En aquest apunt s’analitza el recent posicionament de la Sala Tercera del Tribunal Suprem sobre la naturalesa jurídica de les bases generals rectores dels processos selectius -STS de 19 de setembre de 2022, recurs núm. 937/2021- i, alhora, es recorda el tortuós recorregut dels tribunals per determinar la naturalesa jurídica de les relacions de llocs de treball (RLT) i de les ofertes d’ocupació pública.
A priori, la qualificació de la naturalesa jurídica dels diferents instruments de gestió de l’ocupació pública pot semblar un debat més propi de la doctrina acadèmica; no obstant això, té una indubtable repercussió en la pràctica diària de la gestió dels recursos humans en les nostres administracions.
Efectivament, la correcta valoració de la naturalesa jurídica d’aquests instruments té una importància cabdal per a tots els operadors jurídics. La STS de 19 de setembre de 2022, que comentem en aquest apunt, es refereix expressament al diferent règim jurídic dels actes administratius i de les normes reglamentàries:
“Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.”
Hi afegiríem dues diferències més d’indubtable efecte pràctic: els reglaments i els actes administratius tenen un règim impugnatori clarament diferenciat –la qualificació com a normes reglamentàries implica la competència dels tribunals superiors de justícia, l’accés al recurs de cassació, i permeten la impugnació indirecta amb ocasió dels actes dictats en aplicació-, i mentre que el reglament és revocable ad nutum mitjançant la derogació o modificació, els actes administratius estan afectats per les limitacions de la revocació que s’imposen legalment per garantir els drets que l’acte hagi pogut produir en l’esfera jurídica dels particulars.
El cas plantejat i la qüestió d’interès cassacional suscitada
En la STS que es comenta és objecte d’impugnació una ordre d’aprovació de les bases generals rectores dels processos selectius d’accés al curs de capacitació, així com les normes generals de l’esmentat curs de capacitació i el seu pla d’estudis.
La interlocutòria d’admissió del recurs de cassació fixa com a interès cassacional si, en atenció al contingut i la finalitat, l'ordre s'ha de qualificar com a acte administratiu amb pluralitat de destinataris, disposició general de caràcter reglamentari o categoria intermèdia entre les dues anteriors.
Doctrina sobre la distinció entre acte administratiu i reglament
La STS que comentem ens recorda, en el pla estrictament teòric, la diferent caracterització dels actes i els reglaments.
En primer lloc, repassa la naturalesa jurídica dels reglaments:
“En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquellos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común.”
Seguidament, aborda les característiques pròpies dels actes administratius generals:
“Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.”
Les dificultats de distingir, en alguns supòsits, entre l’acte administratiu i el reglament
Un cop establerta la distinció més acadèmica, el TS reconeix la dificultat de distingir, en alguns casos, entre l’acte administratiu general i el reglament:
“En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar solo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. n.º 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. n.º 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.”
El TS ens recorda la dificultat de delimitar ambdós instruments jurídics i, en concret, fa referència als girs jurisprudencials entorn a la qualificació jurídica de les RLT. Recordem aquestes dificultats i les fases per les quals ha passat la doctrina del Tribunal.
La naturalesa jurídica de les relacions de llocs de treball
La STS que ara comentem es remet a la STS de 5 de febrer de 2014 –rec. 2986/2012- per il·lustrar la dificultat d'aplicar la doctrina que distingeix entre els actes administratius generals i les disposicions reglamentàries. En aquesta darrera sentència, que es va replantejar la interpretació de l’article 74 de l’EBEP, el TS reconeix un canvi de rumb en la caracterització jurídica de la RLT i considera que no és possible continuar proclamant la doble naturalesa jurídica d’aquest instrument, és a dir, com a disposició general, a efectes processals, i com a actes administratius generals, a efectes substantius o materials. A partir d’aquesta STS el Tribunal s’aparta de la línia doctrinal seguida fins en aquell moment i es decanta per atorgar a les RLT la naturalesa jurídica d’acte administratiu a tots els efectes.
