3. El dret d'accés a informació pública
3.1 Naturalesa, titularitat i objecte del dret d'accés
El dret d'accés a la informació pública (també conegut com a "transparència passiva") és el dret subjectiu de configuració legal qualsevol persona a sol·licitar i obtenir la informació pública que tenen les administracions en el seu poder. Normalment s'exerceix per tal de demanar accés individual a informació pública que no és publicada de forma activa.
El dret a accedir a la informació és previst a l'article 105 de la Constitució espanyola, per la qual cosa no té la condició de dret fonamental, tret si l'exerceixen els càrrecs electes (diputats o regidors). Per aquesta raó, el contingut del dret no s'ha regulat mitjançant una llei orgànica, sinó ordinària, i no es beneficia dels avantatges constitucionals que gaudeix l'exercici dels drets fonamentals.
En qualsevol cas, amb caràcter general, els drets subjectius no són absoluts, tampoc els fonamentals, de tal manera que no es pot afirmar a priori que en tota col·lisió entre un dret no fonamental i un altre que sí que l'és, tingui preferència sempre aquest últim.
Són titulars del dret d'accés a la informació pública regulat per la LTC totes les persones, físuqes majors de 16 anys, o jurídiques, privades o públiques, amb independència de la seva condició política (nacionalitat/veïnatge administratiu)
L'exercici del dret d'accés no requereix motivació ni està condicionat a la concurrència d'un interès. Per tant, consignar la motivació o justificació de l'accés en la sol·licitud és potestatiu (art. 26.2 LTC). Cal advertir, però, que en cas d'aplicació d'algun dels límits que s'analitzaran a la unitat 4, a fi de dur correctament la tasca de ponderació, és convenient que en la sol·licitud d'accés s'inclogui la finalitat que la motiva. de fet, si es consignen els motius, aquests hauran de ser tinguts en compte en la ponderació (art. 17.3 LT)
L'objecte del dret d'accés és la informació pública, en els termes definits a la Unitat 1, és a dir (art. 2 b) LTC i 53 RLTC):
- qualsevol dades, més enllà de documents
- preexistents en el moment de presentar la sol·licitud d'accés
- elaborada o en poder d'una Administració pública, tenint en compte el concepte ampli d'aquest darrer terme
- amb independència d’estar o no la informació en un arxiu, registre o expedient administratiu, i de si aquest procediment és obert o tancat
D'acord amb el règim de transparència, no són sol·licituds d'accés a informació pública, i per tant, hauran de ser inadmesses, les sol·licituds o peticions (art. 53.3 RLTC):
- que tinguin per objecte la pretensió que les administracions públiques duguin a terme qualsevol altra actuació diferent de la de proporcionar informació pública preexistent (p.e., peticions de fer, consultes o demanda d'explicacions o justificacions)
- o que s'adrecin a un organismes públic que no és una Administració pública, per exemple, a l'Administració de justícia, al poder legislatiu, o a persones i entitats privades.
3.2 La sol·licitud d'accés
El procediment s'inicia sempre a instància de part, a través de la presentació d'una sol·licitud d'accés a la informació pública.
Requisits de la sol·licitud
Aquesta sol·licitud s'ha de poder fer per qualsevol mitjà que permeti tenir constància de (art. 26 LTC):
- la identitat de la persona sol·licitant (no poden ser anònimes), en la forma que estableix l'article 55 RLTC;
- la informació precisa a la qual es vol accedir, però sense que es requereixi indicar el document o l'expedient concrets
- la forma o el format en què el sol·licitant prefereix tenir accés a la informació (en cas que no s'indiqui, l'Administració pot triar el format en què es facilita la informació), i
- l'adreça de contacte a l'efecte de notificacions, preferentment electrònica.
La motivació no és un requisit; l'absència de motivació de la sol·licitud per si mateixa no pot ser causa d'inadmissió o denegació de la sol·licitud, però pot resultar convenient incloure-hi els motius i/o les finalitats perseguits, sobretot per al cas de concurrència de límits, a fi de poder efectuar una ponderació adequada.
Tràmit d'esmena
- Cal requerir l'esmena de la sol·licitud si manca qualsevol dels requisits, tret de l'absència d'indicació de format.
- El requeriment ha de concedir un termini de 10 dies hàbils per a l'esmena.
- Només en el cas d'esmena quan la sol·licitud és imprecisa, es suspén el termini per resoldre
- Si no s'esmena en el termini indicat, s'entendrà que s'ha desistit de la sol·licitud, la qual cosa no impediria presentar una nova sol·licitud.
