turisme

Continguts de consulta del curs d'autoaprenentatge virtual de línies bàsiques sobre transparència i accés a la informació pública

Nombre de lectures: 0

5. Quins són els mecanismes per garantir la transparència?

5.1. Introducció i mecanismes

L'exposició de motius de la LTC subratlla la necessitat d’establir uns mecanismes de garantia per assegurar-ne el compliment, quan proclama que "sense un sistema de garanties hi hauria el risc de convertir la Llei en una declaració de principis o bones intencions". Sobretot si tenim en compte la clara intenció de la LTC de canviar hàbits i maneres d'actuar que implicaven una certa opacitat administrativa.

Amb la finalitat, doncs, d'aconseguir que la LTC sigui efectiva, el títol VII estableix un sistema de garanties de la transparència molt ampli, que inclou diversos mecanismes, d'una banda per assegurar que es compleixen les obligacions de publicitat activa i, de l'altra, perquè les sol·licituds d'accés a la informació pública s'atenguin a l'ordenament jurídic.

Mecanismes del sistema de garanties de la transparència:

  1. El primer mecanisme d'aquest sistema de garanties inclou un seguit de recursos i reclamacions que la LTC estableix de manera diferenciada, segons que es tracti de la publicitat activa o del dret d'accés. Així, per a alguns casos, es disposa l'ús de recursos ordinaris regulats a la legislació de règim jurídic de les administracions públiques, i per a d'altres la LTC ha regulat mecanismes específics, que s'exposen amb més detall en l'epígraf corresponent d'aquesta unitat.

  2. Com a segon mecanisme del sistema de garanties, la LTC ha inclòs un règim sancionador molt complet, que conté una llista d'infraccions i sancions, classificades en lleus, greus i molt greus. Pel que fa als tipus d'infractors, la Llei diferencia també entre publicitat activa i accés a la informació, a banda d'altres matèries també regulades a la LTC i que no són objecte d'estudi en aquest curs, com és el cas del govern obert o el bon govern.

  3. A l'últim, la LTC es refereix expressament a la possibilitat d'acudir al Síndic de Greuges i a l'Oficina Antifrau de Catalunya davant eventuals incompliments de la LTC, opció que, sense arribar a tenir el mateix pes que els dos mecanismes anteriors, forma part també del sistema de garanties establert a la LTC. Quant al Síndic de Greuges, la LTC li atribueix també la funció d'organisme encarregat d'avaluar-ne l'aplicació.

5.2. Recursos i/o reclamacions

Com s'ha dit a l'epígraf anterior, cal distingir entre els mecanismes de garantia de la publicitat activa i els vinculats al dret d'accés. Al seu torn, cal diferenciar també segons la tipologia del subjecte, com veurem a continuació.

Publicitat activa

a) Administració de la Generalitat i ens locals (art. 71 de la LTC)

Quant a aquestes entitats (art. 3.1.a de la LTC), davant d'eventuals incompliments de les obligacions de publicitat activa, es pot interposar el recurs administratiu que correspongui, és a dir el recurs d'alçada si no s'exhaureix la via administrativa, i el potestatiu de reposició quan s'exhaureix. En aquest darrer cas, es pot interposar també el recurs contenciós administratiu.

Cal precisar, però, que en el cas de l'Administració de la Generalitat, si és procedent el recurs d'alçada, no el resol el superior jeràrquic al responsable de l'eventual incompliment, sinó la persona titular del departament competent en matèria d'Administració pública (recurs d'alçada impropi).

b) Entitats de dret públic, societats, fundacions i consorcis (art. 73 de la LTC)

Quant a aquestes entitats (art. 3.1.b de la LTC), excepte els òrgans estatutaris i les corporacions de dret públic, en el cas d'incompliments derivats d'actes i omissions en exercici de funcions públiques o potestats administratives, s'estableix una reclamació a presentar directament davant l'òrgan competent sota l'autoritat del qual s'exerceix l'activitat. Aquesta reclamació s'ha de resoldre i notificar en el termini de tres mesos, i aquesta resolució exhaureix la via administrativa.

