Unitat 1. Introducció. Marc normatiu i conceptual
Les vacances, els permisos i les llicències, les reduccions de jornada i les excedències són períodes d'interrupció en la prestació de serveis del personal al servei de les administracions públiques, per diverses causes i amb diferent naturalesa jurídica, requisits i efectes.
La regulació bàsica del personal funcionari es troba a l'Estatut bàsic de l'empleat públic (EBEP), conjuntament amb la legislació de les comunitats autònomes, la resta de legislació de l'Estat i el paper -mínim- que pot jugar la negociació col·lectiva. Aquest esquema obeeix a la distribució de competències que fa la Constitució espanyola (CE) en l'article 149.1.18.
La regulació del personal laboral es troba en l'EBEP i en l'Estatut dels treballadors (ET), ja que, a diferència del que succeeix amb el personal funcionari, l'Estat té competència exclusiva en matèria de legislació laboral, sens perjudici del que puguin disposar els convenis col·lectius, d'acord amb l'article 149.1.7 de la CE.
1.1 Ubicació conceptual en el sistema de funció pública
1.1.1 Aspectes comuns del personal funcionari i laboral
Els períodes d'interrupció en la prestació de serveis quan en principi hi ha l'obligació de treballar, s'han de connectar amb el temps de treball, atès que els empleats públics tenen l'obligació de prestar serveis en determinades franges, moments o períodes de temps, tot complint la jornada i l'horari que han d'efectuar en favor de la seva administració.
D'una banda, la jornada és el nombre d'hores de treball efectiu que s'ha de dur a terme en un còmput de temps determinat. Habitualment, a la funció pública local aquest còmput es fa en termes anuals, però teòricament també pot ser mensual, setmanal o diari.
De l'altra, l'horari és la distribució concreta del nombre d'hores de treball efectiu al llarg del còmput de temps, aspecte sobre el qual les entitats locals poden incidir més que no pas en la jornada.
El règim jurídic és substancialment diferent entre personal funcionari i laboral, malgrat que comparteixen alguns trets comuns.
- La jornada anual que ha de complir tot el personal que treballa al sector públic (en què s'inclou, lògicament, tot el personal al servei de les administracions locals), ha de ser de 37,5 hores setmanals en còmput anual, llevat que se n'estableixi una altra conforme a la disposició addicional 144 de la Llei de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018 (LPGE 2018), el que no pot afectar al compliment de reducció de la temporalitat per sota del 8 % de places de naturalesa estructural en cadascun dels seus àmbits. D'acord amb la normativa aplicable a les entitats locals, la regulació estatal de jornada i horari té caràcter supletori mentre aquestes entitats no aprovin una regulació de la seva jornada i horari de treball, previ acord de negociació col·lectiva.
- El dret a les vacances, els permisos, les llicències i les reduccions de jornada es configuren com a drets individuals dels empleats públics, segons l'article 14.m de l'EBEP. D'altra banda, l'article 52 de l'EBEP disposa, com a deure de tots els empleats públics, que han d'exercir amb diligència les tasques que tinguin assignades i vetllar pels interessos generals, amb subjecció a la CE i a la resta de l'ordenament jurídic. Cal afegir com a "principi de conducta" de l'article 54.2 de l'EBEP l'acompliment de les tasques corresponents al lloc de treball, que s'ha de dur a terme de manera diligent i complint la jornada i l'horari establerts.
- La normativa sobre prevenció de riscos laborals s'aplica indistintament a tots dos col·lectius. Té l'origen, pel que fa a l'ordenació del temps de treball, en l'article 40.2 de la CE, i es reflecteix en l'article 4.7.d de la Llei de prevenció de riscos laborals (LPRL), com a condició de treball relativa a l'organització i l'ordenació del treball.
- La legislació internacional (directives comunitàries i tractats o convenis internacionals) s'aplica moltes vegades indistintament a tots dos tipus de personal -per exemple, la Directiva 2003/88/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 4 de novembre de 2003, relativa a determinats aspectes de l'ordenació del temps de treball.