- La unitat d'informació ha de prestar l'assessorament i assistència necessaris per tal que la persona sol·licitant pugui concretar els termes en què va formular la petició inicial. Cal que en l'expedient consti acreditat l'assessorament o assistència prestats, si escau. En cas contrari, no escau declarar l'arxivament.
Presentació de la sol·licitud
La sol·licitud s'ha de poder presentar per qualsevol mitjà, incloent-hi els electrònics, sempre que permetin deixar constància dels requisits esmentats abans.
“Per qualsevol mitjà” que acrediti els requisits:
1) Presentació presencial - a qualsevol dels llocs establerts (art. 16.4 Llei 39/2015)
2) Presentació telemàtica - per formulari electrònic senzill i fàcilment accessible en el Portal de la Transparència
En el cas de la Generalitat, es pot accedir al formulari aquí.
Casos d'incompetència
L'Administració ha d'establir sistemes per integrar la gestió de les sol·licituds d'informació.
L'article 3 RLTC disposa que les entitats que tenen la consideració d'Administració pública han de designar les unitats d'informació, les quals desenvolupen tasques de coordinació, comunicació, suport i assessorament a les unitats dependents i a la ciutadania, en relació amb la publicitat activa i l'accés a la informació pública. Aquestes unitats d'informació centralitzen la recepció i la gestió i tramitació de les sol·licituds, la qual cosa facilita a la persona sol·licitant la identificació de l'òrgan al qual s'ha d'adreçar la sol·licitud.
Cal adreçar la sol·licitud a l'entitat o l'òrgan que té la informació.
- Si l'òrgan a qui s'adreça una sol·licitud no disposa de la informació sol·licitada, l'ha de derivar internament a l'òrgan o entitat dependent o vinculada sense registre electrònic propi en un termini de 5 dies hàbils i comunicar-ho a la persona sol·licitant, juntament amb les dades de contacte de l'òrgan o l'entitat a qui s'ha derivat la sol·licitud (art. 58 RLTC)
- Per al cas que la informació estigui en poder d'una altra administració, s'ha de derivar la sol·licitud en el termini de 15 dies hàbils i comunicar a la persona sol·licitant el tràmit de la derivació de la sol·licitud en el termini dels 5 dies hàbils següents a la tramesa de la derivació (art. 57 RLTC).
Un cop rebuda la sol·licitud per l'òrgan competent per tramitar-ho, dins dels 10 dies hàbils següents a la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada en el registre electrònic de l’administració pública o organisme competent per tramitar-la
Notificació de la recepció de la sol·lictud
La unitat d’informació competent per tramitar-la ha de notificar la recepció de la sol·licitud dins dels 10 dies hàbils següents a la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada en el registre electrònic de l’administració pública o organisme competent
La notificació de recepció ha de contenir:
- la data en què la sol·licitud ha tingut entrada en el registre electrònic de l’administració pública o organisme competent per tramitar-la
- l’òrgan competent per resoldre, la data màxima per resoldre i notificar la resolució
- la unitat i la persona responsable de la tramitació
- els efectes que pugui produir el silenci administratiu i la informació relativa als recursos que procedeixin contra un eventual acte presumpte
En aquesta mateixa comunicació es podria informar també sobre l'eventual trasllat de la sol·licitud a terceres persones afectades, així com sobre la suspensió del còmput del termini que implicaria aquest trasllat.
3.3 Causes d'inadmissió de la sol·licitud
L'article 29 de la LTC estableix la inadmissió de la sol·licitud d'accés en els casos següents:
- Si es demanen notes, esborranys, resums, opinions o qualsevol document de treball intern sense rellevància o interès públic, és a dir (art. 65 RLTC):
b) Que siguin esborranys de documents inconclusos sense entitat pròpia.
c) Que consisteixin en comunicacions informals, o que es refereixin a aspectes organitzatius, o que no constitueixin tràmits del procediment.
- Quan la informació requereix una tasca complexa d'elaboració o reelaboració, és a dir (art. 66 RLTC):
b) Quan l'elaboració de la informació requereixi una tasca d'anàlisi o d'interpretació que tingui una complexitat objectivable i desproporcionada i no pugui ser realitzada amb l'ajuda dels mitjans informàtics disponibles.
- Quan la informació està en fase d'elaboració i s'ha de fer pública dins un termini de tres mesos.
- Sol·licituds d’informació consistents en consultes jurídiques o peticions d'informes o dictàmens, sens perjudici del dret a consultar o de rebre orientació.
