1. Què és la transparència?
1.1 Què és la transparència?
La transparència és un principi d'actuació de l'Administració pública en virtut del qual l'Administració ha de difondre o permetre l'accés a la informació pública, és a dir, a les dades i documents en mans de l'Administració perquè els ciutadans puguin conèixer i avaluar l'exercici de les potestats i polítiques públiques. La transparència inclou tant l'obligació de fer públiques determinades informacions de manera proactiva per part de les Administracions (publicitat activa), com l'obligació d'atendre les sol·licituds d'informació que individualment presenti qualsevol persona (dret d'accés a la informació).
La necessitat de transparència en l'actuació de l'Administració, és a dir, en la gestió dels recursos públics, s'insereix en els polítiques de Govern Obert que la legitimació democràtica i la bona governança imposen a les Administracions, d'acord amb els estàndards internacionals de referència que propugnen l’Open Government Partnership o l'Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic.
La transparència, esdevé doncs un instrument necessari per controlar i avaluar l'actuació de l'Administració, en especial la utilització dels recursos públics, i permet una òptima participació efectiva de la ciutadania en els assumptes públics, així com l'exercici dels drets de les persones. Tot plegat, constitueix una peça clar per a garantir la confiança ciutadana en les institucions públiques, així com una eina imprescidible per a lluitar contra la corrupció i assolir unes institucions públiques éticament exemplars i íntegres.
- Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LT), estatal.
- Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTC), catalana.
La Llei 19/2013 té caràcter bàsic. Per tant, ha de ser respectada per les lleis autonòmiques en aquesta matèria, llevat dels articles següents:
- Article 6.2.2: Avaluació de plans i programes de l'Administració general de l'Estat per a la inspecció de serveis.
- Article 9: Control del compliment de les obligacions de publicitat activa pel Consell de Transparència i Bon Govern.
- Articles 10.1, 10.2 i 11: Portal de Transparència de l'Administració general de l'Estat.
- Article 21.2: Unitats d’informació en l'Administració general de l'Estat.
- Títol III: El Consell de Transparència i Bon Govern.
- La LT va ser plenament vigent a partir del 10 de desembre de 2014, si bé les comunitats autònomes i els ens locals disposaven fins al 10 de desembre de 2015 per adaptar-se a les obligacions que se'n deriven.
- La LTC va entrar en vigor a partir del 30 de juny de 2015, tot i que pel que fa a les obligacions de publicitat activa dels ens que integren l'Administració local va entrar en vigor a partir del 31 de desembre de 2015.
- La LTC ha estat desenvolupada pel Decret 8/2021, de 9 de febrer, sobre la transparència i el dret d'accés a la informació pública (RLTC), que va entrar en vigor el 3 de març de 2021.
Les administracions, les institucions, les entitats i els organismes inclosos en l’àmbit d’aplicació de la LTC, van promoure i van fer les adaptacions organitzatives, procedimentals i de règim intern que calia per ajustar la seva activitat i complir el que estableix aquesta Llei abans que entrés en vigor.
L’Administració de la Generalitat ha de donar suport jurídic, tecnològic i, si s’escau, econòmic, als ens locals, a les entitats a les quals s’imposa obligacions de transparència per a la percepció de fons públics i a la resta d’entitats obligades per la LTC.
- Mitjançant l'Acord GOV/107/2015, de 7 de juliol, pel qual s'aprova el Pla estratègic de polítiques de transparència de la Generalitat de Catalunya 2015-2017, el Govern de la Generalitat va establir els objectius prioritaris en matèria de transparència de l'activitat pública, en compliment del que estableix l'article 95 de la LTC.
Posteriorment, es va aprovar el Pla de Govern Obert 2017-2018, i després el Pla de Govern Obert 2019-2020, aprovat per l'Acord GOV/89/2019, de 25 de juny, i prorrogat fins al 30 de juny de 2021.
