Unitat 6. Compliment i incompliment dels convenis
Com en qualsevol pacte, són aplicables dos principis de dret civil que regeixen en la fase de compliment dels convenis: el principi pacta sunt servanda, del qual deriven altres principis com el de confiança legítima, i el principi venire contra factum proprium non valet.
6.1 El principi de confiança legítima
El principi de confiança legítima ha d’ordenar l’actuació de l’Administració pública tal com disposa l'article 3 de la Llei 40/2015 i els articles 31 i 107.3 de la Llei 26/2010, del 3 d’agost, del règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Aquest principi consagrat en l'ordenament jurídic comporta un límit en l'actuació administrativa amb vista a la seguretat jurídica i la interdicció de l'arbitrarietat, tal com determina l'article 9.3 de la Constitució espanyola.
Així, la Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, de data 8 de juny de 1990 (ponent: Benito Santiago Martínez Sanjuan), declara el següent:
“En el conflicto que se suscita entre la 'estricta legalidad' de la actuación administrativa y la 'seguridad jurídica' derivada de la misma, tiene primacía esta última, por aplicación de un principio, que aunque no extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico bajo el epígrafe de bona lides ya fue recogido en nuestra sentencia de fecha 28 de febrero de 1989, cual es el principio de 'protección de la confianza legítima del ciudadano' al actuar de la Administración, que ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, de la que forma parte España, cuyo principio es de aplicación, no cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha 'confianza' se basa en signos o hechos extremos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la 'apariencia de legalidad' de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha 'apariencia de legalidad' que indujo a confusión al interesado, originó en la práctica para este unos daños o perjuicios que no tiene porque soportar jurídicamente […].”
Aquest principi és aplicable en convenis entre administracions públiques i convenis entre aquestes i subjectes de dret privat, atès que els principis d’actuació establerta en l'article 3 de la Llei 40/2015 s’irradien en tota la seva actuació, sigui quina en sigui l’altra part de la relació.
La Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, de 6 d’octubre de 2005 (ponent: Celsa Pico Lorenzo), afirma que:
"La confianza legítima recogida como principio en el art. 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAPAC, goza de amplia proyección en el ámbito del ordenamiento comunitario y de la doctrina que lo aplica en aras a evitar la pérdida de derechos adquiridos, fundamentalmente ayudas económicas, con efecto retroactivo. Por eso no se excluye la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda ilegal invoque circunstancias excepcionales que hayan podido legítimamente fundamentar su confianza en la legalidad de dicha ayuda y de que se oponga, por consiguiente, a su devolución (sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (sentencia de 20 de septiembre de 1990 asunto 5/1989, citado en la sentencia de 5 de agosto de 2003, recurso 116/2001)."
"Se trata, por tanto, de un principio de raigambre en nuestra jurisprudencia pues en la sentencia de esta Sala de 17 de junio de 2003 (reiterando jurisprudencia anterior, sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, 13 de julio de 1999 y 24 de julio de 1999, de nuevo citada en fecha reciente 27 de abril de 2005) se afirmaba que 'El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro Ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones'."
A l'últim, la Sentència del Tribunal Suprem de 23 de maig de 2005 (ponent: José Manuel Bandes Sanchez-Cruzat) declara que:
"El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990 [RJ 1990\1258] [F. 1º y 2º], 13 de febrero de 1992 [RJ 1992\1699] [F. 4º], 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 [RJ 1997\1147, RJ 1997\4599 y RJ 1997\6890 ]), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2º, contiene la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'."
"El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la exposición de motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente'."
A banda dels principis anteriors, cal tenir presents les normes més elementals de les relacions bilaterals establertes en l'article 1254 del Codi civil, "El contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio", i en l'article 1258: "Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley."
6.2 El principi de "venire contra factum proprium non valet"
El principi d’actes propis en llatí conegut com venire contra factum proprium non valet, comporta la inadmissibilitat d’actuar en contra dels propis actes, que constitueix un límit de l'exercici d’un dret subjectiu, d’una facultat o d’una potestat administrativa, a conseqüència del principi de bona fe i, particularment, de l’exigència d’observar, dins del tràfic jurídic, un comportament coherent amb l’activitat predeterminada de l’Administració. Molta jurisprudència del Tribunal Suprem aborda aquesta qüestió, i també la doctrina jurídica, de manera que s'incompleix aquest principi quan:
- Hi ha incompatibilitat de la conducta inicial que va comportar la signatura del conveni i la pretensió actual d’incompliment.
- Quan l’acte propi inicial és inequívoc.
- Relacionat amb l’anterior, que no existeix marge d'error per haver actuat amb plena consciència per modificar el sentit de l’acte anterior.
- Que és totalment raonable la generació de l’expectativa primigènia.