Tot i que no és recollit expressamet a la LTC, una interpretació hermenèutica de l’ordenament jurídic i, en particular, del llibre primer del Codi civil de Catalunya (art. 111-7) i de l’article 7 del Codi civil espanyol, que preveuen que els drets s’han d’exercir conforme a les exigències de la bona fe, i que la llei no empara l’abús de dret, pot permetre a l’Administració acordar també la inadmissió de les sol·licituds de reconeixement de drets que manifestament no tenen fonament, d’acord amb el que disposa l’article 88 de l’LPAC, quan així estigui degudament motivat segons el que preveu l’article 35.b) d’aquesta Llei. És a dir, que d'acord amb aquests principis generals del dret, poden ser inadmesses sol·licituds manifestament abusives o repetitives, d'acord amb la doctrina emesa per la GAIP al respecte.
En qualsevol cas, la resolució d'inadmissió:
- impedeix entrar en el fons de l'assumpte
- s'ha de motivar
- s'ha de notificar a qui l'ha sol·licitada
- només es pot dictar dins del termini per resoldre
3.4 Audiència a tercers afectats
En cas que la informació sol·licitada pugui afectar drets o interessos de terceres persones identificades, de manera que pot concorre algun dels límits establerts en la LTC, cal traslladar-los la sol·licitud perquè en 10 dies puguin fer-hi al·legacions, sempre que aquestes eventuals al·legacions puguin ser determinants per resoldre la sol·licitud d'accés. Així, a tall d'exemple, aquest tràmit d'audiència a tercers seria procedent si la informació afectés el seu dret a la protecció de dades personals, a la propietat intel·lectual o industrial, o a interessos comercials.
S'entén que són identificades o fàcilment identificables les terceres persones quan la unitat d'informació (i) en conegui la identitat i (ii) disposi o pugui disposar d'un canal o via de contacte, inclosa una adreça de correu electrònic.(art. 62 RLTC)
Aquest tràmit d'audiència suspèn el còmput del termini màxim del procediment.
El tràmit d'audiència a tercers i la suspensió del còmput del termini per notificar la resolució s'ha de comunicar a la persona sol·licitant
Contingut del trasllat. El trasllat de la sol·licitud als tercers afectats comporta haver de notificar als tercers una comunicació amb:
- l'objecte de la sol·licitud - els motius de la sol·licitud, si escau
Com a regla general, no ha de revelar-se la identitat de la persona sol·licitant.
Només excepcionalment, quan l'Administració consideri de forma motivada, i prèvia consulta a la persona sol·licitant, que la tramesa de la sol·licitud amb la seva identitat pot ser essencial per a la defensa de drets i interessos titularitat de terceres persones afectades. (Art. 62 RLTC)
- Als efectes de dur a terme la consulta prèvia a la persona sol·licitant, la unitat d'informació, mitjançant comunicació, ha d’informar-la de la intenció de donar trasllat de la sol·licitud a terceres persones afectades, i concedir-li un termini no inferior a 5 dies hàbils per tal que es pugui oposar justificadament a la revelació de la seva identitat.
- Si el sol·licitant s'oposa a la revelació de la seva identitat, aquesta oposició no vincula l'Administració, qui haurà de decidir, motivadament, si revela o no la identitat del sol·licitant, prèvia ponderació entre el perjudici que suposaria als tercers la manca de revelació, i l'oposició de la persona sol·licitant a ser revelada la seva identitat
Notificacions massives (a una pluralitat de terceres). L'art. 62.5 RLTC preveu que quan notificació individual a un nombre elevat de terceres persones esdevingui desproporcionada en relació amb els recursos materials i humans disponibles en cada cas, excepcionalment i motivadament es pot substituir la notificació individual per notificació als representants dels col·lectius, sectors o àmbits afectats, si escau.
Les al·legacions que en el seu cas facin valdre els tercers no vinculen a l'òrgan competent per resoldre, que només ha de tenir en compte les al·legacions formulades que puguin fer valer dades o elements determinants per ponderar els drets i interessos de les terceres persones eventualment afectades per la sol·licitud d'accés (art. 62.7 RLTC)
Si compareixen els tercers en el procediment, per a fer al·legacions, han de ser notificats de la resolució (art. 34.1 LTC)
La manca de tràmit a tercers afectats pot comportar l’anul·labilitat de la resolució i responsabilitats.
3.5 Fi del procediment: resolució, comunicació substitutiva o silenci
Competència per resoldre
En l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, l'òrgan competent per resoldre la sol·licitud és el superior jeràrquic al del servei o unitat que té la informació.
En els ens que integren l'Administració local ho és l'alcalde o alcaldessa o el president o presidenta, tret que les normes organitzatives pròpies determinin una altra cosa.
