2. Les ordenances fiscals
2.1 Marc legal de les hisendes locals
2.1.1 Marc constitucional de les hisendes locals. Principis
L'article 137 de la Constitució espanyola (CE) estableix que l'Estat s'organitza territorialment en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes que es constitueixin, i que totes aquestes entitats gaudeixen d'autonomia per gestionar els seus interessos.
Des del punt de vista constitucional, tres principis informen la regulació de les hisendes locals:
A) Principi d'autonomia financera
Es tradueix en la capacitat de les entitats locals per governar les hisendes respectives, que els permeten incidir en el volum dels ingressos i en la lliure organització de la despesa. Aquest principi es consagra en l'article 140 de la CE.
En aquest sentit, disposen:
- D'autonomia reglamentària per establir i exigir tributs d'acord amb el que disposa la legislació.
- Potestat reglamentària en matèria tributària, que s'exerceix a través d'ordenances fiscals reguladores dels tributs propis i ordenances generals de gestió, recaptació i inspecció.
- Poden emanar disposicions interpretatives i aclaridores de les ordenances.
- És competència de les entitats locals la gestió, la recaptació i la inspecció dels tributs propis, sens perjudici de les delegacions que puguin concedir a favor de les entitats locals d'àmbit superior o de les respectives comunitats autònomes, i de les fórmules de col·laboració amb altres entitats locals, amb les comunitats autònomes o amb l'Estat, d'acord amb el que estableix la legislació de l'Estat.
B) Principi de suficiència
Es plasma en diversos mecanismes establerts per la CE i desenvolupats per la Llei d'hisendes locals mitjançant dues vies fonamentals i independents de finançament:
- Els tributs propis de les corporacions locals.
- La participació en els tributs de l'Estat i de les comunitats autònomes.
C) Principi de legalitat
Un tercer principi constitucional, informador de la Llei, és el que recull l'article 31.3 de la CE, constituït pel principi de legalitat, en virtut del qual només es poden establir prestacions personals o patrimonials de caràcter públic conforme a la Llei.
↑ 2.1 Marc legal de les hisendes locals |
↑ Índex de la unitat
2.1.2 El text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals
La Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals, es caracteritza pel fet de constituir l'ordenació d'un sistema financer, el local, adreçat a la realització efectiva dels principis d'autonomia i suficiència financera.
El Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, va aprovar el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (TRLRHL). Així, s'hi formulen els principis específics del sistema tributari local: territorialitat i lliure circulació de persones, mercaderies i capitals. S'hi podria afegir també el principi de residència efectiva, recollit en l'article 107 de la Llei 7/1985.
Els territoris històrics del País Basc conserven, d'acord amb la disposició addicional vuitena del TRLRHL, el seu règim especial en matèria municipal respecte al règim economicofinancer en els termes de la Llei del concert econòmic. Sobre aquesta base, les institucions basques poden atribuir competències com a pròpies als municipis dels seus territoris respectius.
Respecte a Navarra, segons l'article 46.1 de la Llei orgànica 13/1982, de 10 d'agost, de reintegració i millorament del règim foral de Navarra, correspon a aquesta comunitat autònoma en matèria d'Administració local les facultats i competències que actualment té, així com les que siguin compatibles, conforme a la legislació estatal.
Finalment, cal assenyalar que, conforme al que estableix l'apartat tercer de l'article 1 del TRLRHL, l'aplicació de la llei s'ha de fer sens perjudici dels convenis i tractats internacionals, de conformitat amb el que disposa l'article 96.1 de la CE.
↑ 2.1 Marc legal de les hisendes locals |
↑ Índex de la unitat
2.2 Imposició i ordenació de tributs locals: ordenances fiscals
L'article 133.1 de la CE disposa que "la potestat originària per establir els tributs correspon exclusivament a l'Estat mitjançant llei", i afegeix en el paràgraf 2 que "les comunitats autònomes i les corporacions locals poden establir i exigir tributs, d'acord amb la Constitució i les lleis". La finalitat de les disposicions transcrites no és cap altra que determinar que: a) l'Estat és l'únic i exclusiu poder públic competent per establir tributs, i b) les comunitats autònomes, així com les corporacions locals, poden establir els tributs que ja hagin estat autoritzats per una llei de l'Estat.