c) Òrgans estatutaris, corporacions de dret públic i universitats públiques (art. 74 de la LTC)

En el cas d'aquestes entitats (art. 3.1.b de la LTC) exceptuades de la reclamació anterior (òrgans estatutaris i corporacions de dret públic), així com les universitats públiques (art. 3.1.c de la LTC), es poden interposar les reclamacions o els recursos establerts a les normes reguladores pròpies. Si no n'hi ha, es pot interposar reclamació davant l'òrgan superior responsable de la mateixa institució o organismes, i s'apliquen els terminis establerts per al recurs d'alçada, és a dir un mes per a la interposició, i tres mesos per a la resolució, la qual exhaureix la via administrativa, de tal manera que es podria acudir després al recurs contenciós administratiu.

Dret d'accés

L'article 72 de la LTC, dins del títol relatiu a les garanties, disposa que les resolucions expresses —o la manca de resolució en termini— en sol·licituds d'accés a la informació pública poden ser objecte de reclamació davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (GAIP), i que les resolucions d'aquesta Comissió es poden impugnar en via contenciosa administrativa. D'aquesta disposició i d'altres de la LTC s'infereix una clara voluntat que aquesta reclamació específica sigui el sistema de garantia ordinari i habitual respecte de les sol·licituds d'accés a la informació pública, i per això s'analitza de manera diferenciada més endavant tant la regulació de la mateixa GAIP com el procediment a seguir en les reclamacions que li adrecen.

Cal precisar, però, que a diferència del que ha fet la LT amb la reclamació equivalent davant el Consell de Transparència i Bon Govern, la LTC no ha configurat aquesta reclamació davant la GAIP com a substitutiva dels recursos ordinaris, sinó que manté una pluralitat d'accions d'impugnació. Les persones interessades en els procediments de sol·licituds d'accés a la informació pública poden interposar (art. 38, 72, 73.3 i 74.3 de la LTC:

  • Potestativament, recurs de reposició, o directament recurs contenciós administratiu (les resolucions de les sol·licituds d'accés posen fi a la via administrativa, i per això no s'estableix el recurs d'alçada).

  • Alternativament al recurs de reposició, o un cop resolt, reclamació davant la GAIP. En el cas d'òrgans estatutaris, corporacions de dret públic i universitats públiques, aquesta reclamació només es pot interposar si s'ha formalitzat el conveni corresponent.

Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública

Com s'ha avançat, la LTC disposa un procediment ad hoc de reclamació, que es basa en la creació de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (GAIP), que ha de vetllar pel respecte al dret d'accés a la informació pública, així com per l'aplicació correcta dels límits establerts a aquest dret. El funcionament de la GAIP es regeix pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s'aprova el seu Reglament. A aquest efecte, la disposició addicional sisena de la LT determina que la GAIP s'ha de coordinar amb l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i la Comissió Nacional d'Accés, Avaluació i Tria Documental per garantir una aplicació homogènia dels principis i de les regles sobre la protecció de dades personals i l'accés a la informació.

Reclamació

Com s'ha avançat, aquesta reclamació es pot presentar davant les resolucions expresses de les sol·licituds d'informació, o també davant la manca de resposta en el termini establert a aquest efecte. És una reclamació gratuïta i voluntària. Ara bé, com s'ha dit, en teoria es podria optar per seguir la via ordinària d'impugnació (recurs de reposició i contenciós administratiu) i prescindir de la reclamació.

La GAIP funciona amb plena independència orgànica i funcional, sense submissió a instruccions jeràrquiques de cap tipus.

Composició i designació

La formen entre tres i cinc membres designats per majoria de tres cinquenes parts del Parlament (en la primera designació s'ha optat per cinc membres), prèvia avaluació per part de la comissió parlamentària corresponent.

