8. Les taxes en l'àmbit local. Altres ingressos de dret públic
8.1 Les taxes
8.1.1 Les taxes. Règim jurídic
En l'àmbit de les entitats locals, les taxes estan regulades en els articles 20-27 i la disposició addicional segona del Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s'aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (d'ara endavant, TRLHL).
El TRLHL configura la taxa local com un tribut d'exacció potestativa, de manera que establir-la depèn exclusivament de la voluntat de l'entitat local respectiva, i només es pot exigir previ acord exprés d'imposició i aprovació de l'ordenança fiscal respectiva.
8.1.2 El fet imposable de les taxes locals
El fet imposable de les taxes està constituït:
a) Per la utilització privativa o l'aprofitament especial del domini públic local.
b) Per la prestació de serveis o la realització d'activitats administratives de competència local que afectin o beneficiïn de manera particular els subjectes passius o s'hi refereixin.
A) Utilització privativa o aprofitament especial del domini públic
El TRLHL estableix que per al supòsit de la utilització del domini públic local, la prestació es configura en qualsevol cas com una taxa.
L'article 20.3 disposa textualment:
“Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes: a) Sacas de arena y de otros materiales de construcción en terrenos de dominio público local.
b) Construcción en terrenos de uso público local de pozos de nieve o de cisternas o aljibes donde se recojan las aguas pluviales.
c) Balnearios y otros disfrutes de aguas que no consistan en el uso común de las públicas.
d) Vertido y desagüe de canalones y otras instalaciones análogas en terrenos de uso público local.
e) Ocupación del subsuelo de terrenos de uso público local.
f) Apertura de zanjas, calicatas y calas en terrenos de uso público local, inclusive carreteras, caminos y demás vías públicas locales, para la instalación y reparación de cañerías, conducciones y otras instalaciones, así como cualquier remoción de pavimento o aceras en la vía pública.
g) Ocupación de terrenos de uso público local con mercancías, materiales de construcción, escombros, vallas, puntales, asnillas, andamios y otras instalaciones análogas.
h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase.
i) Instalación de rejas de pisos, lucernarios, respiraderos, puertas de entrada, bocas de carga o elementos análogos que ocupen el suelo o subsuelo de toda clase de vías públicas locales, para dar luces, ventilación, acceso de personas o entrada de artículos a sótanos o semisótanos.
j) Ocupación del vuelo de toda clase de vías públicas locales con elementos constructivos cerrados, terrazas, miradores, balcones, marquesinas, toldos, paravientos y otras instalaciones semejantes, voladizas sobre la vía pública o que sobresalgan de la línea de fachada.
K) Tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido incluidos los postes para líneas, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribución o de registro, transformadores, rieles, básculas, aparatos para venta automática y otros análogos que se establezcan sobre vías públicas u otros terrenos de dominio público local o vuelen sobre ellos.
l) Ocupación de terrenos de uso público local con mesas, sillas, tribunas, tablados y otros elementos análogos, con finalidad lucrativa.
m) Instalación de quioscos en la vía pública.
n) Instalación de puestos, barracas, casetas de venta, espectáculos, atracciones o recreo, situados en terrenos de uso público local así como industrias callejeras y ambulantes y rodaje cinematográfico.
ñ) Portadas, escaparates y vitrinas.
o) Rodaje y arrastre de vehículos que no se encuentren gravados por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
p) Tránsito de ganados sobre vías públicas o terrenos de dominio público local.
q) Muros de contención o sostenimiento de tierras, edificaciones o cercas, ya sean definitivas o provisionales, en vías públicas locales.
r) Depósitos y aparatos distribuidores de combustible y, en general, de cualquier artículo o mercancía, en terrenos de uso público local.
s) Instalación de anuncios ocupando terrenos de dominio público local.
t) Construcción en carreteras, caminos y demás vías públicas locales de atarjeas y pasos sobre cunetas y en terraplenes para vehículos de cualquier clase, así como para el paso del ganado.
u) Estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse.”
B) Prestació de serveis públics o realització d'activitats administratives
Perquè es pugui considerar com a taxa una contribució patrimonial del ciutadà o ciutadana com a conseqüència de la prestació d'un servei públic o la realització d'una activitat administrativa en règim de dret públic per part de l'Administració local, necessàriament ha de contenir la particularitat de no ser de sol·licitud o recepció voluntària per als administrats, és a dir, que es donin qualsevol dels supòsits següents:
- Que la prestació del servei o la realització de l'activitat per part de l'entitat local sigui imposada per disposició legal o reglamentària.