- A banda de la planificació, l'assoliment dels objectius de transparència han ser ser objecte d'avaluació. D'una banda, cadascun dels subjectes obligats han d’establir procediments basats en indicadors objectius per avaluar el compliment de les obligacions de transparència. En aquests procediments d’avaluació interna cal garantir la participació d’experts independents i dels ciutadans.
És l'art. 15 RLTC el que desenvolupa les condicions d'aquesta avaluació interna, especialment pel que fa a l'Administració de la Generalitat, en relació amb la qual indica, entre d'altres, que aquesta anàlisi l'ha d'efectuar cada departament, amb periodicitat anual, i ha d'incloure un apartat referit al sector públic vinculat.
A banda d’aquesta avaluació interna, d'acord amb els art. 92 i 93 LTC, correspon al Síndic de Greuges elaborar un informe general d’avaluació de l’aplicació de la LTC, que ha de presentar anualment al Parlament de Catalunya i que ha d'incloure, entre altres aspectes, una avaluació sobre la base de criteris objectius del compliment de les obligacions en matèria de publicitat activa.
La reutilització de la informació pública es regeix pels articles 16 i 17 de la LTC, pel títol IV del RLTC i per la Llei 37/2007, de 16 de novembre, de reutilització de la informació del sector públic, modificada per la Llei 18/2015, de 9 de juliol. D'acord amb aquestes normes, la informació pública pot ser reutilitzada amb qualsevol objectiu lícit, especialment la reproducció i la divulgació per qualsevol mitjà de les dades objecte d’informació pública i la creació de productes o serveis d’informació amb valor afegit basats en aquestes dades.
Cal respectar, però, les condicions que estableix la Llei 37/2007, les garanties establertes al RLTC i les limitacions aplicables.
Com a regla general, la reutilització de la informació queda subjecta a la Llicència oberta d'ús d'informació - Catalunya o a les llicències de Creative Commons, que en tot cas han d'indicar el deure de reutilitzar la informació obtinguda amb subjecció a les condicions generals següents:
a) No alterar el contingut de la informació, incloses les metadades.
b) No desnaturalitzar el sentit de la informació.
c) Citar la font de la informació.
d) Informar de la darrera data d'actualització de la informació.
Tanmateix, la reutilització de la informació pública pot quedar sotmesa a altres addicionals condicions específiques, quan les característiques, els continguts o la naturalesa de la informació ho justifiquin.
Convé tenir en compte que l'article 15.5 de la LT estableix que és aplicable la normativa de protecció de dades de caràcter personal al tractament posterior de les dades de caràcter personal obtingudes mitjançant el dret d'accés. Aquesta determinació també s'ha de considerar aplicable al tractament de les dades obtingudes mitjançant la publicitat activa. En presència d'aquest tipus de dades en la informació accessible, la llicència a d'incicar, a més:
- la finalitat o les finalitats concretes per a les quals és possible la reutilització futura de les dades.
- quan la informació s'hagi facilitat de manera anonimitzada o pseudonimitzada, la prohibició de dur a terme activitats tendents a revertir el procés de dissociació mitjançant l'addició de noves dades obtingudes d'altres fonts.
Requisits de totes les llicències (art. 75.7 RLTC)
- processades electrònicament - disponibles de forma permanent - en formats accessibles, de manera que puguin ser descarregades, desades, reproduïdes o referenciades per les persones reutilitzadores. - informació a disposició, sempre que sigui possible, de manera que sigui processable de forma automatitzada, conjuntament amb les seves metadades i en formats oberts.
Ús de la informació obtinguda (art. 75.8 i .9 RLTC)
- Les condicions d’ús vinculen les persones reutilitzadores pel sol fet d’obtenir/accedir a la informació
- La reutilització s’efectua sota la responsabilitat exclusiva de la persona reutilitzadora.
