Línies bàsiques sobre transparència i accés a la informació pública (amb qüestionaris d'autoavaluació)

L'exposició de motius de la LTC subratlla la necessitat d’establir uns mecanismes de garantia per assegurar-ne el compliment, quan proclama que "sense un sistema de garanties hi hauria el risc de convertir la Llei en una declaració de principis o bones intencions"; sobretot si tenim en compte la clara intenció de la LTC de canviar hàbits i maneres d'actuar que implicaven una certa opacitat administrativa.

Mecanismes del sistema de garanties de la transparència:

1. El primer mecanisme inclou un seguit de recursos i reclamacions que la LTC estableix de manera diferenciada, segons que es tracti de la publicitat activa o del dret d'accés. Així, per a alguns casos, es disposa l'ús de recursos ordinaris regulats en la legislació de règim jurídic de les administracions públiques, i per a d'altres la LTC ha regulat mecanismes específics, que s'exposen amb més detall en l'epígraf corresponent d'aquesta unitat.
   
   
2. Com a segon mecanisme del sistema de garanties, la LTC ha inclòs un règim sancionador molt complet, que conté una llista d'infraccions i sancions, classificades en lleus, greus i molt greus. Pel que fa als tipus d'infractors, la Llei diferencia també entre publicitat activa i accés a la informació, a banda d'altres matèries també regulades en la LTC i que no són objecte d'estudi en aquest curs, com és el cas del govern obert o el bon govern.
   
   
3. A l'últim, la LTC es refereix expressament a la possibilitat d'acudir al Síndic de Greuges i a l'Oficina Antifrau de Catalunya davant eventuals incompliments de la LTC, opció que, sense arribar a tenir el mateix pes que els dos mecanismes anteriors, forma part també del sistema de garanties establert en la LTC. Quant al Síndic de Greuges, la LTC li atribueix també la funció d'organisme encarregat d'avaluar-ne l'aplicació.

↑ Índex de la unitat

Com s'ha dit en l'apartat anterior, cal distingir entre els mecanismes de garantia de la publicitat activa i els vinculats al dret d'accés. Al seu torn, cal diferenciar també segons la tipologia del subjecte, com veurem a continuació.

L'article 72 de la LTC, dins del títol relatiu a les garanties, disposa que les resolucions expresses —o la manca de resolució en termini— en sol·licituds d'accés a la informació pública poden ser objecte de reclamació davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (GAIP), i que les resolucions d'aquesta Comissió es poden impugnar en via contenciosa administrativa. D'aquesta disposició i d'altres de la LTC s'infereix una clara voluntat que aquesta reclamació específica sigui el sistema de garantia ordinari i habitual respecte de les sol·licituds d'accés a la informació pública, i per això s'analitza de manera diferenciada més endavant tant la regulació de la mateixa GAIP com el procediment a seguir en les reclamacions que li adrecen.

Cal precisar, però, que a diferència del que ha fet la LT amb la reclamació equivalent davant el Consell de Transparència i Bon Govern, la LTC no ha configurat aquesta reclamació davant la GAIP com a substitutiva dels recursos ordinaris, sinó que manté una pluralitat d'accions d'impugnació. Les persones interessades en els procediments de sol·licituds d'accés a la informació pública poden interposar (art. 38, 72, 73.3 i 74.3 de la LTC:

• Potestativament, recurs de reposició, o directament recurs contenciós administratiu (les resolucions de les sol·licituds d'accés posen fi a la via administrativa, i per això no s'estableix el recurs d'alçada).
  
  
• Alternativament al recurs de reposició, o un cop resolt, reclamació davant la GAIP. En el cas d'òrgans estatutaris, corporacions de dret públic i universitats públiques, aquesta reclamació només es pot interposar si s'ha formalitzat el conveni corresponent.

Com s'ha avançat, la LTC disposa un procediment ad hoc de reclamació, que es basa en la creació de la GAIP, que ha de vetllar pel respecte al dret d'accés a la informació pública, així com per l'aplicació correcta dels límits establerts a aquest dret. El funcionament de la GAIP es regeix pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s'aprova el seu Reglament. A aquest efecte, la disposició addicional sisena de la LT determina que la GAIP s'ha de coordinar amb l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i la Comissió Nacional d'Accés, Avaluació i Tria Documental per garantir una aplicació homogènia dels principis i de les regles sobre la protecció de dades personals i l'accés a la informació.

