació i participació institucional per determinar les seves condicions de treball.
Els delegats de personal i les juntes de personal tenen per objecte informar o rebre informació sobre les decisions que en la gestió de personal adopten les administracions públiques, en aplicació de les normes. La participació de les organitzacions sindicals en els òrgans de les entitats o els organismes públics constitueix una manifestació de la participació institucional en l’Administració pública, formalitzada a través de la integració de portaveus dels interessos del personal al servei de les administracions públiques, en els òrgans de control i seguiment de les entitats i organismes que legalment es determinin. No es considera la possibilitat de participar en organismes públics amb funcions informatives, consultives o de proposta de gestió, sinó únicament de control, i així es marquen les diferències amb la negociació col·lectiva i la representació unitària.
El TREBEP ha de ser desenvolupat per lleis de l’Estat i de les comunitats autònomes que regulin l’ocupació pública. Aquestes disposicions legals han de respectar la regulació del TREBEP, que té caràcter bàsic. En qualsevol cas, es tracta d’una regulació autosuficient susceptible d’aplicació directa, sense necessitat d’esperar que la desenvolupi les Corts Generals i les assemblees legislatives de les comunitats autònomes.