Els membres de la GAIP han d’ésser juristes especialistes en dret públic i tècnics en matèria d’arxius o gestió documental, elegits entre experts de competència i prestigi reconeguts i amb més de 10 anys d’experiència professional. Exerceixen el càrrec en règim de dedicació exclusiva.

Organització i funcionament

Resta adscrita al departament que es determini per decret (Governació i Relacions Institucionals) i se l'ha de dotar dels mitjans necessaris per exercir les seves funcions, respectant-ne la independència orgànica i funcional.

L'organització i el funcionament s'han d'establir per decret, el projecte del qual s'ha de trametre al Parlament perquè pugui formular recomanacions, que si es refereixen a la garantia de la independència són vinculants per al Govern.

Procediment de reclamació

En el cas d'impugnar una resolució expressa, la reclamació s'ha d'interposar en el termini d'un mes. En cas d'interposar-se la reclamació davant la manca de resolució expressa, s'ha d'entendre que no està subjecta a termini, de conformitat amb la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la interposició de recursos en cas de silenci. Aquesta doctrina ha estat recollida expressament a la Llei 39/2015, quan regula el termini d’interposició dels recursos d’alçada i de reposició (art. 122 i 124).

Si la resolució denega l'accés amb motiu de drets de tercers (dades personals, propietat intel·lectual, etc.), cal traslladar a aquests la reclamació perquè puguin formular al·legacions. Igualment, si la resolució atorga l'accés i un tercer afectat que havia comparegut en el procediment hi està disconforme, pot interposar també reclamació, de la qual s'haurà de donar audiència a la persona sol·licitant.

La reclamació es pot tramitar bé per un procediment ordinari amb resolució, o bé per un procediment de mediació, del qual la GAIP ha d'informar les parts. Si les parts afectades accepten la mediació, l'Administració que va resoldre la sol·licitud d'accés no s'hi pot oposar, i el còmput del termini màxim per resoldre la reclamació se suspèn. L'acord fruit de la mediació, l'han d'aprovar el reclamant, l’Administració afectada i, si escau, els tercers que hagin comparegut en el procediment. En cas d'aprovar-se l'acord, posa fi al procediment i no pot ser contrari a l’ordenament jurídic. Si les parts no accepten la mediació, o un cop acceptada no s’assoleix un acord en un mes, la reclamació s’ha de tramitar pel procediment ordinari amb resolució d'acord amb les normes dels recursos administratius (art. 118 de la Llei 39/2015).

Si la denegació d'accés s'havia fonamentat en la protecció de dades personals, cal demanar informe a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades, la qual l'ha d'emetre en 15 dies. A banda d'aquest informe preceptiu en el cas esmentat, es poden demanar altres informes o dades necessaris per facilitar la mediació o fonamentar la resolució. El termini màxim per notificar la resolució de la reclamació és de dos mesos, que es pot ampliar 15 dies si s'ha sol·licitat algun dels informes establerts. Si no es notifica la resolució en el termini esmentat, la reclamació es pot entendre desestimada.

Les resolucions de la GAIP posen fi a la via administrativa i es poden impugnar mitjançant recurs contenciós administratiu. En cas d'incompliment de les resolucions o dels acords de mediació, les persones interessades ho poden posar en coneixement de la GAIP perquè aquesta en requereixi el compliment. La desatenció d'aquests requeriments pot donar lloc a responsabilitat.

Aquestes resolucions s'han de publicar anonimitzades, amb indicació de les que fixen un criteri general. També s'ha d'elaborar una memòria anual de les seves activitats i presentar-la al Parlament i al Síndic de Greuges.

Síndic de Greuges i Oficina Antifrau de Catalunya

El capítol dedicat als recursos i a les reclamacions dins del sistema de garanties de la LTC, s'acaba amb una menció al Síndic de Greuges, a la Sindicatura de Comptes i a l'Oficina Antifrau de Catalunya, com a organismes que han de vetllar pel compliment de les obligacions i els drets establerts per la LTC, d'acord amb les seves funcions.