El fet d'estar recollida l'obligació en alguna norma legal o reglamentària implica directament i objectivament que no hi ha voluntarietat en la sol·licitud o recepció d'aquest servei, per la qual cosa en aquests casos la prestació sempre s'ha de configurar com a taxa.
- Que el servei o l'activitat administrativa requerits siguin imprescindible per a la vida social o privada de la persona administrada.
- Que el servei o l'activitat no sigui prestat o realitzat pel sector privat, estigui o no establerta la seva reserva a favor del sector públic conforme a la normativa vigent.
L'apartat 2 de l'article 20 del TRLHL estableix que “Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras”.
Igual que succeeix amb les taxes per a utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local, l'article 20 del TRLHL, en l'apartat 4, estableix amb caràcter merament enunciatiu una sèrie de supòsits en què les entitats locals poden establir taxes per prestar serveis o efectuar activitats administratives de la seva competència, en els termes següents:
“Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:
a) Documentos que expidan o de que entiendan las Administraciones o autoridades locales, a instancia de parte.
b) Autorización para utilizar en placas, patentes y otros distintivos análogos el escudo de la entidad local.
c) Otorgamiento de licencias o autorizaciones administrativas de autotaxis y demás vehículos de alquiler.
d) Guardería rural.
e) Voz pública.
f) Vigilancia especial de los establecimientos que lo soliciten.
g) Servicios de competencia local que especialmente sean motivados por la celebración de espectáculos públicos, grandes transportes, pasos de caravana y cualesquiera otras actividades que exijan la prestación de dichos servicios especiales.
h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
i) Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
j) Inspección de vehículos, calderas de vapor, motores, transformadores, ascensores, montacargas y otros aparatos e instalaciones análogas de establecimientos industriales y comerciales.
k) Servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera.
l) Servicios de inspección sanitaria así como los de análisis químicos, bacteriológicos y cualesquiera otros de naturaleza análoga y, en general, servicios de laboratorios o de cualquier otro establecimiento de sanidad e higiene de las entidades locales.
m) Servicios de sanidad preventiva, desinfectación, desinsectación, desratización y destrucción de cualquier clase de materias y productos contaminantes o propagadores de gérmenes nocivos para la salud pública prestados a domicilio o por encargo.
n) Asistencias y estancias en hospitales, clínicas o sanatorios médicos quirúrgicos, psiquiátricos y especiales, dispensarios, centros de recuperación y rehabilitación, ambulancias sanitarias y otros servicios análogos, y demás establecimientos benéfico-asistenciales de las entidades locales, incluso cuando los gastos deban sufragarse por otras entidades de cualquier naturaleza.
ñ) Asistencias y estancias en hogares y residencias de ancianos, guarderías infantiles, albergues y otros establecimientos de naturaleza análoga.
o) Casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos.
p) Cementerios locales, conducción de cadáveres y otros servicios fúnebres de carácter local.
q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales.
r) Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares.
s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de éstos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares.
t) Distribución de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o suministros sean prestados por entidades locales.
u) Servicio de matadero, lonjas y mercados, así como el acarreo de carnes si hubiera de utilizarse de un modo obligatorio; y servicios de inspección en materia de abastos, incluida la utilización de medios de pesar y medir.
v) Enseñanzas especiales en establecimientos docentes de las entidades locales.
w) Visitas a museos, exposiciones, bibliotecas, monumentos históricos o artísticos, parques zoológicos u otros centros o lugares análogos.
x) Utilización de columnas, carteles y otras instalaciones locales análogas para la exhibición de anuncios.
y) Enarenado de vías públicas a solicitud de los particulares.
z) Realización de actividades singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal."
Així mateix, l'apartat 5 de l'article 20 del TRLHL estableix que "Los Ayuntamientos podrán establecer una tasa para la celebración de los matrimonios en forma civil".
Per la seva banda, l'apartat 6 de l'article 20 del TRLHL, estableix textualment:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución. En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”
D'altra banda, l'article 21 completa la delimitació del fet imposable de les taxes mitjançant l'enumeració d'una sèrie de serveis pels quals les entitats locals no poden exigir taxes:
- Proveïment d'aigua en fonts públiques
- Enllumenat de vies públiques
- Vigilància pública en general
- Protecció civil
- Neteja de la via pública
- Ensenyament en els nivells d'educació obligatòria.