L'article 7 de la LGT estableix que les fonts de l'ordenament tributari són:
- La Constitució espanyola.
- Els tractats o convenis internacionals.
- Les normes que dicti la Unió Europea i altres organismes internacionals o supranacionals.
- La Llei general tributària, les lleis reguladores de cada tribut i altres lleis que continguin disposicions en matèria tributària.
- Les disposicions reglamentàries dictades en desenvolupament de les anteriors i específicament en l'àmbit tributari local per les corresponents ordenances fiscals.
Per tant, el rang reglamentari de les ordenances fiscals és indiscutible.
La potestat reglamentària de les entitats locals es manifesta en quatre modalitats:
- Ordenances relatives als tributs d'exacció potestativa (art. 15.1 del TRLRHL).
- Ordenances relatives als tributs d'exacció obligatòria (art. 15.2 del TRLRHL).
- Ordenances fiscals generals de gestió, liquidació, inspecció i recaptació dels tributs (art. 15.3 del TRLRHL i 106.2 de la LBRL).
- Disposicions interpretatives i aclaridores (art. 106.2 in fine). És clar que les ordres interpretatives no integren dret objectiu, però segons estableix l'article 12.3 de la LGT, modificat per la Llei 34/2015, les disposicions interpretatives o aclaridores dictades pels òrgans de l'Administració tributària tenen efectes vinculants per als òrgans i les entitats de l'Administració tributària encarregades de l'aplicació dels tributs.
L'òrgan competent per dictar aquestes disposicions és l'alcalde o alcaldessa, en virtut de les competències de desenvolupament de la gestió econòmica que li atribueixen els articles 21.1.f i 34.1.f de la Llei de bases de règim local, o en tot cas pel fet de tractar-se d'una competència residual.
L'article 59 del TRLRHL enuncia taxativament els impostos municipals obligatoris i potestatius o facultatius.
1. Obligatoris
- Impost sobre béns immobles
- Impost sobre activitats econòmiques
- Impost sobre vehicles de tracció mecànica.
2. Potestatius
- Impost sobre construccions, instal·lacions i obres.
- Impost sobre l'increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana.
També és voluntari l'establiment d'un recàrrec sobre l'impost sobre activitats econòmiques, ja que depèn de la voluntat de la Diputació provincial. Tampoc les contribucions especials i les taxes tenen caràcter obligatori.
Per poder exigir els tributs potestatius és necessari que les entitats locals n'acordin la imposició i en duguin a terme l'ordenació. Per tant, s'exigeixen dos acords:
- Acord d'imposició, decisió política d'establir un determinat tribut.
- Acord d'ordenació, és a dir, regulació d'un determinat tribut.
Els articles 15-19 del TRLRHL regulen les ordenances fiscals, que necessiten la tramitació del seu procediment legalment establert. Si es prescindeix de qualsevol dels tràmits del procediment, es produeix la nul·litat absoluta i radical de l'ordenança.
2.2.1 Contingut
L'article 15 del TRLRHL distingeix entre els tributs de caràcter potestatiu i els d'exacció obligatòria. En el cas dels tributs de caràcter obligatori s'han d'exigir els tributs encara que l'ajuntament no hagi aprovat la corresponent ordenança fiscal. En canvi, en els tributs de caràcter potestatiu, si l'Ajuntament no ha acordat la imposició i l'ordenació, no pot exigir el tribut. Conseqüentment, és diferent el contingut de les ordenances segons que es tracti de tributs d'exacció obligatòria o de tributs potestatius. Vegem-ne la diferència.
1. Tributs obligatoris
El contingut de les ordenances, segons estableix l'apartat segon de l'article 16 del TRLRHL, és:
- La fixació dels elements necessaris per determinar les quotes tributàries dels impostos respectius.
- El començament de l'aplicació, no de l'impost en si (que és obligatori), sinó de les seves particularitats en el municipi respectiu, determinada per l'Ajuntament en ús de les facultats que li són reconegudes per la Llei.