- Que l’expectativa és totalment legítima, ja que és conforme als principis de l’ordenament jurídic.
- Que s’ha produït una frustració derivada de l’expectativa primigènia, que trenca la bona fe demostrada per l’Administració.
- I, a l'últim, que hi ha hagut danys de conseqüències irreparables.
Cal recordar a aquests efectes la doctrina constitucional sobre l’abast i el significat del principi dels actes propis, atès que la Sentència del Tribunal Suprem de 23 de maig de 2005 (ponent: José Manuel Bandes Sanchez-Cruzat) declara que:
"En la sentència del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril, s’afirma que la doctrina dels actes propis o regla de l’anomenada inadminisibilitat de venire contra factum proprium, sorgida originariament al dret privat, significa la vinculació de l’autor d’una declaració de voluntat al sentit objectiu d'aquesta i la imposibilitat d’adoptar després un comportament contradictori, que troba el fonament en la protecció de la confiança que s’hagi depositat en el comportament aliè i la regla de la bona fe que imposa el deure de coherència en el comportament i limita l’exercici de drets objectius."
6.3 Regulació legal
Els convenis es regulen en els articles 51 i 52 de la Llei 40/2015.
Els convenis s’extingeixen pel compliment de les actuacions que en constitueixen l’objecte o perquè s’ha incorregut en causa de resolució.
Són causes de resolució:
a) El transcurs del termini de vigència del conveni sense que se n’hagi acordat la pròrroga.
b) L’acord unànime de tots els signants.
c) L’incompliment de les obligacions i els compromisos assumits per part d’algun dels signants. En aquest cas, qualsevol de les parts pot notificar a la part incomplidora un requeriment perquè compleixi en un termini determinat les obligacions o els compromisos que es consideren incomplerts. Aquest requeriment s’ha de comunicar al responsable del mecanisme de seguiment, vigilància i control de l’execució del conveni i a les altres parts signants. Si, un cop transcorregut el termini indicat en el requeriment, l’incompliment persisteix, la part que el va adreçar ha de notificar a les parts signants la concurrència de la causa de resolució i el conveni s’entén resolt. La resolució del conveni per aquesta causa pot comportar la indemnització dels perjudicis causats si així s’ha previst.
d) Per decisió judicial declaratòria de la nul·litat del conveni.
e) Per qualsevol altra causa diferent de les anteriors prevista en el conveni o en altres lleis.
El contingut material del conveni abasta una sèrie de compromisos per part de les dues administracions que el subscriuen, respecte dels quals no es preveu en cap cas que puguin ser objecte de l'exercici de la potestat de revisió d'ofici establerta en l'article 106 de la Llei 39/2015.
El compliment i la resolució dels convenis dona lloc a la seva liquidació amb l’objectiu de determinar les obligacions i els compromisos de cadascuna de les parts.
En el supòsit de convenis dels quals derivin compromisos financers, s’entenen acomplerts quan el seu objecte s’hagi efectuat en els termes i a satisfacció de totes dues parts, d’acord amb les competències respectives, tenint en compte les regles següents:
a) Si de la liquidació resulta que l’import de les actuacions executades per alguna de les parts és inferior als fons que aquesta hagi rebut de la resta de parts del conveni per finançar l’execució esmentada, aquella ha de reintegrar a aquestes l’excés que correspongui a cada una, en el termini màxim d’un mes des que s’hagi aprovat la liquidació. Si, un cop transcorregut el termini màxim d’un mes, esmentat en el paràgraf anterior, no s’ha produït el reintegrament, s’ha d’abonar a les parts esmentades, també en el termini d’un mes a comptar d’aquest moment l’interès de demora aplicable al reintegrament esmentat, que en tot cas és el que resulti de les disposicions de caràcter general reguladores de la despesa pública i de l’activitat economicofinancera del sector públic.
b) Si és superior, la resta de parts del conveni, en el termini d’un mes des de l’aprovació de la liquidació ha d’abonar a la part de què es tracti la diferència que correspongui a cadascuna, amb el límit màxim de les quantitats que cadascuna s’hagi compromès a aportar en virtut del conveni. En cap cas les parts del conveni no tenen dret a exigir a la resta cap quantia que superi els límits màxims esmentats.
No obstant això, si, quan concorri qualsevol de les causes de resolució del conveni, hi ha actuacions en curs d’execució, les parts, a proposta de la comissió de seguiment, vigilància i control del conveni, poden acordar la continuació i la finalització de les actuacions en curs que considerin oportunes, i establir un termini improrrogable per a la finalització del conveni, un cop transcorregut el qual se n’ha d’efectuar la liquidació en els termes que estableix l’apartat anterior.