8.1.3 Meritació
La meritació de les taxes es regula en l'article 26 del TRLHL, que defineix en el text legal dues classes o grups diferenciats: taxes de meritació instantània i taxes de meritació periòdica.
Per als casos de taxes de meritació instantània, és a dir, que per la seva naturalesa es produeix de manera aïllada i esporàdica, la meritació es produeix quan s'inicia l'ús privatiu o l'aprofitament especial, o quan s'inicia la prestació del servei. En aquests supòsits, a més, s'estableix la possibilitat d'exigència per part de l'Administració tributària del dipòsit previ de l'import de la taxa, ja sigui total o parcial.
Hem d'assenyalar que en la normativa reguladora es fa coincidir el moment de la meritació d'aquest tipus de taxes amb una situació de fet determinada, com és l'inici de l'aprofitament o la prestació corresponent.
En canvi, per a les taxes que per la seva naturalesa són susceptibles de reportar-se cada any perquè són establertes en contraprestació de serveis que presta de forma continuada en el temps l'ens Local, o per la utilització continuada o indefinida del domini públic, la meritació té lloc el primer dia de l'any corresponent i el seu període impositiu coincideix amb l'any natural.
Igualment, el TRLHL estableix que en els casos en què el supòsit de fet de la taxa s'iniciï o acabi abans del transcurs complet de l'any natural, les ordenances fiscals municipals han d'establir la manera de dur a terme el prorrateig corresponent de la quota tributària, ja sigui per mesos, trimestres, semestres, etc.
- La meritació de la taxa és periòdica.
- La fixació dels termes en què s'ha de produir el prorrateig de la quota, quan pertoqui.
Així mateix, l'article 26.3 del TRLHL estableix l'obligació de retornar l'import de la taxa en els casos en què per causa aliena al subjecte passiu, o no imputables a aquest, no s'arribi a produir la prestació del servei o l'aprofitament o la utilització del domini.
8.1.4 Subjectes passius
El subjecte passiu de la taxa és la persona física o jurídica, pública o privada que realitzi el fet imposable establert en la norma, això és, utilitzi o aprofiti el domini públic local o resulti beneficiari del servei públic que presti l'entitat local.
No obstant això, el TRLHL estableix en alguns casos un substitut del contribuent, és a dir, el que compleix l'obligació tributària en lloc del contribuent, perquè és imposat així en la norma legal, que són els següents:
- Les taxes que han de pagar els ocupants d'immobles perquè el servei municipal prestat repercuteix i beneficia els ocupants.
- Les que han d'abonar els contractistes d'obres i constructors per les llicències d'obres.
- Les taxes establertes pels serveis de prevenció i extinció d'incendis que han d'abonar les companyies asseguradores d'aquests riscos.
- Les que es deriven de l'aprofitament especial que suposa l'entrada de vehicles a través de les voreres per accedir als immobles.
8.1.5 Quantia de la taxa
L'article 24.1 del TRLHL estableix que, per al cas de taxes derivades de l'aprofitament especial o la utilització privativa del domini públic local, l'import s'ha de fixar atenent a un criteri general, que és prendre com a referència el valor que tindria aquesta utilitat al mercat si el bé no fos de domini públic.
Així mateix, l'article disposa que els ajuntaments poden assenyalar en les ordenances fiscals els criteris i paràmetres necessaris per arribar a definir aquest valor de mercat.
Com a precisions i excepcions a aquesta regla general de quantificació de les taxes municipals, s'assenyalen els supòsits en els quals s'utilitzen procediments licitatoris, en aquest cas l'import es determina pel valor econòmic de la proposició sobre la qual recaigui l'adjudicació, així com els supòsits de taxes per aprofitaments especials constituïts al sòl, subsol o vol de les vies públiques municipals a favor d'empreses explotadores de serveis de subministraments que resultin d'interès general o afectin la generalitat o una part important del veïnat.
Per a aquest cas d'utilització o aprofitament especial, la Llei designa com a import de la taxa l'1,5% dels ingressos bruts procedents de la facturació que aquestes empreses obtinguin anualment en cada terme municipal.
Pel que fa a l'import de la taxa en els casos de prestació de serveis o realització d'activitats, la Llei exigeix l'equivalència entre el benefici que reporta el servei o l'activitat i el pagament que s'efectua per aquest, amb el límit màxim establert en el cost del servei o l'activitat.
