4. Els límits a la transparència
4.1 Introducció
Tant les obligacions de transparència activa com el dret d'accés a la informació pública estan sotmesos a determinats límits, que tenen la finalitat de protegir terceres persones i, per tant, preservar els drets, béns o interessos de la seva titularitat.
Alhora, els articles 68-70 del RLTC venen a positivitzar alguns dels criteris interpretatius sobre l'abast i condicions d'aplicació de cadascun dels límits, d'acord en esència amb la doctrina emesa per la GAIP
Pel que fa a les obligacions de transparència activa, és l'article 7 de la LTC el que disposa expressamet que, en relació amb la informació a publicar al Portal de Transparència, igualment s'han de tenir en compte els límits establerts per al dret d'accés a la informació pública.
4.2 Principis generals
1) Principi de màxima obertura
El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis (art. 20.1 LTC)
La resolució ha d’ésser estimatòria de la sol·licitud, llevat que sigui aplicable algun dels límits establerts per aquesta llei. En aquest darrer cas, ha d’estimar parcialment la sol·licitud, si és possible, o desestimar-la íntegrament (art. 34.2 LTC)
2) Principi de tipicitat legal dels límits
El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis. (art. 20.1 LTC)
Cal doncs estar a qualsevol limitació aplicable en la mesura que sigui prevista en una norma amb rang de llei. És per això que a Catalunya són aplicables igualment els límits legals que es preveuen a la LT estatal.
3) Principi d’objectivitat en l’establiment dels límits
Tots els límits legals obeeixen a la protecció d’altres drets i interessos, titularitat de terceres persones (diferents a la persona sol·licitant): “pel que fa als límits que poden condicionar el dret d’accés a la informació pública, la Llei els determina de manera objectiva, atenent sempre a la protecció d’altres drets o interessos que cal preservar d’acord amb l’ordenament jurídic” (Preàmbul LTC)
4) Principi de proporcionalitat en l’aplicació dels límits (Art. 22 LTC).
Manifestacions:
- Interpretació restrictiva i prohibició d’analogia
- Igualtat i interdicció de l’arbitrarietat
- Caràcter relatiu dels límits i deure de motivació en el cas concret
Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret (Art. 20.2 LTC)
Implica que, en tot cas, la seva aplicació requereix (art. 68.1 RLTC):
a) Superar un test del dany: acreditar un perjudici cert i tangible en el bé jurídic protegit pel límit
b) Acreditat el perjudici, cal efectuar una ponderació de la qual es conclogui la prevalença de la protecció del bé o interès protegit pel límit, per sobre de l’interès públic general en la transparència, i fins i tot, eventuals interessos específics de la persona sol·licitant de l’accés
- Temporalitat dels límits (art. 22.2 LTC)
Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació.
La resolució de les sol·licituds d'accés a la informació pública ha d'indicar, si escau, el moment a partir del qual la informació deixarà d'estar afectada per l'aplicació de límits (art. 68.3 RLTC)
Cal tenir en compte aquí les terminis de vigència de les exclusions a consulta de documents que estableix l’art. 36 Llei 10/2001 de 13 de juliol, d’arxius i gestió de documents
- Deure de donar accés parcial, quan el límit no afecti tota la informació (art. 25 i 34.2 LTC)
S'ha de donar accés parcial a la informació que no quedi afectada per la restricció sempre que no reveli la informació que ha estat ocultada legalment.
En els casos en els quals la informació lliurada parcialment pugui ser difícilment comprensible, de conformitat amb el que s'estableix en l'article 25.2 LTC,
- L’interessat pot sol·licitar audiència a l’Administració per a aclarir-ne la interpretació.
- L’Administració pot aportar (d’ofici) els aclariments contextuals necessaris, sempre que no revelin la informació que ha estat legalment ocultada
En qualsevol cas, la resolució d'estimació parcial ha d'incorporar l'oferiment de col·laboració de l'administració pública per aportar elements de context que ajudin a la comprensió de la informació lliurada (art. 68.2 RLTC)
4.3 Anàlisi dels límits
Més amunt hem destacat que, a banda d'aquesta relació, també es pot denegar la informació quan s'estableix expressament com a protegida en una norma amb rang de llei (art. 21.2 de la LTC).
En qualsevol cas, té la condició de protegida la informació que afecti els menors d'edat si conèixer-la pot condicionar el lliure desenvolupament de llur personalitat, llevat que la informació sobre menors es pugui facilitar de manera anonimitzada.