El artículo 52.2 de la Ley 40/2015 obliga a las partes del convenio administrativo a corregir el desequilibrio producido cuando el importe de las actuaciones ejecutadas por una de ellas es distinto al de los fondos aportados por las demás para financiar esas actuaciones. También, conmina a abonar intereses moratorios si hay incumplimiento de la obligación anterior, singularmente si no hay devolución del exceso que resulta de actuaciones ejecutadas por importe inferior a los fondos recibidos. Se trata de un régimen de ejecución del convenio ajustado a la igualdad de las partes y a la justicia conmutativa. El precepto establece como directrices básicas las consecuencias naturales del principio b) pacta sunt servanda, que es fundamental en el régimen de todo contrato o convenio bilateral. En consecuencia, cabe declarar que el artículo 52.2 halla cobertura en el título 'bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas' (art. 149.1.18 CE), en lo que se refiere al procedimiento de liquidación y a los reintegros compensatorios que el precepto impugnado así establece. Por lo que atañe a la impugnación relativa a los plazos de realización de tales operaciones de liquidación, nos referiremos a continuación, de modo específico.
El Estado está autorizado a promover la rápida liquidación de los convenios administrativos con compromisos financieros e, incluso, a encuadrar la regulación autonómica del plazo para la liquidación y abono de los intereses moratorios dentro de topes temporales mínimos y máximos. Sin embargo, el artículo 52.2 no se ha limitado a establecer el marco normativo dentro del cual las Comunidades Autónomas han de regular la liquidación de los convenios administrativos, de acuerdo con sus competencias estatutarias en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas. El precepto concede a las partes del convenio el plazo máximo de un mes para corregir el desequilibrio. Regula, asimismo, un plazo de igual duración para abonar los intereses moratorios.
Al fijar plazos máximos concretos y de tal perentoriedad (un mes), el artículo 52.2 ha impedido que las Comunidades Autónomas regulen otros distintos, con mayor duración, para todos los convenios o para algunos de ellos. En este caso, no se vislumbran las razones por las que la realización de directrices básicas exigiría la imposición máxima de términos mensuales, cuando, en el ejercicio de sus competencias sectoriales o en el desarrollo de las básicas, las Comunidades Autónomas pudieran verse en la tesitura de tener que establecer otros plazos de mayor duración a la fijada por la norma estatal, en función de la complejidad o naturaleza de algunos de los convenios suscritos. La fijación de este plazo para devolver los excesos, así como para abonar los intereses moratorios no puede, pues, ampararse en la competencia estatal para aprobar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Ha desbordado, por ello, el ámbito de lo básico, invadiendo las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas, en general, y sobre el régimen local, en particular [arts. 159.1 y 160.1 a) EAC].
En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad de los incisos siguientes del artículo 52.2, letras a) y b), de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. En la letra a): 'en el plazo máximo de un mes desde que se hubiera aprobado la liquidación', 'transcurrido el plazo máximo de un mes, mencionado en el párrafo anterior', y 'también en el plazo de un mes a contar desde ese momento'. En la letra b): 'en el plazo de un mes desde la aprobación de la liquidación'.
Esta declaración de inconstitucionalidad no conlleva nulidad. Los incisos señalados se aplican también a los convenios administrativos de los que son parte la Administración General del Estado, las entidades vinculadas a ella o las Universidades públicas (art. 47.1 de la Ley 40/2015), sin que ello haya suscitado controversia alguna en el presente proceso. De modo que, para remediar la invasión competencial denunciada, basta declarar que aquellos incisos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a los convenios suscritos por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras [SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8; 55/2018, FFJJ 7 b) y c)].
6.4 Incompliment de conveni, règim d'impugnació i rescabalament per danys
6.4.1 L’eventual impugnació pels efectes de l’incompliment
En cas que no sigui possible resoldre els problemes d’interpretació i compliment per part de la comissió de seguiment o control, queda expedita la via d'impugnació judicial, tot i que, amb la previsió de la Llei 40/2015 relativa a la resolució i als efectes indemnitzadors, la impugnació pot quedar com un recurs residual.
Aquesta anirà dirigida bàsicament contra una inactivitat administrativa o un acte presumpte desestimatori.
Segons l'apartat l de l'article 110 de la Llei 26/2010, els convenis de col·laboració tenen naturalesa administrativa (art. 108.1 de la Llei 26/2010, “Acord subjecte al dret públic”) i, per tant, les diferències es tractaran en la seu jurisdiccional contenciosa administrativa.
Quan es tracta d’una relació entre administració particular, és procedent reclamar en via administrativa o via contenciosa administrativa, en canvi, si la relació és entre dues administracions públiques es pot presentar un requeriment previ per la via contenciosa administrativa en els termes de l'article 44 de la Llei 29/1998:
"1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. 2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara."