En el cas d'organismes vinculats als anteriors o dependents d'aquests, així com altres ens públics, la competència correspon al seu òrgan de direcció i de govern, o de representació i direcció.
(art. 32 LTC)
Termini per resoldre
El termini per notificar la resolució de la sol·licitud d'accés és d'un mes, si bé es pot ampliar fins a 15 dies naturals si ho justifiquen el volum o la complexitat de la informació sol·licitada, fet que s'ha de comunicar a la persona interessada. (art. 33 LTC i 71.3 RLTC)
El termini esmentat només es pot suspendre en els supòsits establerts en la LTC o en els que determina la legislació de procediment administratiu (art. 22 de la Llei 39/2015).
La resolució
Notificació. La resolució de la sol·licitud d'accés s'ha de notificar a la persona sol·licitant i també als tercers afectats que hagin comparegut, és a dir, que hagin formulat al·legacions en el tràmit d'audiència atorgat.
La notificació es pot fer per mitjans electrònics si la sol·licitud es va presentar per aquesta via.
Motivació. La resolució de les sol·licituds d'accés s'ha de motivar en els casos següents (art. 34.4 LTC):
- Desestimatòries, en tot o en part, per aplicació d'algun dels límits (Unitat 4)
- Estimatòries amb oposició de tercers
- Les que estableixen com a manera d'accés un format diferent al sol·licitat.
- Les que inadmeten la sol·licitud
No cal motivar les resolucions en què la mera indicació de l'existència o no de la informació pot comportar la vulneració d'alguna de les limitacions al dret d'accés. Si la causa de denegació obeeix a drets de propietat intel·lectual o industrial, s'ha d'identificar la persona titular dels drets, si és coneguda.
Contingut mínim de la resolució (Art. 71 RLTC)
a) un pronunciament sobre la inadmissió de la sol·licitud, la seva estimació concedint l'accés total o parcial a la informació o, si escau, la desestimació denegant l'accés a la informació.
b) Un peu de recurs en què s'indiqui que la resolució posa fi a la via administrativa, així com els recursos que escauen, l'òrgan davant del qual han de presentar-se i el termini per interposar-los (recurs potestatiu de reposició, una reclamació davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública o un recurs en via contenciosa administrativa)
c) Les condicions i garanties d'ús aplicables a la informació pública reutilitzable (…)
d) Un advertiment que informi de l'obligació de tractar la informació d'acord amb la normativa de protecció de dades, si escau, i que comuniqui d'una manera clara i precisa les obligacions que adquireix la persona sol·licitant en relació amb les dades personals que contingui la informació i les limitacions concretes de difusió que deriven de la normativa de protecció de dades.
e) La identificació amb «nom i cognoms» de la persona o persones titulars del drets de propietat intel·lectual o industrial, si escau.
f) El moment a partir del qual la informació deixarà d'estar afectada per l'aplicació de límits, si escau.
g) Si escau, la consideració sobre que la informació pot ser subministrada en un format diferent del demanat, tot indicant el format alternatiu.
Publicació de les resolucions
Com a regla general (art. 14.3 LT), només cal publicar, anonimitzades, al Portal de la Transparència, les resolucions destestimatòries (totalment o parcial), un cop notificades a les persones interessades
En els casos en els quals la desestimació total o parcial d'una sol·licitud d'accés es fonamenti en l'aplicació d'un límit motivada explícitament en un informe, aquest s'ha de fer públic de forma activa, prèvia anonimització, juntament amb la resolució desestimatòria de l'accés. En el cas que el contingut de l'informe pugui revelar informació afectada pel límit, la necessitat de publicació de l'informe s'entén satisfeta amb la publicació d'un extracte o resum (art. 68.4 RLTC)
Tanmateix, l'Administració de la Generalitat i les entitats del seu sector públic han de publicar semestralment en el Portal de la transparència de Catalunya tots els actes administratius resolutoris de les sol·licituds d'accés, sense distinció, prèvia anonimització de les dades personals que s'hi puguin contenir (art. 71.6 RLTC)
Comunicació substitutiva de la resolució (procediment simplificat)
El règim de transparència preveu la facultat de la unitat d'informació d'adreçar a la persona sol·licitant una comunicació que substitueix el deure de dictar i notificar una resolució estimatòria de la sol·licitud
La comunicació també esgota la via administrativa i és recurrible
Supòsits (Art. 34.8 LTC i 73 RLTC):
1) supòsits simples, en els quals no s'apreciï la concurrència de límits a l'accés i no s'identifiquin terceres persones afectades per l'accés o, tot i haver-se identificat terceres persones afectades, no consti en l'expedient la seva oposició a l'accés
2) sol·licituds d'accés a informació idèntiques o substancialment similars a la informació objecte d'una sol·licitud d'accés anterior que hagi estat estimada de forma total i expressa
Especificitats
S’adreça “per qualsevol mitjà” (no cal notificació formal)
S'adreça dins del termini per resoldre la sol·licitud
La comunicació ha d'incorporar la informació amb immediatesa:
- bé l'accés directe a la informació sol·licitada,
- o bé un enllaç al lloc o adreça on es trobi ubicada la informació,
- o bé informació relativa a la forma o canal pel qual pot obtenir-se la informació sol·licitada
Requisits:
- La unitat d'informació ha de prestar l'assessorament o les indicacions necessàries per tal que l'accés a la informació sigui immediat, complet i eficaç
- Ha de satisfer completament i sense restriccions la sol·licitud d'accés
- No es pot lliurar la informació en un format diferent del sol·licitat.