- No es poden atorgar drets exclusius per a la reutilització
Llevat sigui imprescindible per a la prestació d’un servei d’interès públic el subjecte obligat els ha de revisar mínim cada 3 anys (finalitat de verificar si subsisteixen les causes de l’exclusivitat i modificar les condicions, si escau)
Dret de la persona sol·licitant d’informació a demanar un certificat sobre la reutilització d'informació (art. 75.10 RLTC )
- objecte: sobre les condicions de reutilització, en un moment concret
- a l’òrgan que disposa la informació - termini màxim de 15 dies hàbils per expedir-lo (a comptar de la recepció de la sol·licitud en el registre electrònic de l’administració pública)
1.2 A quina informació afecta?: el concepte d'informació pública
- El concepte inclou, més enllà de documents, qualsevol dada preexistent, amb independència de quina sigui la forma o el suport en què aquesta informació hagi estat elaborada o en què es conservi.
- La informació pública es refereix doncs a qualsevol dada o document en mans de les Administracions públiques, amb independència que formi part o no d'un procediment administratiu, o es trobi o no en un registre o arxiu públic.
Els subjectes obligats han de garantir la transparència de la informació pública per mitjà d’un sistema integral d’informació i coneixement en format electrònic, el disseny del qual s’ha de fonamentar en l’ús preferent dels sistemes de gestió de documents públics, com a facilitadors de dades i documents autèntics, en el marc de la interoperabilitat del sector públic. Aquest sistema ha de permetre a les persones un accés fàcil i gratuït a la informació pública, amb la finalitat de fomentar-ne el coneixement i de facilitar la participació i la col·laboració responsable en els assumptes públics.
En aquest sentit, la modificació de l'article 35 de la Llei 10/2001, del 13 de juliol, d’arxius i documents, efectuada per la Llei 20/2015, del 29 de juliol, estableix que, amb la finalitat que els usuaris puguin localitzar i identificar els documents i hi puguin accedir, els arxius del Sistema d’Arxius de Catalunya, a través del Portal de la Transparència, la seu electrònica o el web corresponents, han de complir les obligacions de transparència següents:
a) Fer públics els instruments de descripció documental que permeten als investigadors i als ciutadans de localitzar la documentació de què disposen.
b) Fer públic el registre d’eliminació de documents.
c) Fer públiques les limitacions a la consulta de documents custodiats i informar de la data en què els documents són accessibles.
d) Informar els usuaris del dret a reclamar i els procediments que han de seguir en el supòsit que el dret d’accés els sigui denegat.
1.3 A qui s'aplica?
Es poden distingir quatre grups de subjectes a qui s'aplica la LTC:
a) Administracions públiques: concepte ampli que integra els ens públics i ens dependents o vinculats següents:
- Administració de la Generalitat.
- Ens que integren l'Administració local a Catalunya.
- Entitats gestores de la Seguretat Social i mútues col·laboradores de la Seguretat Social.
- Organismes autònoms, agències i entitats públiques empresarials.
- Entitats de dret públic vinculades o dependents d’una de les administracions esmentades.
- Universitats públiques i ens que en depenen o hi estan vinculats.
- Societats mercantils amb participació majoritària d'alguna de les administracions esmentades.
- Societats vinculades
- Col·legis professionals i corporacions de dret públic (en allò que afecta l'exercici de les seves funcions públiques).
- Fundacions del sector públic.
- Consorcis.
- Altres associacions d’ens públics.
- Entitats de dret públic que actuen amb independència funcional o amb una autonomia especial reconeguda per llei, que exerceixen funcions de regulació o supervisió externa sobre un determinat sector o activitat (administracions independents).
- Òrgans estatutaris: Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de Garanties Estatutàries i Consell de l'Audiovisual de Catalunya.
Als efectes de l'aplicació del règim de transparència previst a la LTC, en el seu nivell màxim, totes les entitats incloses en l'article 3.1 a), b) i c) de la LTC tenen la consideració d'Administració pública, la qual cosa és important perquè determina que aquestes entitats
- Són obligades a fer difusió de tots els continguts de publicitat activa establerts tant a la LT com a la LTC i al RLTC.