Així, s'entén que l'accés a la informació pública pot perjudicar:
la seguretat pública quan concorri, entre d'altres, alguna de les circumstàncies següents:
a) Quan l'accés a la informació posi o pugui posar en una situació de risc tangible la seguretat o integritat personal, física, jurídica o patrimonial de les persones, o generi o pugui generar alarma social o alteració de la convivència ciutadana o de l'ordre públic. b) Quan l'accés a la informació posi en una situació de perill les persones membres de les forces i cossos de seguretat o dels cossos d'emergències, o suposi un obstacle, entrebanc o perjudici per a l'exercici correcte de les seves funcions. c) Quan l'accés a la informació pugui impedir, dificultar o causar un perjudici a l'eficàcia de les actuacions destinades a la prevenció, evitació o repressió de conductes o situacions que posin o puguin posar en risc o en perill la seguretat o integritat de persones, o que generin o puguin generar alarma social o alteració de la convivència ciutadana o de l'ordre públic.
la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries en la mesura que, entre d'altres, pugui obstaculitzar, dificultar o interferir una investigació en curs, destruir proves o sostreure els presumptes infractors o persones investigades de l'acció de la justícia o de l'activitat sancionadora de l'administració pública, així com qualsevol altra conducta que pugui comprometre el procediment en tràmit o entorpir o perjudicar l'èxit de les actuacions en curs.
el principi d'igualtat de les parts en els processos judicials o la tutela judicial efectiva quan es tracti d'informació que ha estat elaborada per les administracions públiques específicament per a un procés judicial en curs, llevat que totes les parts del procés en curs coneguin o puguin conèixer, en el marc del procés judicial, la informació sol·licitada.
els drets dels menors d'edat, en l’àmbit educatiu, en la mesura en què, entre altres supòsits, pugui afavorir la segregació escolar, segons la definició d'aquest concepte que estableixi la normativa sectorial en matèria d'educació.
els drets privats legítims quan, entre altres casos, comporti un dany per als interessos econòmics o comercials legítims, de tal manera que afecti la llibertat d'empresa o la competència lleial entre les empreses amb motiu del valor estratègic especial de la informació de forma prevalent a l'accés a la informació pública.
el secret professional, quan l'accés perjudica, entre d'altres, informacions secretes de valor empresarial, d'acord amb la regulació del secret empresarial.
els drets de propietat intel·lectual i industrial quan, entre d'altres, l'accés causa un perjudici als drets d'explotació i rendiment econòmic.
4.4 El dret a la protecció de dades personals
Uns dels límits més recurrents en el dret d'accés a la informació pública és el relatiu al dret a la protecció de dades de caràcter personal, que té la consideració de dret fonamental (art. 18.4 de la CE [per totes, la STC 292/2000]).
Règim vigent en matèria de protecció dades personals es composa per:
- La Llei Orgànica 3/2018, del 5 de desembre, de Protecció de Dades Personals i garantia dels drets digitals (LOPD)
- El REGLAMENT (UE) 2016/679 DEL PARLAMENT EUROPEU I DEL CONSELL, de 27 d'abril de 2016, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de dades personals i a la lliure circulació d'aquestes dades i pel qual es derogà la Directiva 95/46/CE (RGPD)
El concepte "dada personal" es refereix a qualsevol informació sobre una persona física identificada o identificable. Si amb motiu d'una sol·licitud d'accés a informació es faciliten dades de persones diferents a la persona sol·licitant, estem davant d'una comunicació de dades que, amb caràcter general, si no es té el consentiment de la persona afectada, requereix l'habilitació d'una llei (art. 8.1 LOPD i article 6.1.c) RGPD)
Dades personals especialment protegides
La terminologia s'importa de la normativa de protecció de dades personals (art. 7 de la Llei 15/1999, norma derogada gairebé totalment), que amb la LTC s'ha d'entendre efectuada en la regulació del dret d'accés de l'article 15 del RGPD, relatiu a la protecció de les persones físiques i a la lliure circulació d’aquestes dades, que passen a denominar-se “categories especials de dades personals” (art. 9).
S'ha de denegar l'accés a la informació que conté dades personals de les categories relacionades a continuació, tret dels supòsits indicats en cada cas (art. 23 de la LTC i art. 15.1 de la LT):
- Ideologia, afiliació sindical, religió i creences, tret que la persona afectada les hagi fet públiques manifestament abans.
- Origen racial, salut i vida sexual, tret que l'accés estigui autoritzat per una llei.