- La data de l'aprovació.
2. Tributs potestatius
L'article 16.1 estableix el contingut mínim que han de tenir les ordenances fiscals en el cas dels tributs de caràcter potestatiu:
- La determinació del fet imposable, subjecte passiu, responsables, exempcions, reduccions i bonificacions, base imposable i liquidable, tipus de gravamen o quota tributària, període impositiu i meritació.
- Els règims de declaració d'ingrés.
- Les dates d'aprovació i d'inici de l'aplicació.
↑ 2.2 Imposició i ordenació de tributs locals: ordenances fiscals |
↑ Índex de la unitat
2.2.2 Procediment d'aprovació
El procediment d'aprovació dels acords i les ordenances fiscals consta de les fases següents:
- Acord provisional
- Exposició al públic i reclamacions
- Acord definitiu
- Publicació
- Entrada en vigor.
El procediment de modificació d'ordenances consta de les mateixes fases que el d'aprovació, en la línia assenyalada pel Tribunal Suprem en la Sentència de 24 de febrer de 1999.
Respecte a les actuacions prèvies a la tramitació de les ordenances fiscals, destaquem:
- Sobre l'òrgan competent per iniciar el procediment, s'han d'entendre titulars de la facultat l'alcalde o alcaldessa del municipi o el president o presidenta de la diputació.
- El projecte d'ordenança ha d'anar acompanyat de la justificació de la seva oportunitat mitjançant informes, estudis o consultes. Tractant-se de municipis (i cabildos) subjectes al règim organitzatiu especial del títol X del LBRL (municipis de gran població), el projecte d'ordenança ha de ser aprovat primer per la junta de govern local (art. 127.1.a).
L'informe de la Direcció General de Tributs, de 10 de gener de 2018, estableix l'obligatorietat del tràmit de consulta prèvia en els supòsits d'aprovació d'una ordenança fiscal, però es pot obviar aquest tràmit quan es tracta de la modificació d'una ordenança fiscal aprovada anteriorment.
- L'informe jurídic a càrrec del secretari o secretària és preceptiu, d'acord amb l'article 3.3 del Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris d’Administració local amb habilitació nacional.
- Els acords d'establiment de taxes (ja sigui per la utilització o l'aprofitament especial de béns de domini públic, ja sigui per finançar nous serveis), s'han d'adoptar en vista d'informes tecnicoeconòmics en els quals es posi de manifest el valor de mercat o la previsible cobertura del cost dels serveis. Aquest informe s'ha d'incorporar a l'expedient per adoptar l'acord corresponent.
- Un cop evacuats els informes de rigor, així com d'altres que s'hagin considerat convenients, s'ha de sotmetre a dictamen de la comissió informativa o òrgan equivalent (art. 20.1.c de la LBRL). La Sentència del Tribunal Suprem de 28 de febrer de 1996 estableix que la falta d'informe de la comissió informativa d'hisenda representa una infracció de les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats, en aquest cas del ple, sancionada amb la nul·litat de ple dret.
- Un cop emplenats els tràmits assenyalats, s'ha de convocar sessió plenària per adoptar l'acord "provisional" d'aprovació, tant de la imposició com de l'ordenança corresponent.
2.2.2.1 Aprovació provisional
A l'aprovació provisional ha de seguir l'exposició al públic per un termini de 30 dies, com a mínim, perquè els interessats puguin examinar l'expedient i presentar-hi reclamacions.
L'acord provisional no s'ha de publicar íntegrament, només s'ha de publicar la referència que el fet s'ha produït, i respecte al seu contingut es remet al tauler d'anuncis de l'ajuntament.
Finalment, cal assenyalar que l'acord d'aprovació provisional és un acte de tràmit i no és susceptible d'impugnació mitjançant recurs contenciós administratiu, com assenyala el Tribunal Suprem en la Sentència de 25 de juny de 2015.
2.2.2.2 Exposició pública
El termini d'exposició pública ha de ser "com a mínim" de 30 dies, i recordem que l'article 30 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu de les administracions públiques, estableix el dissabte com dia inhàbil.