- Cal que la comunicació indiqui, com a mínim, la referència a la via de reclamació davant la GAIP
Silenci administratiu
Regla general: silenci positiu. Si no es notifica la resolució dins del termini màxim, la LTC disposa que la sol·licitud s’entén estimada (art. 35 LTC)
Excepcions
(i) tret que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, o
(ii) que en la informació sol·licitada concorri algun dels límits establerts en la LTC o en altres lleis.
Accés a la informació produït el silenci
En cas que s'hagi produït el silenci estimatori segons la regla anterior, la persona sol·licitant pot exigir el lliurament de la informació, que s'ha de facilitar en un termini de 30 dies hàbils a partir de la data de la petició.
3.6 Accés material a la informació estimada
Un cop estimada la sol·licitud d'accés, si la informació no s'ha facilitat juntament amb la notificació de la resolució, cal donar-la en un termini màxim de 30 dies hàbils des de l'endemà de la data de la resolució estimatòria (art. 36.1 de la LTC i art. 72.1 del Decret 8/2021 -RLTC-).
Supòsit legal d’accés demorat en el temps
Si la resolució és estimatòria total però consta en l'expedient que ha hagut oposició de tercers, només es pot donar l’accés efectiu quan es doni un dels supòsits següents:
- Manca de formalització de recurs contenciós administratiu i ha transcorregut el termini per a interposar-lo
- Fermesa del pronunciament judicial, si s’ha interposat el recurs i es suspèn la resolució estimatòria d’accés
- Presentació de recurs contenciós amb manteniment de l’executivitat de la resolució estimatòria d’accés
- Perquè no s’ha demanat la suspensió -com a mesura cautelar- o
- Perquè, havent-se demanat la suspensió, aquest incident s’hagi desestimat
Format d'accés
Quan sigui procedent, la informació s'ha de facilitar en el format sol·licitat, tret dels supòsits següents, que caldrà motivar:
- Si hi ha una alternativa més econòmica.
- Si ja està publicada en un altre format; en aquest cas s'ha d'indicar la font de la informació.
- Si és raonable utilitzar un format diferent, i es justifiqui així.
- Si el format demanat pot comportar pèrdua o dany del suport en què es troba la informació.
- Si tècnicament no és possible fer còpia en el format demanat.
- Si el format demanat pot afectar els drets de propietat intel·lectual.
Les resolucions estimatòries han de mencionar l'opció de donar la informació en un format diferent, i indicar-ne els formats alternatius.
Gratuïtat i contraprestacions possibles
L’accés a la informació ha de ser gratuït en els casos següents:
- Si la informació es consulta al seu lloc de dipòsit.
- Si és disponible en format electrònic, i en aquest cas s'ha de lliurar per correu electrònic.
Tanmateix, l’expedició de còpies i la transposició a formats diferents de l’original poden estar subjectes a una taxa. En aquests casos:
- el cost de l'expedició de còpies i de la transposició a formats diferents de l'original es determina conforme al règim de taxes i preus públics vigent aplicable a cadascuna de les administracions públiques.
- les Administrracions han d'informar la persona sol·licitant tant del deure concret d'haver d'abonar la taxa corresponent, com del mecanisme per calcular l'import, i sempre amb caràcter previ a l'expedició de les còpies o a l'execució de la transposició de formats. Aquesta informació s'ha de dispensar (i) en la resolució de la sol·licitud d'accés, (ii) en la comunicació substitutòria (iii) o, en defecte, mitjançant una comunicació per al cas d'estimació presumpta de la sol·licitud.