La LTC disposa expressament que, sens perjudici dels recursos i de les reclamacions que s'han exposat abans, davant d'eventuals incompliments de la LTC, les persones afectades poden presentar també una queixa al Síndic de Greuges o adreçar-se a l'Oficina Antifrau de Catalunya, si bé aquestes eventuals accions no suspenen els terminis per interposar els recursos o les reclamacions procedents.

Pel que fa al Síndic de Greuges, a banda d'aquesta possible intervenció arran d'una queixa, com s'ha avançat a la unitat 1, la LTC li atribueix la funció d'avaluació de la seva aplicació (títol VIII), sens perjudici de l'avaluació interna que correspon a cada subjecte obligat (art. 6.3 de la LTC). A aquest efecte, el Síndic de Greuges ha d'establir els indicadors objectius per dur terme aquesta tasca, i ha d'elaborar anualment i presentar al Parlament un informe general d'avaluació de l'aplicació de la LTC, el qual ha d'avaluar específicament l'aplicació del règim sancionador. Els subjectes obligats tenen el deure de col·laborar amb el Síndic de Greuges en l'elaboració d'aquests informes d'avaluació.

5.3. Règim sancionador

L’incompliment dels deures i de les obligacions imposats per la LTC comporta l'aplicació del règim sancionador als subjectes responsables. Aquest règim sancionador no s'aplica si els mateixos fets són constitutius d'infracció penal o si es pot aplicar un altre règim de responsabilitat administrativa o jurisdiccional, sempre que hi hagi identitat de subjecte i fonament. En l'aplicació d'aquest règim sancionador, la LTC es remet a les regles generals sobre l'exercici de la potestat sancionadora i el procediment sancionador.

Infraccions

La LTC conté un catàleg d'infraccions que distingeix entre les molt greus, les greus i les lleus. Al seu torn, en cada escala distingeix entre infraccions en matèria de transparència —publicitat activa— i dret d'accés (a banda d'algunes infraccions sobre govern obert i bon govern).

Molt greus

En matèria de transparència tipifica com a tal les conductes següents:

  • Incomplir les obligacions i els deures de publicitat amb l'aplicació de límits de manera manifestament injustificada.
  • Que els subjectes privats obligats indirectament incompleixin els deures d'aportació d'informació que els imposa l'article 3.2 de la LTC i que s'han enumerat a la unitat 1.

Amb relació al dret d'accés, tipifica també com a infracció molt greu:

  • Donar informació parcial, o ometre o manipular informació rellevant amb l'objectiu d'influir en la formació de l'opinió ciutadana.
  • Impedir o obstaculitzar deliberadament l'accés a la informació en el cas que la sol·licitud s'hagi estimat, o quan la GAIP hagi estimat la reclamació.
  • Facilitar informació relativa a dades personals especialment protegides sense el consentiment de les persones afectades.
  • Ocultar l'existència d'informació pública per impedir-ne el coneixement i l'accés.

Greus

En matèria de transparència es tipifica com a infracció greu l'incompliment, total o parcial, dels deures i de les obligacions de publicitat activa, sempre que no sigui molt greu.

Respecte al dret d'accés, es qualifiquen com a greus diverses conductes, entre les quals destaquen les següents:

  • Donar informació incompleta o parcial sense justificació.
  • Facilitar intencionadament informació sotmesa a l'aplicació de límits.
  • Ometre el tràmit d'audiència dels tercers afectats.
  • Desestimar sense motivació les sol·licituds.
  • No resoldre les sol·licituds d'accés de manera expressa i motivada dins el termini preceptiu, o no facilitar la informació en el termini exigit sense justificació.