- Els últims anys han guanyat força altres fórmules que permeten conjugar l'interès d'una entitat ocupadora en què els empleats prestin serveis i els drets que aquests últims tenen als permisos, les llicències, les reduccions de jornada i les excedències, com ara les flexibilitzacions horàries i el treball a distància (total o parcial).
Més enllà d'aquests trets comuns, doncs, les diferències en aquesta matèria són molt evidents entre el règim funcionarial i el règim del personal laboral de l'Administració. Cal tenir present que la jornada i l'horari del personal funcionari es regula en l'article 47 de l'EBEP, que disposa que les administracions públiques han d'establir la jornada general i les especials de treball del seu personal funcionari, que poden ser tant a temps complet com parcial (amb les limitacions de la citada disposició addicional 144 de la LPGE del 2018, i també de l'article 94 de la Llei de bases del règim local [LRBRL], al qual ens referirem més endavant), mentre que l'article 51 de l'EBEP remet a la legislació laboral en aquesta matèria, també tenint en compte la disposició addicional 144 de la LPGE del 2018.
A l'hora de fixar els períodes de vacances i la concessió de permisos i llicències, reduccions de jornada i excedències, cal tenir present la jornada i l'horari de treball. Dit d'una altra manera: no podem gestionar aquestes situacions sense conèixer la jornada i l'horari de cada empleat considerat individualment.
1.1.2 Personal funcionari
1.1.2.1 Ubicació conceptual de les causes d'interrupció de la prestació de serveis
Cal diferenciar des del punt de vista conceptual dos tipus de causes d'interrupció de la prestació de serveis a què al·ludirem al llarg d'aquests materials:
✔ Els drets i deures dels funcionaris públics és la matèria al voltant de la qual pivoten els drets relatius a vacances, permisos, llicències i reduccions de jornada.
✔ Les situacions administratives, en què s'inclouen les excedències, són les situacions que es poden donar en la vida professional dels funcionaris públics.
En virtut de la STC 99/1987, tant els drets i deures com les situacions que es poden donar formen part del règim estatutari dels funcionaris públics i estan subjectes a reserva de llei.
Cal tenir present que l'existència de reserva de llei no implica que la regulació hagi de provenir de l'Estat: tal com hem apuntat anteriorment, l'Estat ha de regular les bases del règim estatutari, és a dir, el que es considera comú per a tota la funció pública, mentre que les comunitats autònomes les han de desenvolupar. En ambdós casos hi ha reserva de llei, però la diferència rau en la "reserva de llei" associada a les bases de l'Estat i la "reserva de llei" que cal conjugar amb el desenvolupament normatiu de les comunitats autònomes.
1.1.2.2 L'ordenació del temps de treball: jornada i horari en relació amb les vacances, els permisos i les llicències, les reduccions de jornada i les excedències
L'article 94 de la LRBRL disposa que la jornada de treball del personal funcionari de l'Administració local és en còmput anual la mateixa que es fixa per als funcionaris de l’Administració civil de l’Estat, mentre que l'article 47 de l'EBEP disposa que les administracions públiques estableixen la jornada general i les especials de treball dels seus funcionaris públics. Aquest contingut és contradictori i pot portar a equívocs. Els tribunals han determinat que l'article 94 és d'obligat compliment.
La jornada de treball per al personal funcionari de l'Estat es fixa en l'apartat 3 de la Resolució de 28 de febrer de 2019, de la Secretaria d'Estat de Funció Pública, per la qual es dicten instruccions sobre jornada i horaris de treball del personal al servei de l'Administració general de l'Estat i els seus organismes públics, que és la mateixa que amb caràcter general s'estipula en la disposició addicional 144 de la LPGE del 2018.
Per la seva banda, l'article 142 del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, disposa que "els funcionaris de l'Administració local tenen dret a les recompenses, permisos, llicències i vacances retribuïdes establertes en la legislació sobre funció pública de la comunitat autònoma respectiva i, supletòriament, en la legislació aplicable als funcionaris de l'Administració de l'Estat".