El TS afirma que cal caracteritzar les RLT com a acte condició i no pas com a norma o disposició de caràcter general. Continua dient que la funció jurídica de la RLT no és la de ser una norma d’ordenació general i abstracta de situacions futures sinó la d’un acte condició, mitjançant el qual, quan estableix de forma present i definitiva el perfil de cada lloc de treball, aquest opera com a condició i com a supòsit de fet d’aplicació al funcionari que en cada moment l’ocupa de la norma rectora dels diversos aspectes de l’estatut funcionarial. Precisa que la RLT no és un acte ordenador sinó un acte ordenat, és a dir, l'única cosa que fa la RLT quan ordena els diferents llocs de treball és singularitzar l’estatut funcionarial per cada lloc en tant que estableix les exigències que s'han d’observar per cobrir-lo i els drets i deures que fixen les normes reguladores d’aquest estatut. Però aquestes exigències, drets i deures no són regulats per la RLT, sinó per normes jurídiques externes (categoria professional, nivell de complements, etc.), de tal manera que la RLT simplement singularitza el supòsit de fet de l’aplicació de les normes externes mateixes.
No obstant l’anterior, s’ha de significar que continua pervivint en la RLT un dels efectes dels reglaments, atès que s’ha admès jurisprudencialment la impugnació indirecta de la RLT –STS de 24 de febrer de 2016, rec. 19/2015-, de tal manera que, tot i no haver-se impugnat en el seu moment, no és obstacle per reclamar contra les nòmines dins el termini de prescripció de quatre anys i qüestionar indirectament l’encert de les determinacions de la RLT.
De la mateixa manera que veurem en la STS que es comenta respecte a les bases generals dels processos selectius, el TS manté la necessitat que cada instrument jurídic sigui qualificat d’una manera unitària i unívoca i rebutja, com s’ha dit, la doble naturalesa jurídica de la RLT.
La necessitat d’abandonar la doctrina de la doble naturalesa jurídica dels instruments jurídics de gestió de personal
La STS que comentem segueix el posicionament mantingut pel TS respecte de la naturalesa jurídica de la RLT. Així, el Tribunal, tot i reconèixer, com s’ha dit, la dificultat de delimitar la naturalesa d’algunes institucions, entén que cal evitar el reconeixement d’altres institucions diferents de les d’acte administratiu, singular o general, i reglament, perquè aquesta manera d’actuar és perjudicial per a l’operador jurídic.
Diu el TS:
“El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas."
Un cop assenyalada aquesta necessitat de claredat jurídica, el Tribunal reconeix que determinades prescripcions que s’inclouen en normes reglamentàries poden no tenir aquesta naturalesa, la qual cosa no ha de conduir a qualificar el text, en el seu conjunt, com a norma reglamentària. Diu el TS:
“Lo que ocurre es que, atendiendo a los criterios que recuerda la sentencia para distinguir entre una y otra institución, pueden confluir al mismo tiempo en los reglamentos 'enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas', lo cual, de darse el caso, no permitirá desconocer 'que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento'."
La naturalesa jurídica de les bases generals rectores dels processos selectius
Després de destacar la dificultat que planteja distingir en alguns casos entre acte administratiu general i reglament, la STS de 19 de setembre de 2022 passa a resoldre la qüestió cassacional suscitada.
La primera conclusió és que l’ordre recorreguda té la nota d’abstracció característica de les normes reglamentàries, és a dir, que no regula un únic cas sinó que s’aplica a tots els casos que en el futur s’han de produir. Destaca, en aquest sentit, la STS que afirma que l’ordre:
“no establece pautas y criterios para una determinada convocatoria de acceso al curso de capacitación de ascenso al empleo de Cabo, o de las enseñanzas y pruebas en que haya de consistir un curso determinado. Antes al contrario, tal como indica su propio título y se confirma con la lectura de su articulado, establece 'las bases generales por las que han de regirse los procesos selectivos para el acceso al curso de capacitación para el ascenso al empleo de Cabo de la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil, así como las normas generales del curso de capacitación y su plan de estudios'. Las prescripciones de la Orden General n.º 3 rigen para todas las convocatorias y todos los cursos de esa índole que se celebren en el futuro y, en esa medida, tienen un innegable carácter reglamentario”.
Aborda seguidament el TS la nota de generalitat, és a dir, el fet de no tenir com a destinataris una o diverses persones prèviament determinades sinó totes les que es trobin en el supòsit de fet. Per aclarir la concurrència d’aquesta nota de generalitat, el Tribunal Suprem rebat els arguments de la sentència recorreguda del TSJ de Madrid:
“Las razones de signo opuesto desarrolladas en la sentencia recurrida no resultan convincentes. Es verdad que la Orden General n.º 3 solo afecta a aquellos Guardias Civiles que aspiran a ascender al empleo de Cabo; pero esto no altera su carácter abstracto, en el sentido de que la Orden General n.º 3 está llamada a regir en todas las convocatorias de esa índole que se hagan en el futuro y, por ello mismo, se instala en el ordenamiento jurídico y lo innova. Además, ni siquiera es exacto decir que no afecta a todos los Guardias Civiles, pues todos ellos pueden, en principio, tener aspiraciones a la promoción.”