8.1.6 Quota tributària
Respecte a la forma de determinació de la quota tributària de les taxes locals, la Llei deixa a la capacitat reglamentària municipal la seva fixació, i es limita a assenyalar la possibilitat d'utilitzar les formes següents:
- L'aplicació d'una tarifa
- Una quantitat fixa
- Ambdues conjuntament.
Igualment, l'article 24.4 del TRLHL estableix que per determinar la quantia de les taxes es poden tenir en compte criteris genèrics de capacitat econòmica dels subjectes obligats a satisfer-les.
8.1.7 Informes tecnicoeconòmics
Sobre aquest tema, l'article 25 del TRLHL disposa el següent:
“Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo.”
8.1.8 Beneficis fiscals
El TRLHL no disposa cap tipus d'exempció o no subjecció subjectiva, excepte el supòsit d'utilització del domini públic per part de l'Estat, les comunitats o les corporacions locals en les matèries concretes assenyalades en l'article 21.2 de la Llei: explotació directa dels serveis de telecomunicacions i els relatius a la seguretat ciutadana o la defensa nacional.
8.1.9 Procediment d'aprovació i gestió
L'establiment de les taxes per les corporacions locals a través de l'ordenança corresponent ha de seguir el tràmit comú a tota ordenança local: aprovació inicial pel ple, exposició pública per a reclamacions i resolució d'aquestes i aprovació definitiva pel ple.
Segons l'article 12 del TRLHL, "La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo".
Igualment, l'article determina la possibilitat d'establir convenis de col·laboració amb entitats, institucions i organitzacions representatives dels subjectes passius de les taxes per simplificar els procediments de liquidació i recaptació.
8.2 Preus públics
8.2.1 Els preus públics
Els preus públics es regulen, com a figura integrada dins dels ingressos locals, en els articles 41, 42, 43, 44, 45, 46 i 47 del TRLHL.
La primera característica dels preus públics és la no ubicació, com ja hem assenyalat, dins dels tributs, i, per tant, la diferenciació de la figura més semblant, que són les taxes, que sí que tenen caràcter tributari.
8.2.2 Concepte
L'article 41 del TRLHL disposa que les entitats locals poden establir preus públics per prestar serveis o efectuar activitats de la competència de l'entitat local, sempre que no concorri cap de les circumstàncies especificades en l'article 20.1.B d'aquesta Llei, és a dir, quan no ens trobem davant l'aplicació de taxes.
8.2.3 Naturalesa jurídica
La regulació actual dels preus públics locals es configura com una delimitació de naturalesa negativa amb referència a les taxes.
L'article 41 del TRLHL configura el preu públic com a percepció econòmica que poden establir els ens locals quan no concorrin les circumstàncies establertes per poder exigir una taxa: és a dir, quan no es tracti de fets que comportin la prestació d'un servei públic, la realització d'una activitat administrativa en règim de dret públic i de competència local que afecti de forma particular el subjecte passiu, o s'hi refereixi, quan es produeixin, entre altres circumstàncies, que no siguin de sol·licitud de recepció voluntària per als administrats o que sigui imposada per disposicions legals o reglamentàries, o quan els béns, serveis o activitats requerits siguin conseqüència d'actes privats de naturalesa social del sol·licitant, així com que no els presti o els dugui a terme el sector privat, estigui establerta o no la seva reserva a favor del sector públic conforme a la normativa vigent.
8.2.4 Distinció entre taxa i preu públic
Els preus públics no són tributs, però sí ingressos de dret públic, i es poden exigir per tant per procediment administratiu de constrenyiment, igual que succeeix amb les taxes.
Una altra diferència és el límit quantitatiu, ja que el cost del servei en el cas dels preus públics no és el límit màxim, la qual cosa sí que ocorre en general amb les taxes, sinó l'import mínim per sota del qual són les raons ja apuntades, de caràcter social, benèfiques, culturals i d'interès públic, les que permeten justificar un preu inferior.
8.2.5 Subjectes
A) Subjectes amb capacitat per exigir preus públics
Quant al subjecte que té capacitat per exigir preus públics, hem de tenir en compte que l'article 2.1.e del TRLHL estableix com un dels recursos de les entitats locals amb caràcter genèric els preus públics.
Els preus públics no són ingressos tributaris però tampoc corresponen a ingressos de dret privat, per la qual cosa sense participar de la naturalesa dels tributs sí que corresponen als titulars de la capacitat per exigir preus públics una sèrie de privilegis de caràcter administratiu quant a la recaptació d'aquests i singularment el privilegi d'autorització de la via de constrenyiment amb el recàrrec corresponent i, si escau, arribar a la via d'embargament dels béns del deutor.