Aquesta remissió es produeix en l'article 300.1 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que disposa que "el règim estatutari dels funcionaris locals pel que fa a l'adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, les situacions administratives, els drets sindicals i de participació, les vacances, les llicències i els permisos, els deures i les responsabilitats, i el règim disciplinari, han de ser idèntics als dels funcionaris de l'Administració de la Generalitat", que impossibilita aplicar el règim de vacances, permisos i llicències del Decret 214/90, de 30 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament del personal al servei de les entitats locals (RPSEL).
1.1.3 Personal laboral
1.1.3.1 Ubicació conceptual de les causes d'interrupció de la prestació de serveis
La regulació general del personal laboral es troba a l'ET, com a conseqüència de l'atribució exclusiva a l'Estat de la competència en matèria de legislació laboral, sens perjudici de l'execució per part de les comunitats autònomes (art. 149.1.7 de la CE).
S'entén per "legislació de l'Estat" la que regula directament la relació laboral, és a dir, l'existent entre treballadors per compte aliè i els seus ocupadors. El terme "laboral" no s'ha d'entendre com a indicatiu de qualsevol referència al món del treball. La competència normativa estatal sobre aquesta matèria és completa, sense espai per a la legislació de les comunitats autònomes, que només tenen competència d'execució (STC 228/2012, entre d'altres).
Segons el TC, el contingut propi de la matèria laboral comprèn les normes que afecten els elements essencials del contracte de treball: jornada, descans, causes d'extinció de la relació laboral, etc. (entre d'altres, la STC 7/1985).
L'ET diferencia les situacions en funció de si suspenen o no la relació laboral.
1.1.3.2 L'ordenació del temps de treball: jornada i horari en relació amb les vacances, els permisos i les llicències, les reduccions de jornada i les excedències
Les interrupcions en la prestació de serveis depenen de la jornada i l'horari de treball, com en el cas del personal funcionari. L'article 51 de l'EBEP disposa que per al règim de jornada de treball, permisos i vacances del personal laboral, cal atenir-se al que estableixen el capítol V del títol III de l'EBEP i la legislació laboral corresponent.
L'ET és la norma amb rang legal que conté la regulació sobre jornada i horari, més detallada que la normativa que regula aquesta matèria per al personal funcionari. Els articles 34-38 contenen regulació mínima sobre jornada; hores extraordinàries; treball nocturn, a torns i ritme de treball; descans setmanal, festes i permisos, i vacances anuals.
Cal posar en context aquesta regulació. En el dret laboral regeixen els principis de norma mínima, norma més favorable i principi pro operario, atès que el dret laboral té com a objectiu la tutela de les persones treballadores (a diferència del dret de la funció pública, que s'inspira més aviat en l'interès del servei). En relació amb els dos primers principis i tenint en compte la remissió efectuada per l'article 51 de l'EBEP, això significa que:
- La regulació de l'ET és mínima, en el sentit que les altres fonts del dret que regulen la relació laboral (reglaments, convenis col·lectius, contracte de treball i usos i costums legals i professionals), no poden contenir una regulació que empitjori les condicions laborals.
- La regulació de l'ET se sotmet al principi de norma més favorable, de manera que si una altra font del dret (habitualment les normes d'ocupació pública laboral directament aplicables o els convenis col·lectius) estableix un règim jurídic que millora els drets de les persones treballadores, s'ha d'aplicar el millor règim. Cal tenir en compte que hi ha algunes modulacions en aquesta norma, com la relativa a la prohibició d'espigolament del règim de permisos.
1.2 Normativa de referència
Convé sintetitzar en aquest moment quina és la normativa general aplicable al personal funcionari i al personal laboral, sens perjudici del desenvolupament posterior de cadascun dels casos:
1.2.1 Personal funcionari
| Jornada de treball | Art. 40.2 CE | Art. 94 LRBRL | DA 144 LPGE 2018 | Art. 47 TREBEP | Resolució de jornada de l'Estat 2019 | Art. 3 i 4.7.d LPRL |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Vacances | Art. 40.2 CE | Art. 50 TREBEP | Art. 142 TRRL | Art. 300 TRLMRLC | ||
| Permisos, llicències i reduccions de jornada | Art. 40.2 CE | Art. 48 i 49 TREBEP | Art. 142 TRRL | Art. 300 TRLMRLC | ||
| Excedències | Art. 39.1 CE (algunes excedències) | Art. 89 TREBEP | Normativa autonòmica |
Cal tenir present que la normativa internacional també regula aquests drets i deures. Hi farem referència en altres unitats.