En el cas d'impugnar una resolució expressa, la reclamació s'ha d'interposar en el termini d'un mes. En cas d'interposar-se la reclamació davant la manca de resolució expressa, s'ha d'entendre que no està subjecta a termini, de conformitat amb la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la interposició de recursos en cas de silenci. Aquesta doctrina ha estat recollida expressament en la Llei 39/2015, quan regula el termini d’interposició dels recursos d’alçada i de reposició (art. 122 i 124), i també en l'article 32.3 del RGAIP.

Si la resolució denega l'accés amb motiu de drets de tercers (dades personals, propietat intel·lectual, etc.), cal traslladar a aquests la reclamació perquè hi puguin formular al·legacions. Igualment, si la resolució atorga l'accés i un tercer afectat que havia comparegut en el procediment hi està disconforme, pot interposar també reclamació, de la qual s'haurà de donar audiència a la persona sol·licitant.

La reclamació es pot tramitar bé per un procediment ordinari amb resolució, o bé per un procediment de mediació, del qual la GAIP ha d'informar les parts. Si les parts afectades accepten la mediació, l'administració que va resoldre la sol·licitud d'accés no s'hi pot oposar, i el còmput del termini màxim per resoldre la reclamació se suspèn. L'acord fruit de la mediació, l'han d'aprovar el reclamant, l’administració afectada i, si escau, els tercers que hagin comparegut en el procediment. En cas d'aprovar-se l'acord, posa fi al procediment i no pot ser contrari a l’ordenament jurídic. Si les parts no accepten la mediació, o un cop acceptada no s’assoleix un acord en un mes, la reclamació s’ha de tramitar pel procediment ordinari amb resolució d'acord amb les normes dels recursos administratius (art. 118 de la Llei 39/2015).

Si la denegació d'accés s'havia fonamentat en la protecció de dades personals, cal demanar informe a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades, la qual l'ha d'emetre en 15 dies. A banda d'aquest informe preceptiu en el cas esmentat, es poden demanar altres informes o dades necessaris per facilitar la mediació o fonamentar la resolució. El termini màxim per notificar la resolució de la reclamació és de dos mesos, que es pot ampliar 15 dies més si s'ha sol·licitat algun dels informes establerts. Si no es notifica la resolució en el termini esmentat, la reclamació es pot entendre desestimada.

Les resolucions de la GAIP posen fi a la via administrativa i es poden impugnar mitjançant recurs contenciós administratiu. En cas d'incompliment de les resolucions o dels acords de mediació, les persones interessades ho poden posar en coneixement de la GAIP perquè aquesta en requereixi el compliment. La desatenció d'aquests requeriments pot donar lloc a responsabilitat.

Aquestes resolucions s'han de publicar anonimitzades, amb indicació de les que fixen un criteri general. També s'ha d'elaborar una memòria anual de les activitats i presentar-la al Parlament i al Síndic de Greuges.

El capítol dedicat als recursos i a les reclamacions dins del sistema de garanties de la LTC, s'acaba amb una menció al Síndic de Greuges, a la Sindicatura de Comptes i a l'Oficina Antifrau de Catalunya, com a organismes que han de vetllar pel compliment de les obligacions i els drets establerts per la LTC, d'acord amb les seves funcions.

La LTC disposa expressament que, sens perjudici dels recursos i de les reclamacions que s'han exposat abans, davant d'eventuals incompliments de la LTC, les persones afectades poden presentar també una queixa al Síndic de Greuges o adreçar-se a l'Oficina Antifrau de Catalunya, si bé aquestes eventuals accions no suspenen els terminis per interposar els recursos o les reclamacions procedents.

Pel que fa al Síndic de Greuges, a banda d'aquesta possible intervenció arran d'una queixa, com s'ha avançat en la unitat 1, la LTC li atribueix la funció d'avaluació de la seva aplicació (títol VIII), sens perjudici de l'avaluació interna que correspon a cada subjecte obligat (art. 6.3 de la LTC). A aquest efecte, el Síndic de Greuges ha d'establir els indicadors objectius per dur terme aquesta tasca, i ha d'elaborar anualment i presentar al Parlament un informe general d'avaluació de l'aplicació de la LTC, el qual ha d'avaluar específicament l'aplicació del règim sancionador. Els subjectes obligats tenen el deure de col·laborar amb el Síndic de Greuges en l'elaboració d'aquests informes d'avaluació.