B) Obligats al pagament dels preus públics
L'article 43 del TRLHL estableix que estan obligats al pagament dels preus públics els qui es beneficiïn dels serveis o les activitats pels quals s'hagin de satisfer aquests preus.
8.2.6 Beneficis fiscals
No obstant això, i a l'efecte de la quantificació del servei o activitat, sí que estableix la possibilitat que, quan concorrin les circumstàncies establertes en l'apartat 2 de l'article 44, al qual ens referirem a continuació, l'import exigit com a preu públic no cobreixi el cost del servei prestat o de l'activitat realitzada.
8.2.7 Quantificació
L'article 44 del TRLHL estableix el següent:
- "El importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada."
- Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera.”
No obstant això, l'article 44.2 del TRLHL disposa que quan hi hagi raons socials, benèfiques, culturals o d'interès públic que així ho aconsellin, l'entitat pot fixar preus públics per sota del límit establert del cost del servei.
En aquests supòsits, s'han de consignar de manera expressa, als pressupostos de l'entitat local que efectuï aquesta limitació del cost, les quantitats o dotacions oportunes, per a la cobertura diferencial resultant, si n'hi ha.
La jurisprudència s'hi ha pronunciat de forma reiterada. El Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, Secció 2, en la Sentència de 21 de novembre de 2003 [RJ 86/2004), declara la necessitat que, en el procediment d'establiment i aprovació dels preus públics, hi hagi com a requisit una memòria economicofinancera, i considera que l'omissió d'aquesta memòria constitueix un vici de nul·litat de ple dret.
8.2.8 Fixació dels preus públics
L'establiment i la modificació de preus públics correspon al ple de la corporació, si bé aquest òrgan pot delegar en la junta de govern local, tal com autoritza l'article 47 del TRLHL.
Igualment, l'apartat 2 d'aquest article disposa que les entitats locals poden atribuir als seus organismes autònoms la fixació dels preus públics que estableixin, corresponents als serveis a càrrec d'aquests organismes, excepte quan els preus no en cobreixin el cost. Aquesta atribució també es pot fer, en els mateixos termes, respecte dels consorcis, tret que els seus estatuts assenyalin una altra cosa.
En tots dos supòsits, els organismes autònoms i els consorcis han d'enviar a l'ens local de qui depenguin una còpia de la proposta i de l'estat econòmic del qual es desprengui que els preus públics cobreixen el cost del servei.
8.2.9 Gestió i recaptació dels preus públics
El TRLHL estableix la possibilitat que les entitats locals puguin exigir els preus públics en règim d'autoliquidació.
Pel que fa a la recaptació, l'article 46.1 del TRLHL estableix que l'obligació de pagar el preu públic neix des que s'inicia la prestació del servei o la realització de l'activitat, si bé les entitats poden exigir el dipòsit previ del seu import, total o parcial.
Així mateix, disposa que, quan per causes no imputables a l'obligat al pagament del preu, el servei o l'activitat no es presti o es desenvolupi, és procedent la devolució de l'import corresponent.
8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari
8.3.1 Regulació que conté la Llei 9/2017
La Llei 9/2017, de contractes del sector públic, ha introduït diverses modificacions normatives, la justificació de les quals es concreta en el preàmbul, en els termes següents:
“Así, se aclara la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión directa de estos, a través de la propia Administración, como en los supuestos de gestión indirecta, a través de concesionarios, como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario. A estos efectos, se le da nueva redacción a la disposición adicional primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; al artículo 20 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004,de 5 de marzo, añadiéndole un nuevo apartado 6, y al artículo 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, del régimen jurídico de las tasas y los precios públicos añadiéndole una nueva letra c).”
En concret, la Llei de contractes del sector públic ha introduït les següents modificacions legislatives:
1. La disposició final onzena de la Llei modifica la disposició addicional primera de la LGT (2003), que sota la nova rúbrica, “Prestacions patrimonials de caràcter públic”, ha quedat redactada com segueix:
“Disposición adicional primera. Prestaciones patrimoniales de carácter público.
1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo.
2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.
Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.
Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general.
En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.”
2. La disposició addicional 43 de la Llei, “Naturalesa jurídica de les contraprestacions econòmiques per l'explotació d'obres públiques o la prestació de serveis públics en règim de dret privat”, estableix el següent:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras públicas o la prestación de servicios públicos, de forma directa mediante personificación privada o gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, mediante sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado.”