El TS també rebutja més fàcilment que l’ordre de referència tingui la naturalesa d’instrucció o ordre de servei:
“Tampoco puede acogerse la idea de que la Orden General n.º 3 va dirigida a los subordinados jerárquicos del Director General de la Guardia Civil, de quien aquella emana. Nadie puede poner seriamente en tela de juicio que los subordinados del Director General de la Guardia Civil están obligados a obedecer y aplicar la Orden General n.º 3, mientras esté en vigor. Pero esto no significa que se trate de una especie de instrucción de servicio o circular con eficacia meramente interna o, como llega a afirmar el Abogado del Estado, que es una medida puramente autoorganizativa y 'no tiene vocación ad extra.”
El fet que l'ordre, segons el TS, reguli aspectes rellevants de la relació de serveis dels empleats públics, i n'afecti els drets, càrregues i deures, és determinant per qualificar-la de norma reglamentària:
“La verdad, más bien, es que la Orden General n.º 3 regula aspectos relevantes de la relación de servicio de empleados públicos, como son los Guardias Civiles, de manera que afecta a sus derechos, cargas y deberes. Y esto no puede nunca ser considerado como algo puramente interno a la Administración Pública: que exista una relación de sujeción especial e incluso una estructura acusadamente jerárquica no justifica que el superior pueda regular libremente las vicisitudes de la relación de servicio de sus subordinados, ni menos aún que tal regulación -en vez de calificarse de reglamento- se considere sin mayores precisiones como una orden a los subordinados.”
D’acord amb el que s'ha assenyalat, el TS declara que l’ordre examinada, en vista del contingut i les característiques, s'ha de qualificar de reglament o disposició general, per la qual cosa s'hauria d’haver elaborat d’acord amb el procediment d’aprovació corresponent a les disposicions de caràcter general i aprovada per l’autoritat que té atribuïda la potestat reglamentària. Com que no ha estat així, l’ordre està afectada d’un vici procedimental invalidant i, en conseqüència, el TS l’anul·la.
Resulta curiós que el TS no consideri el fet que aquestes bases generals no tinguin vocació de permanència, és a dir, que només eren aplicables a un màxim de cinc convocatòries. No obstant això, el TS diu que aquestes bases "rigen para todas las convocatorias y todos los cursos de esa índole que se celebren en el futuro y, en esa medida, tienen un innegable carácter reglamentario".
Sigui com sigui, s’ha de parar una atenció especial a les característiques de les bases generals que es puguin aprovar per qualificar-les de normes reglamentàries. En aquest sentit, moltes bases generals, aprovades per regir les bases particulars o específiques derivades de moltes ofertes públiques –és a dir, que s’esgoten quan s’executa l’oferta-, es limiten a concretar qüestions principalment d’ordre procedimental, amb la finalitat de descarregar de contingut les bases particulars, és a dir, que el seu contingut podria formar part perfectament de les bases particulars. En aquests supòsits, podríem afirmar clarament la naturalesa d’acte administratiu general.
La naturalesa jurídica de les ofertes d’ocupació públiques
Una altra de les controvèrsies recurrents és la concreció de la naturalesa jurídica de les ofertes d’ocupació pública. En aquesta qüestió, la Sentència del Tribunal Suprem de 18 de març de 2019 –rec. 2528/2016-, no posa llum a la foscor, tot i que sembla que en confirma la naturalesa de disposició de caràcter general.
No obstant l’anterior, i mentre no es disposi d’un criteri més determinant per part de la jurisprudència del TS, podríem continuar afirmant que l’oferta d’ocupació pública té naturalesa d’acte administratiu general. Confirma aquesta conclusió que la STS esmentada afirma que l’oferta no pot afectar el contingut definit en les RLT i si aquesta és un acte administratiu no podem concloure que l’oferta és una disposició general. A més, s’ha de tenir en compte que l’oferta s’esgota amb el seu compliment, és a dir, caduca si no s’executa en el termini establert legalment, per tant, no té vocació de permanència com una disposició reglamentària.