↑ Índex de la unitat

L’incompliment dels deures i de les obligacions imposats per la LTCcomporta l'aplicació del règim sancionador als subjectes responsables. Aquest règim sancionador no s'aplica si els mateixos fets són constitutius d'infracció penal o si es pot aplicar un altre règim de responsabilitat administrativa o jurisdiccional, sempre que hi hagi identitat de subjecte i fonament. En l'aplicació d'aquest règim sancionador, la LTC es remet a les regles generals sobre l'exercici de la potestat sancionadora i el procediment sancionador.

La LTC conté un catàleg d'infraccions que distingeix entre les molt greus, les greus i les lleus. Al seu torn, en cada escala distingeix entre infraccions en matèria de transparència —publicitat activa— i dret d'accés (a banda d'algunes infraccions sobre govern obert i bon govern).

• Incomplir les obligacions i els deures de publicitat amb l'aplicació de límits de manera manifestament injustificada.
• Que els subjectes privats obligats indirectament incompleixin els deures d'aportació d'informació que els imposa l'article 3.2 de la LTC, que s'han enumerat en la unitat 1.

• Donar informació parcial, o ometre o manipular informació rellevant amb l'objectiu d'influir en la formació de l'opinió ciutadana.
• Impedir o obstaculitzar deliberadament l'accés a la informació en cas que la sol·licitud s'hagi estimat, o quan la GAIP hagi estimat la reclamació.
• Facilitar informació relativa a dades personals especialment protegides sense el consentiment de les persones afectades.
• Ocultar l'existència d'informació pública per impedir-ne el coneixement i l'accés.

• Donar informació incompleta o parcial sense justificació.
• Facilitar intencionadament informació sotmesa a l'aplicació de límits.
• Ometre el tràmit d'audiència dels tercers afectats.
• Desestimar sense motivació les sol·licituds.
• No resoldre les sol·licituds d'accés de manera expressa i motivada dins el termini preceptiu, o no facilitar la informació en el termini exigit sense justificació.

Abans d'entrar en els subjectes responsables de les infraccions i les sancions que se'ls pot imposar, cal tenir en compte el que disposa l'article 4 de la LTC sobre els subjectes responsables de l'aplicació de la LTC:

• Alts càrrecs, segons el tipus d'entitat:

• El personal al servei de l'Administració pública.
• Altres persones que determina la LTC.

Un cop vistos els subjectes responsables de l'aplicació de la LTC, els responsables de les infraccions i, per tant, als qui es poden imposar les sancions que després s'analitzen (art. 80 de la LTC), són els següents:

• Els alts càrrecs.
• El personal al servei de l'Administració i organismes públics als quals és imputable l'acció o l'omissió tipificada com infracció, d'acord amb les funcions i competències atribuïdes.
• Subjectes privats obligats indirectament als quals es refereix l'article 3.2 de la LTC (i per tant no s'hi inclouen els partits polítics, les organitzacions sindicals i empresarials i altres entitats privades establerts en l'article 3.4 de la LTC, que semblarien exclosos del règim sancionador).

• Per infraccions molt greus: destitució; multa de 6.001 a 12.000 €; pèrdua de pensió indemnitzadora a la qual puguin tenir dret en cessar en el càrrec, i inhabilitació entre un i cinc anys.
• Per infraccions greus: suspensió entre tres i sis mesos; multa de 600 a 6.000 €; pèrdua o reducció de fins al 50 % de la pensió indemnitzadora, i inhabilitació d'un any.
• Per infraccions lleus: amonestació i declaració d'incompliment amb publicitat.

Per a cada infracció es pot imposar una o més de les sancions establertes per a cada apartat. Pel que fa als criteris per determinar l'abast de la sanció, la LTC es remet, d'una banda, als criteris establerts per la legislació de règim jurídic i procediment administratiu (art. 29 de la Llei 40/2015) i, de l'altra, es refereix expressament a l’existència de perjudicis per a l’interès públic, la repercussió de la conducta en els ciutadans i, si escau, els danys econòmics o patrimonials produïts. A l'últim, la LTC precisa que no s'aplica les sancions de destitució o d'inhabilitació als alts càrrecs electes.