Lleus

A l'últim, qualifica com a lleus de manera indistinta per a totes les matèries —i per tant inclou la transparència i l'accés a la informació—, els actes i les omissions que constitueixin descurança o negligència en el compliment de les obligacions de la LTC i en l'atenció dels ciutadans quan exerceixen els drets que garanteix la LTC. Es tipifica expressament com a infracció greu la demora en l'enviament de la informació sol·licitada pel Síndic de Greges en la seva funció d'organisme avaluador, i existeix tal demora si la informació no es lliura en el termini de tres mesos des que ho demana el Síndic de Greuges.

La reincidència en la comissió d'infraccions lleus en el termini de dos anys comporta l'aplicació de les sancions establertes per a les infraccions greus.

Les infraccions molt greus prescriuen al cap de tres anys; les greus, al cap de dos anys, i les lleus, al cap d'un any.

Subjectes responsables

Abans d'entrar en els subjectes responsables de les infraccions i les sancions que se'ls pot imposar, cal tenir en compte el que disposa l'article 4 de la LTC sobre els subjectes responsables de l'aplicació de la LTC:

  • Alts càrrecs, segons el tipus d'entitat:

Administració de la Generalitat: els que estableix la Llei 13/2005, de 27 de desembre, del règim d’incompatibilitats dels alts càrrecs al servei de la Generalitat.

Administració local: els representants locals i els titulars dels òrgans superiors i directius, d’acord amb el que estableix la legislació de règim local.

Altres organismes públics: titulars o membres dels òrgans de govern i els càrrecs directius d'aquests organismes.

Per a la resta de responsables, la normativa reguladora de l’organització administrativa ha de determinar amb claredat i precisió les autoritats i els òrgans responsables del compliment dels deures i de les obligacions establerts per la LTC.

  • El personal al servei de l'Administració pública.
  • Altres persones que determina la LTC.

Un cop vistos els subjectes responsables de l'aplicació de la LTC, els responsables de les infraccions i, per tant, als qui es poden imposar les sancions que després s'analitzen (art. 80 de la LTC), són els següents:

  • Els alts càrrecs.
  • El personal al servei de l'Administració i organismes públics als quals és imputable l'acció o l'omissió tipificada com infracció, d'acord amb les funcions i competències atribuïdes.
  • Subjectes privats obligats indirectament als quals es refereix l'article 3.2 de la LTC (i per tant no s'hi inclouen els partits polítics, les organitzacions sindicals i empresarials i altres entitats privades establerts a l'article 3.4 de la LTC, que semblarien exclosos del règim sancionador).

SANCIONS

Alts càrrecs

  • Per infraccions molt greus: destitució; multa de 6.001 a 12.000 €; pèrdua de pensió indemnitzadora a la qual puguin tenir dret en cessar en el càrrec, i inhabilitació entre un i cinc anys.
  • Per infraccions greus: suspensió entre tres i sis mesos; multa de 600 a 6.000 €; pèrdua o reducció de fins al 50 % de la pensió indemnitzadora, i inhabilitació d'un any.
  • Per infraccions lleus: amonestació, i declaració d'incompliment amb publicitat.

Per a cada infracció es pot imposar una o més de les sancions establertes per a cada apartat. Pel que fa als criteris per determinar l'abast de la sanció, la LTC es remet, d'una banda, als criteris establerts a la legislació de règim jurídic i procediment administratiu (art. 29 de la Llei 40/2015) i, de l'altra, es refereix expressament a l’existència de perjudicis per a l’interès públic, la repercussió de la conducta en els ciutadans i, si escau, els danys econòmics o patrimonials produïts. A l'últim, la LTC precisa que no s'aplica les sancions de destitució o d'inhabilitació als alts càrrecs electes.

Personal al servei de l'Administració

Les sancions aplicables al personal al servei de les administracions públiques per la comissió d’infraccions tipificades a la LTC són les que disposa la legislació de la funció pública per a les faltes disciplinàries (suspensió de funcions, etc.). Si la infracció està tipificada com a falta disciplinària a la llei reguladora de la funció pública, s'aplica aquesta legislació.