1.2.2 Personal laboral
| Jornada de treball | Art. 40.2 CE | DA 144 LPGE 2018 | Art. 51 TREBEP | Art. 34-37 ET | Art. 3 i 4.7.d LPRL |
|---|---|---|---|---|---|
| Vacances | Art. 40.2 CE | Art. 51 TREBEP | Art. 38 ET | ||
| Permisos, llicències i reduccions de jornada | Art. 40.2 CE | Art. 51 TREBEP | Art. 37 i 45 ET | ||
| Excedències | Art. 39.1 CE (algunes excedències) | Art. 92 TREBEP | Art. 45, 46 i 48 ET |
Cal tenir present que la normativa internacional també regula aquests drets i deures. Hi farem referència en altres unitats.
S'aplica el règim jurídic de la jornada, vacances i permisos del TREBEP al personal laboral?:
- Segons la STS de 8 de juny de 2009, recurs 67/2008 calia comparar, no només el règim de dies de lliure disposició (aspecte controvertit en aquell cas concret) sinó tota la completa regulació del conveni col·lectiu sobre permisos, llicències i vacances, amb la prevista a l’EBEP. Així, l’aleshores vigent art. 48.2 EBEP no s’havia d'aplicar sempre i en tot cas al personal laboral, sinó que a l’empara de l’art. 3 de l'Estatut dels Treballadors, aquell art. 48.2 no era aplicable amb caràcter preferent respecte d’allò previst al conveni col·lectiu del personal laboral. La solució consistia en trobar el conjunt normatiu més beneficiós (conveni o EBEP), de manera que prevalia i s'aplicava aquell règim regulador que, en conjunt, fos més favorable (el que no era a la pràctica senzill). Teniu un comentari d'aquesta sentència al Butlletí del CEMICAL núm. 78
- Posteriorment, el Reial decret llei 20/2012 va modificar el redactat de l'art. 48 EBEP quant als permisos del personal funcionari de manera més taxativa, mentre que el títol competencial d'aquesta concreta modificació no contemplava la legislació laboral (DF 4a paràgraf 1r del Reial decret llei 20/2012), el que sí feia l'EBEP original (DF 1a EBEP 2007).
- Pel que fa a la jornada, té un tractament que no genera dubtes, aplicant la DA 144a de la LPGE de 2018 i les previsions de l'ET, mentre que en el cas de les vacances s'ha d'entendre igualment aplicable l'ET. Només en casos puntuals la legislació n'assenyala la prevalença específica del TREBEP, com es veurà a la Unitat 3.
1.3 Conceptes de vacances, permisos, llicències, reduccions de jornada i excedències
- Vacances: dret a un període de descans retribuït no substituïble per compensació econòmica. Troba l'encaix constitucional en l'article 40.2 de la CE, i també està reconegut en la legislació europea i internacional.
- Permisos i llicències: breus interrupcions en la prestació de serveis per les diferents causes establertes per l'ordenament jurídic, amb efectes diferents segons el permís o la llicència de què es tracti. S'efectuen, habitualment, per jornades senceres i no fan variar la situació administrativa de servei actiu (o situació en què es trobi respecte de l'administració d'origen, p. ex., serveis en altres administracions). Els permisos i les llicències tenen un element finalista i serveixen per a les situacions a protegir que dictaminen les normes jurídiques.
- Reduccions de jornada: interrupcions en la prestació de servei de manera parcial, que comporten una disminució del temps de treball, dintre de la jornada diària. També són finalistes en el sentit dels permisos i les llicències.
- Excedències: interrupcions en la prestació de serveis per un període més o menys llarg de la vida professional. En el cas del personal funcionari, fan canviar la situació administrativa de servei actiu a l'excedència de què es tracti. Per al personal laboral, són causes de suspensió del contracte de treball. Es manté el vincle amb l'administració, si bé un dels efectes és que s'acostuma a interrompre el còmput de temps per a determinats drets (antiguitat, triennis, drets de seguretat social, etc.).