3. La disposició final novena de la Llei afegeix una nova lletra c a l'article 2 de la LTPP, redactada com segueix:
“Artículo 2. Delimitación del ámbito de aplicación de la Ley.
Los preceptos de esta Ley no serán aplicables a: […] c) Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de la obra o por la prestación del servicio a los concesionarios de obras y de servicios conforme a la legislación de contratos del sector público, que son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.”
4. Finalment, la disposició final dotzena afegeix un apartat 6 nou a l'article 20 del TRLRHL, amb la redacció següent:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”
↑ 8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari |
↑ Índex de la unitat
8.3.2 Característiques de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari
Dues propietats distingeixen, segons la LGT, les prestacions patrimonials de caràcter públic:
A) Coactivitat
Coactivitat entesa en el sentit que li atribueix el TC, és a dir, com absència de llibertat real i efectiva de l'usuari del servei.
La nota de la coactivitat referida en la STC 185/1995 és bàsica per corroborar l'existència d'una prestació patrimonial de caràcter públic de l'article 31.3 de la CE.
La Sentència justifica l'aplicació del principi de legalitat establert constitucionalment per a les prestacions patrimonials de caràcter públic en el fet de la seva essència coactiva: “La coactivitat és el criteri distintiu del concepte de prestació patrimonial de caràcter públic” (FJ 3r.). En aquest sentit es descompon aquest aspecte jurídic, i s'adverteix que l'activitat es produeix quan:
- La sol·licitud o la recepció d'activitats i serveis de caràcter públic no és voluntària.
- La prestació d'aquests serveis i activitats no es produeix en concurrència amb el sector privat, i es verifica d'aquesta manera una situació de monopoli de fet o de dret.
La no voluntarietat implica que:
- La sol·licitud o la recepció del servei o activitat s'efectua sense la concurrència de la voluntat dels subjectes als quals s'adrecen, que comporta el caràcter unilateral de la prestació.
- Els serveis o les activitats prestades són essencials o vitals per als subjectes.
- Els serveis o les activitats es presten fins i tot sense que intervingui la sol·licitud dels ciutadans, com ocorre, per exemple, amb la recollida d'escombraries.
- Si falta la no voluntarietat en la sol·licitud o recepció de l'activitat o el servei de caràcter públic o l'existència de monopoli, desapareix la coactivitat i, per tant, l'exigència de l'aplicació del principi de legalitat.
B) Respondre a finalitats d'interès general
Ja no es fa referència a serveis públics ni a activitats desenvolupades per l'Administració, sinó al fet que les prestacions responguin a finalitats d'interès general.
Tampoc no s'hi aplica el règim jurídic dels tributs.
↑ 8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari |
↑ Índex de la unitat
8.3.3 Constitucionalitat de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari: STC 63/2019, de 9 de maig
La nova regulació introduïda per la Llei de contractes del sector públic va ser objecte de recurs d'inconstitucionalitat per part de més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari d'Units Podem-En Comú i Podem-En Marea, que va ser desestimat per la Sentència del Tribunal Constitucional de 9 de maig de 2019 (R. núm. 739/2018).
D'aquesta Sentència, sintèticament, s'extreuen les conclusions següents:
- La Sentència conclou que la doctrina del Tribunal Constitucional ha establert que l'expressió "tributs" de l'article 133.1 de la CE no és sinònim de prestació patrimonial de caràcter públic, de manera que “si bé es pot afirmar que tot tribut és una 'prestació patrimonial de caràcter públic', no totes aquestes prestacions patrimonials, per a l'establiment de les quals l'article 31.3 de la CE exigeix la intervenció d'una llei, tenen naturalesa tributària (STC 185/1995, FJ 3, per totes)”.
- L'article 31.3 de la CE reserva a la llei l'establiment de les prestacions patrimonials de caràcter públic caracteritzades per la nota de la coactivitat, però l'abast d'aquesta reserva de llei és diferent entre les prestacions patrimonials de naturalesa tributària i les prestacions patrimonials públiques que no tenen tal naturalesa. En aquestes segones, s'exigeix que tinguin el fonament en una llei i que aquesta estableixi els criteris a partir dels quals s'han de quantificar.