Altres persones

Les sancions que es poden aplicar a les persones físiques o jurídiques que no tenen la condició d’alts càrrecs ni de personal al servei de les administracions públiques són les següents:

  • Per infraccions molt greus: multa d’entre 6.001 i 12.000 euros; suspensió per poder contractar amb l'Administració, fins a sis mesos; inhabilitació per ser beneficiaris d'ajuts públics, entre un i cinc anys, i cancel·lació definitiva en la inscripció en el Registre de grups d'interès.
  • Per infraccions greus: multa d’entre 600 i 6.000 euros; inhabilitació per ser beneficiaris d’ajuts públics, durant un període màxim d’un any, i suspensió de la inscripció en el Registre de grups d'interès, durant un període màxim d’un any.
  • Per infraccions lleus: amonestació, i declaració d'incompliment amb publicitat.

Els terminis de prescripció de les sancions són els mateixos que els establerts per a les infraccions (tres anys en les molt greus, dos anys en les greus i un any en les lleus).

Procediment sancionador

El procediment sancionador s’ha de tramitar segons el que estableix la legislació de règim jurídic i procediment, de tal manera que la remissió s’ha d’entendre efectuada a la Llei 39/2015 i al Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador d'aplicació als àmbits de competència de la Generalitat. En cas que es rebi una denúncia que presenti indicis mínimament consistents o creïbles sobre la comissió d'una infracció, l'article 85.3 de la LTC estableix que l'òrgan competent incoï el procediment sancionador.

Així mateix, si el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes o l'Oficina Antifrau de Catalunya, en l'exercici de llurs funcions, tenen coneixement de fets que poden ser constitutius d'infracció molt greu o greu, poden instar els òrgans competents a incoar el procediment sancionador i, si aquest òrgan decideix no incoar-lo, haurà de dictar resolució expressa i motivada.

La LTC atribueix la competència per incoar, instruir i resoldre el procediment a òrgans diferents, segons el subjecte presumptament responsable de la infracció:

  • Alt càrrec de la Generalitat: membre del Govern, secretari del Govern, portaveu del Govern o secretari general. Incoació: el Govern. Instrucció: l'òrgan del departament competent en matèria d'Administració pública que determini el reglament. Resolució: el Govern.
  • La resta d'alts càrrecs de la Generalitat. Incoació: persona titular del departament competent en matèria d'Administració pública. Instrucció: l'òrgan del departament competent en matèria d'Administració pública que determini el reglament. Resolució: òrgan col·legiat integrat per la persona titular del departament esmentat, un representant de la Comissió Jurídica Assessora i dos juristes de prestigi reconegut designats pel Parlament no vinculat a cap entitat pública, tret de les universitats. Aquest òrgan col·legiat s'ha de pronunciar també, a través d'informe preceptiu, sobre la proposta de sanció o d'arxivament en els procediments incoats contra els alts càrrecs de la Generalitat indicats a l'apartat a i els alts càrrecs de l'Administració local.
  • Alt càrrec de l'Administració local. Incoació: l'alcalde o el president dels ens locals o el ple. Instrucció: l'òrgan que correspongui conformement a la normativa de règim local. Resolució: el Ple, sens perjudici de l'informe preceptiu de l'òrgan col·legiat mencionat a l'apartat b.
  • Personal al servei de l'Administració. Incoació, instrucció i resolució: els òrgans competents en matèria de funció pública.
  • Universitats públiques. Incoació i resolució: el rector. Instrucció: l'òrgan que correspongui segons la seva regulació.
  • Entitats de dret públic, societats, fundacions, consorcis, òrgans estatutaris i corporacions de dret públic. Incoació i resolució: els titulars o els òrgans rectors col·legiats. Instrucció: l'òrgan que correspongui segons la seva regulació.

Unitat 4 | Portada

Torna a munt