- Alhora, aquestes Administracions públiques són obligades a rebre, tramitar i resoldre sol·licituds individuals d'accés a informació pública.
b) Entitats privades amb determinats deures de publicitat activa
Alguns subjectes privats, bé atesa la seva naturalesa, bé per raó de rebre fons públics per sobre de determinats llindars legalment establerts, estan subjectes a determinades obligacions de publicitat activa imposades per la LTC, tot i que no han de donar accés individual a informació pública.
Quines entitats són? (art. 3.4 LTC i 9 RLTC):
- Els partits polítics amb seu a Catalunya o l'àmbit d'actuació dels quals comprengui Catalunya i que estiguin inscrits en el registre de partits polítics.
- Les associacions i fundacions vinculades als partits polítics referits a la lletra a) anterior, que constin inscrites en el cens d'associacions i fundacions vinculades a partits polítics del registre d'associacions i fundacions de la Generalitat de Catalunya.
- Les organitzacions sindicals i empresarials amb seu a Catalunya o l'àmbit d'actuació de les quals comprengui Catalunya i els estatuts de les quals constin dipositats a la base de dades pública existent a aquest efecte.
- Altres entitats privades que, o bé percebin subvencions o ajuts públics d'import superior a 100.000 euros anuals, o bé percebin subvencions o ajuts públics d'import superior a 5.000 euros anuals sempre que aquests representin, com a mínim, el 40% dels seus ingressos anuals.
Als efectes del càlcul d'aquests imports, s'ha de tenir en compte la suma del total de subvencions o ajuts públics provinents de qualsevol de les administracions públiques subjectes a la LTC, que hagin estat reconeguts en el curs d'un exercici econòmic comptable.
Quines informacions han de difondre en les sevespàgines webs o, si escau, en els seus propis portals? (art. 10 RLTC):
a) L'òrgan responsable de l'entitat en matèria de contractació, amb indicació de la denominació exacta, el telèfon professional i les adreces
postal i electrònica, així com la relació dels contractes subscrits els darrers cinc anys amb les administracions públiques que inclogui la determinació de l'objecte del contracte i l'import de licitació i adjudicació, el procediment utilitzat per a la seva celebració, la durada, les modificacions i les pròrrogues, i, si escau, les instruccions aprovades en matèria de contractació.
b) La relació dels convenis subscrits amb les administracions públiques en els darrers cinc anys, que inclogui la data de subscripció, les parts signants, l'objecte, els drets i les obligacions que generin i el període de vigència, així com les eventuals modificacions de qualsevol d'aquestes dades i la data i forma en què les modificacions s'hagin produït, i la informació que, d'acord amb l'article 44.2 d'aquest decret, es refereix al compliment i execució dels convenis.
c) La relació de les subvencions i els ajuts públics rebuts de les administracions públiques en els darrers cinc anys, que inclogui l'import, objecte i persones beneficiàries de les subvencions i ajuts públics atorgats i la informació relativa al seu control financer, justificació i retiment de comptes.
Addicionalment, en el cas concrets d'entitats privades amb naturalesa de fundació o associació declarada d'utilitat pública, han de difondre també els continguts que els siguin exigibles d'acord amb la normativa sectorial que els sigui d'aplicació per raó del seu règim o naturalesa jurídica (Llei 21/2014, del 29 de desembre, del protectorat de les fundacions i de verificació de l'activitat de les associacions declarades d'utilitat pública)
c) Persones privades obligades a subministrar informació d'interès públic a les Administracions:
Els subjectes privats addicionalment poden estar obligats a subministrar informacions d'intrès públic a les Administracions públiques amb les quals han establer algun tipus de relació o vincle
Aquestes persones, físiques o jurídiques, no assumeixen responsabilitats directes de transparència davant la ciutadania, perquè el règim de transparència tan sols els obliga a donar trasllat de determinada informació a l'Administració amb la qual es vinculen o relacionen.