Les sancions aplicables al personal al servei de les administracions públiques per la comissió d’infraccions tipificades en la LTC, són les que disposa la legislació de la funció pública per a les faltes disciplinàries (suspensió de funcions, etc.). Si la infracció està tipificada com a falta disciplinària en la llei reguladora de la funció pública, s'aplica aquesta legislació.

Les sancions que es poden aplicar a les persones físiques o jurídiques que no tenen la condició d’alts càrrecs ni de personal al servei de les administracions públiques, són les següents:

• Per infraccions molt greus: multa d’entre 6.001 i 12.000 euros; suspensió per poder contractar amb l'Administració, fins a sis mesos; inhabilitació per ser beneficiaris d'ajuts públics, entre un i cinc anys, i cancel·lació definitiva en la inscripció en el Registre de grups d'interès.
• Per infraccions greus: multa d’entre 600 i 6.000 euros; inhabilitació per ser beneficiaris d’ajuts públics, durant un període màxim d’un any, i suspensió de la inscripció en el Registre de grups d'interès, durant un període màxim d’un any.
• Per infraccions lleus: amonestació i declaració d'incompliment amb publicitat.

Els terminis de prescripció de les sancions són els mateixos que els establerts per a les infraccions (tres anys en les molt greus, dos anys en les greus i un any en les lleus).

El procediment sancionador s’ha de tramitar segons el que estableix la legislació de règim jurídic i procediment, de tal manera que la remissió s’ha d’entendre efectuada a la Llei 39/2015 i al Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador d'aplicació als àmbits de competència de la Generalitat. En cas que es rebi una denúncia que presenti indicis mínimament consistents o creïbles sobre la comissió d'una infracció, l'article 85.3 de la LTC estableix que l'òrgan competent incoï el procediment sancionador.

Així mateix, si el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes o l'Oficina Antifrau de Catalunya, en l'exercici de llurs funcions, tenen coneixement de fets que poden ser constitutius d'infracció molt greu o greu, poden instar els òrgans competents a incoar el procediment sancionador i, si aquest òrgan decideix no incoar-lo, haurà de dictar resolució expressa i motivada.

La LTC atribueix la competència per incoar, instruir i resoldre el procediment a òrgans diferents, segons el subjecte presumptament responsable de la infracció:

• Alt càrrec de la Generalitat: membre del Govern, secretari o secretària del Govern, portaveu del Govern o secretari o secretària general. Incoació: el Govern. Instrucció: l'òrgan del departament competent en matèria d'administració pública que determini el reglament. Resolució: el Govern.
• La resta d'alts càrrecs de la Generalitat. Incoació: persona titular del departament competent en matèria d'administració pública. Instrucció: l'òrgan del departament competent en matèria d'administració pública que determini el reglament. Resolució: òrgan col·legiat integrat per la persona titular del departament esmentat, un representant de la Comissió Jurídica Assessora i dos juristes de prestigi reconegut designats pel Parlament no vinculats a cap entitat pública, tret de les universitats. Aquest òrgan col·legiat s'ha de pronunciar també, a través d'informe preceptiu, sobre la proposta de sanció o d'arxivament en els procediments incoats contra els alts càrrecs de la Generalitat indicats en l'apartat a i els alts càrrecs de l'Administració local.
• Alt càrrec de l'Administració local. Incoació: l'alcalde o alcaldessa o el president o presidenta dels ens locals o el ple. Instrucció: l'òrgan que correspongui conformement a la normativa de règim local. Resolució: el Ple, sens perjudici de l'informe preceptiu de l'òrgan col·legiat mencionat en l'apartat b.
• Personal al servei de l'Administració. Incoació, instrucció i resolució: els òrgans competents en matèria de funció pública.
• Universitats públiques. Incoació i resolució: el rector. Instrucció: l'òrgan que correspongui segons la seva regulació.
• Entitats de dret públic, societats, fundacions, consorcis, òrgans estatutaris i corporacions de dret públic. Incoació i resolució: els titulars o els òrgans rectors col·legiats. Instrucció: l'òrgan que correspongui segons la seva regulació.

↑ Índex de la unitat

Unitat 4 | Portada