L'anunci en qüestió ha d'indicar, com a mínim, el lloc d'exhibició de l'expedient i el termini per formular al·legacions. La Sentència del Tribunal Suprem d'1 d'abril de 1993 disposa que el principi de publicitat se satisfà amb la posada a disposició de l'expedient a qui vulgui conèixer-lo.
Amb vista a l'obligatorietat de dur a terme la publicació de l'acord provisional en un dels diaris de més difusió de la província o de la comunitat autònoma uniprovincial, en municipis de població superior a 10.000 habitants es tracta també d'un requisit essencial, com ha ressaltat la jurisprudència en la Sentència de 5 de desembre de 2002, en què el Tribunal Suprem disposa la nul·litat derivada de tal omissió. En aquesta mateixa línia, la Sentència més recent del Tribunal Suprem de 3 d'octubre de 2013 assenyala que els defectes formals en l'elaboració de les disposicions de caràcter general ha d'anar acompanyada d'una nul·litat de ple dret de la disposició.
En aquesta mateixa línia, es va pronunciar la Sentència del Tribunal Suprem de 3 d'octubre de 2013 i la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 18 de gener de 2016.
2.2.2.3 Aprovació definitiva
La Llei estableix dues situacions diferents:
A) Que hi hagi hagut reclamacions en el termini d'exposició pública. La corporació ha d'adoptar l'acord definitiu que sigui procedent que "resolgui les reclamacions que s'hagin presentat i aprovi la redacció definitiva de l'ordenança". Això significa que s'han de considerar totes les "reclamacions" dels interessats i que s'hi ha de donar resposta, sens perjudici que la consideració i la resolució pot ser comuna per a totes les al·legacions que plantegin qüestions substancialment iguals.
Sobre la introducció de modificacions substancials i la necessitat o no de la nova exposició pública, cal assenyalar que ni l'article 17, ni un altre precepte del TRLHL es pronuncien sobre la qüestió. No obstant això, si hi intervenen modificacions substancials, seria procedent una nova exposició al públic; tot i que és una qüestió difícil determinar si la modificació és substancial o no, és a dir, si representa un canvi substancial en els criteris o les solucions inicialment considerades en l'ordenança o, per contra, són meres correccions, o no passen de constituir esmenes de defectes o modificacions concrets o puntuals, que potser no necessiten publicació.
B) Que no hi hagi hagut reclamacions en el termini d'exposició pública. En aquest cas, s'entén definitivament aprovat l'acord fins llavors provisional. Es produeix l'aprovació definitiva automàtica.
2.2.2.4 Publicació
L'eficàcia de les ordenances, com dels actes, depèn del fet que es coneguin, en aquest cas de la publicació.
Els acords definitius i les ordenances s'han de publicar únicament al BOP, no al tauler d'anuncis ni, si s'escau, en diaris no oficials, com és el cas dels acords provisionals.
La publicació no es limita a la indicació de l'adopció de l'acord definitiu, sinó que s'exigeix la publicació del text "íntegre" de l'ordenança (art. 17.4 del TRLRHL).
↑ 2.2 Imposició i ordenació de tributs locals: ordenances fiscals |
↑ Índex de la unitat
2.2.3 Vigència
Respecte a l'entrada en vigor, l'article 10 de la LGT opta pel sistema de la vacatio legis, i així es disposa que "Les normes tributàries entren en vigor als 20 dies naturals de la seva completa publicació en el butlletí oficial que correspongui si no s'hi disposa una altra cosa". Si les normes mateixes poden "disposar una altra cosa", segons la LGT, no hi ha cap problema que altres lleis ho disposin respecte a les ordenances fiscals, com en efecte resulta dels articles 106, 107 i 111 de la LBRL i de l'article 17 del TRLHL, normes específiques en matèria d'hisendes locals.
L'apartat quart de l'article 17 estableix que les ordenances fiscals entren en vigor quan se n'hagi dut a terme la publicació.
La Sentència del Tribunal Suprem d'1 de juliol de 1996 disposa que la publicació de l'ordenança al BOP és condició necessària per a la seva vigència.