En aquest sentit es recorda que “el que determina i justifica la reserva de llei és la coactivitat, o el que és el mateix, la falta de llibertat real i efectiva, de manera que la reserva de l'article 31.3 de la CE té com un dels seus fonaments el de 'garantir que les prestacions que els particulars satisfan als ens públics siguin prèviament consentides pels seus representants', i es configura d'aquesta manera com 'una garantia d'autoimposició de la comunitat sobre si mateixa i, en última instància, com una garantia de la llibertat patrimonial i personal del ciutadà'" (STC 73/2017, de 8 de juny, FJ 2; amb cita de la STC 1 85/1995, de 14 de desembre, FJ 3; la STC 233/1999, de 16 de desembre, FJ 7, 9 i 10; la STC 3/2003, de 16 de gener, FJ 4, i la STC 136/2011, de 13 de setembre, FJ 11).
El Tribunal afirma que “la Constitució no exigeix que tots els elements de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries estiguin delimitats en una llei, sinó que sigui una norma legal la que estableixi els criteris a partir dels quals s'ha de quantificar, d'acord amb les finalitats i els principis de la legislació sectorial en la qual en cada cas s'insereixi [per totes, STC 83/2014, de 29 de maig, FJ 3, i STC 139/2016, de 21 de juliol, FJ 6.c]. En aquest cas, s'estableixen en la Llei de contractes els criteris per a la seva determinació, que es lliguen al cost objecte del mateix contracte, i lògicament poden variar en funció d'aquest. Amb caràcter general, les tarifes s'han d'ajustar al règim general del capítol I del títol III del Llibre primer de la Llei (art. 99-102), que estableix les regles per determinar les quanties (preus) dels contractes del sector públic, i són revisades conforme al que disposa el capítol II del mateix títol (art. 103-105). D'acord amb el règim jurídic legal, les tarifes s'han de fixar atenent al cost, i els ha de fixar i revisar de manera específica l'Administració [art. 267.2, 285.1.b, 290.l i 290.5]. La regulació anterior satisfà la reserva de llei per a aquest tipus de contraprestacions.”
- Les prestacions patrimonials de caràcter públic subsumibles en l'àmbit de l'article 31.3, però que no tenen caràcter tributari, són supòsits heterogenis que tenen dues coses en comú: en primer lloc, que es compleix en tots la nota de la coactivitat, bé perquè una norma amb rang de llei exigeix un determinat pagament, bé perquè afecten una prestació essencial d'acord amb la CE; i, en segon lloc, que amb aquestes prestacions no es persegueix directament el finançament de les despeses públiques —encara que puguin tenir com a efecte econòmic indirecte servir també a aquest finançament—, amb què es diferencien dels tributs.
- Conclou que l'atribució de la naturalesa jurídica de prestacions públiques no tributàries a les denominades "tarifes" és una decisió del legislador i afirma que la garantia del principi de reserva de llei de l'article 31.3 de la CE no ha estat vulnerada per l'article 289.2 de la Llei de contractes del sector públic a causa que, amb la regulació d'aquest precepte, "satisfà la reserva de llei per a aquest tipus de contraprestacions, ja que estableix els criteris generals conforme als quals, en el marc de la legislació de l'Estat, s'han de revisar les tarifes corresponents".
- Rebutja també la pretesa vulneració del principi d'universalitat pressupostària, i assenyala que “quant a la vulneració de l'article 134.2 de la CE, aquesta tampoc no es pot produir, perquè, precisament una nota definidora de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries és que no comporten necessàriament un ingrés públic en sentit estricte, la qual cosa lògicament implica que no figurin en l'estat d'ingressos dels pressupostos públics. Això no determina una falta de control sobre el cost, com pretén la demanda, ja que precisament la Llei de contractes conté regles específiques sobre la comptabilització de les tarifes en funció del tipus de contracte de què es tracti (art. 267.2 i 289.2 de la Llei de contractes), als efectes de control i supervisió per part de l'administració contractant”.
↑ 8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari |
↑ Índex de la unitat
8.3.4 Regulació de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari en l'àmbit local
Recordem que la disposició final dotzena de la LCSP introdueix un nou apartat 6 en l'article 20 del TRLRHL, amb la redacció següent:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”
S'aclareix també que s'ha de regular mitjançant ordenança, no fiscal, que n'ha de fixar els elements essencials.
El procediment d'elaboració i publicació d'aquest tipus de disposicions és recollit en els articles 49 i 70 de la Llei reguladora de les bases del règim local (similar però no idèntic al que estableix el TRLRHL per a les fiscals), i consta de les fases següents:
- Tràmit de consulta pública (art. 133.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques). Aquest tràmit no és necessari quan es modifiqui una ordenança ja existent (art. 133.4).