- Infraccions penals o administratives, tret que comportin l'amonestació pública a l'infractor.
Es tracta d'una limitació aquesta, de caràcter absolut: en aquest cas, no hi ha lloc a efectuar una ponderació, prquè en cas de concórrer aquest tipus de dades "sensibles", s'ha de denegar el seu coneixement, tret que s'acrediti el consentiment exprés de la persona titular de les dades.
Per tant, només s'atorga accés a aquestes dades si la persona que sol·licita la informació aporta el consentiment escrit de la persona titular d'aquelles dades. Correspon doncs a la persona sol·licitant aportar el consentiment exprés i escrit de les persones titulars de les dades personals afectades per l'accés sol·licitat.
En cas de dubte, les administracions públiques poden donar trasllat de la sol·licitud i del consentiment a la persona titular de les dades amb la finalitat d'acreditar el consentiment escrit aportat, en cas de dubte de la seva veracitat. (art. 70.1 RLTC)
Aquesta aplicació del límit en la intensitat màxima regeix també en la publicitat activa. En concret, l'article 5.3 de la LT determina que la publicitat al portal d'informació que conté dades especialment protegides, només es pot dur a terme amb la dissociació prèvia.
Dades personals identificatives vinculades a l'Administració pública
L'article 24.1 de la LTC (i l'article 15.2 de la LT) es refereix concretament a la informació directament relacionada amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública de l'Administració pública que contingui dades personals merament identificatives. Encaixen en aquesta tipologia de dades personals: el nom i cognoms, el càrrec o lloc ocupat, cos i escala, les funcions desenvolupades, el telèfon i les adreces, postal i electrònica, de contacte professional, referides al personal, alts càrrecs i directius al servei de les administracions públiques (art. 70.2 del RLTC).
Per contra, el número del document nacional d'identitat o equivalent, i la signatura manuscrita, no són dades d'aquesta tipologia, i per tant no se n'ha de permetre l'accés.
La regla general és atorgar-hi l'accés, tret que, excepcionalment, en el cas concret prevalgui la protecció de dades o altres drets protegits constitucionalment.
Als efectes de l'accés a aquestes dades personals merament identificatives, amb caràcter previ a l'inici de la prestació de serveis o ocupació del càrrec, les administracions públiques han d'informar el personal, alts càrrecs i personal directiu que aquestes dades personals poden ser difoses o cedides, sense necessitat de donar-los el trasllat de la sol·licitud d'accés a què es refereixen l'article 31 de la LTC i l’article 62 del RLTC.
En la comunicació cal advertir-los dels drets a oposar-s'hi i a posar de manifest, de forma motivada, la prevalença del perjudici singular que la cessió pugui causar a les seves dades personals o altres drets constitucionalment protegits. Així mateix, cal indicar que el tractament d'aquestes dades es fonamenta en el compliment de l'obligació legal de permetre l'exercici del dret d'accés a la informació pública.
Altres dades personals
Per dur a terme aquesta ponderació, l'article 24.2 de la LTC remet a un seguit de circumstàncies que s'han de tenir en compte, entre d'altres:
- El temps transcorregut.
- La finalitat de l'accés, especialment si és històrica, estadística o científica (investigadors), i les garanties que s'ofereixin.
- Que siguin dades de menors d'edat.
- Que pugui afectar la seguretat de les persones.
Al mateix efecte de ponderació, també es poden tenir en compte altres circumstàncies recollides en l'article de la 15.3 LT:
- Quan la petició d'accés es justifica amb l'exercici d'un dret.
- El menor perjudici dels drets de les persones afectades si la informació conté només dades identificatives d'aquestes terceres persones.
Com s'ha avançat en la unitat 3, l'article 24.3 de la LTC estableix que les sol·licituds d'accés a informació que contingui només dades personals de la persona sol·licitant, s'han de tramitar i resoldre segons el que estableix la legislació de protecció de dades de caràcter personal.
A l'últim, cal tenir en compte l'advertiment de l'article 15.5 de la LT, en el sentit que si s'estima la sol·licitud d'accés a informació pública que conté dades personals de tercers, la persona que rep la informació esdevé responsable dels tractaments posteriors de les dades, que estarien sotmesos als principis i a les garanties de la normativa sobre protecció de dades, així com al seu règim sancionador. Aquest advertiment també el disposa el RLTC (art. 71.4.d), en establir que s'ha d'incloure en la resolució de la sol·licitud d'accés.