La derogació ha de ser expressa, seguint els tràmits per a la seva aprovació, per aplicació del principi contrarius actus. En cap cas la derogació no és possible per desús o manca d'aplicació, perquè aniria contra el principi de seguretat jurídica i d'interdicció de l'arbitrarietat.
L'article 17, apartat cinquè, imposa l'obligació a les entitats locals d'expedir còpies de les ordenances fiscals publicades.
Les diputacions, els consells i cabildos insulars i altres entitats locals amb més de 20.000 habitants, han d'editar el text íntegre de les ordenances dins del primer quadrimestre de l'exercici econòmic corresponent. Amb l'aprovació de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, així com de la Llei 19/2014, del 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (catalana), és obligatori donar publicitat a les ordenances fiscals i publicar-les íntegrament al portal de transparència de cada administració.
↑ 2.2 Imposició i ordenació de tributs locals: ordenances fiscals |
↑ Índex de la unitat
2.2.4 Impugnació
És regulada en l'article 19 del TRLHL. En les ordenances fiscals no és procedent el recurs de reposició previ, sinó directament el contenciós administratiu. Tampoc no cal interposar la reclamació economicoadministrativa.
El recurs contenciós administratiu es pot interposar en el termini de dos mesos, comptats a partir de la publicació de l'aprovació definitiva de l'ordenança al butlletí oficial de la província, o bé de la comunitat autònoma provincial, si escau.
Així doncs, es pot interposar recurs davant el ple enfront d'una liquidació tributària practicada seguint la determinació d'una ordenança fiscal que es jutgi il·legal.
La legitimació per recórrer, la tenen evidentment els qui estaven en posició d'interposar reclamacions, com a interessats, contra l'acord d'aprovació provisional d'establiment, supressió, aprovació o modificació de l'ordenança local, que esmentava l'article 18 del TRLHL; però no només aquells, sinó tots els que l'article 19 del LJCA considera interessats.
L'article 18 del TRLHL estableix que estan legitimats per recórrer:
- Els que tinguin un interès directe o resultin afectats per aquests acords.
- Els col·legis oficials, cambres oficials, associacions i altres entitats legalment constituïdes per vetllar pels interessos professionals, econòmics o veïnals, quan actuïn en defensa dels que els són propis.
La Llei 29/1998 de la jurisdicció contenciosa administrativa ha establert el que es denomina qüestió d'il·legalitat. L'article 27 d'aquesta Llei disposa que quan s'hagi dictat sentència ferma estimatòria per considerar il·legal el contingut de la disposició general aplicada, s'ha de plantejar la qüestió d'il·legalitat davant el tribunal competent per conèixer del recurs directe contra la disposició.
Respecte als efectes de l'anul·lació, l'article 19.2 de la TRLHL disposa que l'entitat local està obligada a adequar als termes de la sentència totes les actuacions que dugui a terme amb posterioritat a la notificació d'aquesta. Amb aquesta prescripció legal, queda clar que qualsevol actuació que pretengui basar-se en redaccions del mateix estil que les anul·lades, encara que es tracti d'acords posteriors, resulta contrària a dret.
No obstant el que s'ha exposat i quan es tracta d'autoliquidacions, la fermesa i la inimpugnabilitat consegüent no es produeixen fins que transcorrin els terminis per a la comprovació administrativa o es dicti liquidació definitiva.
La Sentència del Tribunal Suprem de 19 de desembre de 2011 és contundent quan declara que l'anul·lació de l'ordenança produeix efectes a partir de la seva notificació, però no afecta els actes que hagin quedat ferms abans de la notificació de la sentència.
La nul·litat d'uns articles de l'ordenança no comporta l'anul·lació de tot el text (STS de 12 de juny de 1993). Per aquest motiu, quan, per exemple, es consideri procedent modificar o actualitzar les quanties de les taxes, es pot fer sense por que un recurs comprometi altres articles de l'ordenança.
↑ 2.2 Imposició i ordenació de tributs locals: ordenances fiscals |
↑ Índex de la unitat