- Aprovació inicial pel ple.
- Informació pública i audiència als interessats per un termini mínim de 30 dies per presentar reclamacions i suggeriments.
- Resolució de les reclamacions i els suggeriments, si s'han presentat.
- Aprovació definitiva pel ple, si s'han presentat reclamacions i suggeriments. Si no se n'han presentat, no cal l'acord exprés, i s'eleva a definitiu l'acord adoptat inicialment.
- Publicació íntegra de l'ordenança en el butlletí oficial de la província.
Així, si acudim a la regulació del contracte de concessió de serveis, l'article 285.1 de la Llei de contractes del sector públic disposa que els plecs de clàusules administratives particulars i el plec de prescripcions tècniques han de fixar les tarifes que hagin d'abonar els usuaris i els procediments per revisar-les.
Quant a les contraprestacions econòmiques, l'article 289 disposa que:
“1. El concesionario tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato, entre las que se incluirá, para hacer efectivo su derecho a la explotación del servicio, una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración.
2. Las contraprestaciones económicas pactadas, que se denominarán tarifas y tendrán la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario, serán revisadas, en su caso, en la forma establecida en el contrato, que se ajustará, en todo caso, a lo previsto en el Capítulo II del Título III del Libro Primero de la presente Ley, relativo a la revisión de precios en los contratos de las entidades del sector público.
En la contabilidad diferenciada que el concesionario debe llevar respecto de todos los ingresos y gastos de la concesión, y que deberá estar a disposición de la entidad contratante, quedarán debidamente reflejados todos los ingresos derivados de las contraprestaciones pactadas en la forma prevista en el apartado 6 del artículo 267.”
↑ 8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari |
↑ Índex de la unitat
8.3.5 Es poden cobrar per via de constrenyiment les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari?
La majoria de la doctrina sosté que, en tractar-se de preus privats, és clar que no es poden exigir en constrenyiment (encara que es tracti de prestacions de caràcter públic no tributari), sinó que s'ha d'acudir a la via civil.
No trobem en la normativa legal reguladora de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari cap precepte d'on es pugui deduir que el legislador els atorga, explícitament o tàcitament, la condició d'ingrés de dret públic, cosa per la qual estimem que s'ha d'entendre que es tracta d'ingressos de dret privat, de tal manera que no es possible exigir-los per la via de constrenyiment ni atorgar-los cap altre privilegi propi dels ingressos de dret públic, per més que estigui explícitament considerat per a les taxes.
Corroborem aquesta interpretació amb el que ha assenyalat el TC en la Sentència de 9 de maig de 2019, en la qual analitza la constitucionalitat d'aquestes prestacions patrimonials, i afirma sobre aquest tema que “una nota definidora de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries és que no han de comportar necessàriament un ingrés públic en sentit estricte, la qual cosa lògicament implica que no figurin en l'estat d'ingressos dels pressupostos públics”.
Confirma també aquesta naturalesa d'ingrés de dret privat la Sentència de l'Audiència Provincial de Santa Cruz de Tenerife de 6 de novembre de 2018, en els termes següents:
”En definitiva, en la actualidad, no tienen carácter tributario las prestaciones patrimoniales que tienen que satisfacer los usuarios por el servicio de abastecimiento o suministro contra incendios, y que son cobrados por la referida empresa privada -mixta- que presta el servicio; y ello pese a tener aquéllas un carácter público, coercitivo, y estar sujetas al principio de reserva de Ley, por venir impuestas por una Administración Pública -El Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife- (artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799, 1372), reguladora de las Bases del Régimen Local), siendo su exigencia obligatoria para los ciudadanos -en los supuestos establecidos en la correspondiente normativa, en este caso, el servicio contra incendios-, requiriendo en ese ámbito local la existencia de una ordenanza, que no es fiscal […]".
3. Por tanto, debe considerarse esta jurisdicción como la competente con base en esos mismos argumentos de los que únicamente se considera conveniente resaltar el que hace referencia a la nueva Ley de los Contratos del Sector Público, en concreto en su Disposición Adicional cuadragésima tercera, que puede representar un punto de inflexión en la doctrina sentada (aunque no de forma unánime) en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 23 de noviembre de 2015 a la que se aludía en la providencia dictada en el rollo en el que planteaba la cuestión sobre la jurisdicción competente.”
↑ 8.3 Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari |
↑ Índex de la unitat