En aquests casos, el compliment de les obligacions de transparència (activa i passiva) que garanteix el règim de transparència a la ciutadania l'ha de fer efectiu l'Administració amb la qual les persones privades afectades col·laboren o s'hi relacionen. É sper aquest motiu que aquestes persones es consideren subjectes indirectament obligats pel règim de transparència.
Quines persones són afectades? (art. 3.1 d) i e) LTC)
- presten serveis públics;
- exerceixen potestats administratives;
- exerceixen funcions públiques;
- perceben fons públics per funcionar, o
- duen a terme serveis d’interès general o universal.
Informacions a traslladar (art. 3.2 LTC)
Amb la finalitat que l'Administració pugui fer efectives les seves obligacions de transparència davant la ciutadania, les persones i les entitats privades esmentades han d'informar l'Administració sobre:
- les activitats relacionades amb l'exercici de les funcions públiques;
- la gestió dels serveis públics;
- la percepció, amb independència de l'import, de fons públics per a funcionar. S'entén per fons públics qualsevol forma d'aportació de fons públics sense contraprestació directa, provinents de qualsevol administració pública, sempre que tinguin caràcter corrent, siguin destinats a finançar despeses de funcionament de la persona receptora i es consignin en el capítol 4 del pressupost de despesa; o
- les activitats d'interès general o universal sota supervisió i control de l'Administració, entesos com serveis d'interès econòmic general de caràcter bàsic, d'accés a tota la ciutadania i subjectes a obligacions específiques de servei públic en virtut de criteris d'interès general amb motiu de complir les condicions exigides per l'ordenament jurídic a aquest efecte, prèvia declaració per l'administració pública competent, la prestació dels quals és sotmesa a la seva supervisió i control. S'hi inclouen, entre d'altres, les activitats que tenen per objecte el subministrament energètic, d'aigua, els serveis postals, de telecomunicacions o de transport; i
- addicionalment, han de comunicar les retribucions dels càrrecs directius del subjecte privat quan aquest és una persona jurídica, sempre que
- o bé el 25 % del volum de negoci de l'entitats es vincula a activitats públiques anteriors
- o bé rep subvencions/ajuts públics per sobre de 10.000 euros. (art. 15.2 LTC)
d) Altres ens
- El Parlament de Catalunya, en els termes que estableixi el Reglament del Parlament. En aquest sentit, la modificació del Reglament del Parlament de Catalunya, aprovada el 8 de juliol de 2015, inclou modificacions en matèria de publicitat activa i d'accés a la informació pública.
- Els grups d'interès, en els termes que estableix el títol IV de la LTC.
Els articles 49 i 5 de la LTC, desplegats pel Decret 171/2015, de 28 de juliol, sobre el Registre de grups d'interès de l'Administració de la Generalitat i del seu sector públic, imposen determinades obligacions de publicitat activa, a través del Registre de grups d'interès, pel que afecta els grups d'interès.
El Decret 171/2015 defineix els grups d’interès com les persones físiques i les organitzacions que treballen per compte propi i participen en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques públiques de l’Administració de la Generalitat i del seu sector públic en defensa d’interessos de terceres persones o organitzacions. Inclou, d'acord amb l'article 7, totes les activitats dutes a terme amb la finalitat d’influir directament o indirecta en els processos d’elaboració o aplicació de les polítiques i la presa de decisions, amb independència del canal o mitjà utilitzat, incloent-hi les comunicacions amb càrrecs públics, autoritats i empleats públics i també les contribucions i la participació voluntàries en consultes sobre propostes normatives, actes jurídics o altres consultes.
Però, a més, l’article 6.2 del Decret estableix que també s’han d’inscriure al Registre, i conseqüentment també els afecta el règim de publicitat establert, les plataformes, les xarxes o altres formes d’activitat col·lectiva que, tot i no tenir personalitat jurídica, duen a terme les activitats esmentades i constitueixen de facto una font d’influència organitzada.
D’acord amb l’article 8.2 del Decret, al Registre s’ha de publicar:
a) Una relació, ordenada per categories, de les persones i les organitzacions:
- Nom de la persona o de l’organització, adreça de la seu social, i adreça, si s’escau, a Catalunya, telèfon, adreça electrònica i web.
- Nom de la persona legalment responsable de l’organització i de la persona de contacte principal per a les activitats de l’àmbit del Registre.
- Descripció de la finalitat i dels objectius de l’organització i, en el cas dels grups de la categoria I (sector de serveis de consultoria i assessorament), descripció de les finalitats i els objectius dels quals s’assumeix la representació en nom dels clients.
- Àmbit o àmbits d’interès.
b) La informació que subministren les persones i les organitzacions sobre les seves activitats:
Activitats incloses dins l’àmbit d’aplicació del Registre:
- Principals propostes normatives i polítiques objectiu de les activitats del declarant.
- Comunicacions orals i escrites, reunions, contribucions i audiències amb autoritats i empleats públics, vinculades a l’elaboració de projectes normatius i a l’elaboració i l'aplicació de polítiques públiques.
- Objecte de les comunicacions, dels informes i de les altres contribucions relatives a les matèries tractades.
- Contribucions i participació voluntària en consultes sobre propostes normatives, actes jurídics o altres consultes.
Informació financera:
- Import i fonts dels fons rebuts
- Informació específica segons les categories:
Per a la categoria I (sector de serveis de consultoria i assessorament):
- Volum de negoci imputable a activitats registrals segons escala
- Relació de clients en nom dels quals actuen
- Ingressos globals procedents d’activitats de representació.
Per a la categoria II (sector empresarial i de base associativa):
- Volum de negoci imputable a les activitats registrals.
Per a les categories III, IV i V (ONG, sector científic i de recerca i sector d’oficines, xarxes i entitats que representen esglésies i comunitats religioses):
- Pressupost total de l’organització
- Desglossament de principals quanties i fonts de finançament.
c) El codi de conducta comú i, si escau, els compromisos més rigorosos de conducta assumits.
d) Sancions per incompliment (art. 16.5 del Decret).
La publicació omet les dades personals que se subjecten al règim derivat de la normativa de protecció de dades de caràcter personal (art. 8.2 del Decret).
- D'acord amb la LT, també estan subjectes a aquesta Llei les actuacions sotmeses al dret administratiu d'altres institucions:
- la Casa del Rei
- el Congrés
- el Senat
- el Tribunal Constitucional
- el Consell General del Poder Judicial
- el Banc d'Espanya
- el Consell d'Estat
- el Defensor del Poble
- el Tribunal de Comptes
- el Consell Econòmic i Social.
1.4 Regulació del règim de transparència
- Articles 105.b i 23 de la CE.
- Article 71.4 de l'EAC.
- Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LT).
- Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTC).
- Decret 8/2021, de 9 de febrer, sobre la transparència i el dret d'accés a la informació pública (RLTC).
- Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (RGAIP).
- Decret 400/2021, de 14 de desembre, de la Comissió Interdepartamental de Govern Obert.
- Decret 171/2015, de 28 de juliol, sobre el Registre de grups d'interès de l'Administració de la Generalitat i del seu sector públic.
- Moció 179/X del Parlament de Catalunya sobre les accions per desplegar la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.
- Reglament del Parlament de Catalunya, que inclou la modificació aprovada el 8 de juliol de 2015 en matèria de publicitat activa i accés a la informació.
- Llei 10/2001, del 13 de juliol, d'arxius i documents, modificada per la Llei 20/2015, del 29 de juliol.