Sens perjudici del que s'ha explicat, qualsevol interessat pot interposar recurs administratiu, recurs contenciós administratiu o fins i tot instar la revisió d’ofici.
↑ 6.4 Incompliment de conveni, règim d'impugnació i rescabalament per danys |↑ Índex de la unitat
6.4.2 L’eventual responsabilitat “patrimonial”
Pel que fa a l’eventual responsabilitat “patrimonial” si es generen perjudicis derivats de l’incompliment, cal recordar la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora la via de rescabalament, és a dir, si és la reclamació extracontractual (patrimonial) o la reclamació contractual.
El Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora núm. 233/2016, de 8 de setembre, diferencia aquesta doble via de la forma següent:
"El punt de partida és la constatació, reiteradament feta per aquesta Comissió, de la diferència existent, en el nostre ordenament jurídic, entre la responsabilitat contractual i l’extracontractual o patrimonial de l’Administració: 'El Tribunal Suprem (Sentència de 25 de juliol de 2000, Recurs 368/1996) s’ha referit a la delimitació de la responsabilitat patrimonial de l’Administració respecte de la derivada de relacions obligacionals i posa de manifest que 'siendo en realidad ambos tipos de responsabilidad claramente diferenciables en su naturaleza y régimen jurídico, pues como dice la Sentencia de esta Sala de 18 de junio de 1999 ‘la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de suportar’, mientras que, la responsabilidad contractual es la que deriva del incumplimiento –por una de las partes contratantes– de un deber estipulado en el contrato'" (Dictamen 338/2014).
La distinció entre ambdós tipus de responsabilitat administrativa obliga a determinar el criteri que cal emprar per apreciar-ne la concurrència:
“Per tal d’apreciar un o altre tipus de responsabilitat i els mecanismes per fer-la efectiva, segons indica la STS de 29 de juny de1999 (recurs 3233/1995), '[…] lo decisivo no es el título de imputación de la responsabilidad y el nomen iuris de la acción ejercitada, sino si de dicha relación realmente surgen obligaciones para una u otra parte excluyentes en los hechos concretamente considerados de la disciplina genérica de la responsabilidad patrimonial que a las Administraciones públicas en aquellos supuestos compete. En el caso examinado lo decisivo no es […] sino si entre la Administración que incurrió en el error al determinar la cuenta a la que se dirigió la transferencia y la entidad de crédito que sufrió los perjuicios consta la existencia de una vinculación obligacional que pudiera enervar los mecanismos generales de la responsabilidad patrimonial […]'. En el mateix sentit, la Sentència del Tribunal Suprem de 9 de maig de 2007 (Rec. 539/2003) posa de manifest que 'la existencia de una relación contractual, aducida como fundamento de la pretensión indemnizatoria, según la doctrina que el propio recurrente recoge de esta Sala, impedía que prosperara la reclamación por responsabilidad extracontractual […]'”. (Dictamen 338/2014).
No sempre és senzilla la delimitació, en el cas concret, entre responsabilitat patrimonial i responsabilitat contractual de l’Administració:
“Aquesta disjuntiva s’ha plantejat en diverses ocasions, ja que no sempre és fàcil diferenciar quan una sol·licitud o reclamació queda situada en el terreny de la responsabilitat patrimonial contractual i quan, per contra, domina la perspectiva del funcionament normal o anormal dels serveis públics que ha generat un dret al rescabalament pels danys generats per aquests serveis. A més, aquesta qüestió es projecta tant respecte de la competència d’aquesta Comissió per a informar sobre l’expedient, com respecte de la idoneïtat de la reclamació com a responsabilitat patrimonial de l’Administració” (Dictamen 168/2013).
En el Dictamen 82/2013, la Comissió ha sintetitzat la seva posició en relació amb aquesta qüestió. La regla general és que les pretensions relacionades amb l’execució o el compliment de relacions contractuals no es poden articular per la via de la responsabilitat patrimonial de l’Administració. Aquesta possibilitat només es pot admetre, amb caràcter excepcional, analitzant les circumstàncies del cas concret, en “supòsits especials o extraordinaris”, en els casos d’enriquiment injust o sense causa de l’Administració i en els supòsits d’inexistència o no disposició d’altres vies per resoldre la pretensió:
“En ocasions s’ha canalitzat per la via de la responsabilitat patrimonial pretensions relacionades amb l’execució o compliment de relacions contractuals, però aquests són supòsits especials o extraordinaris i, en conseqüència, s’ha de verificar quines són les circumstàncies peculiars que van portar a aquestes solucions."
Un repàs dels pronunciaments dels òrgans consultius permet observar que, en general, s’admet la utilització de la via de la responsabilitat patrimonial, malgrat tractar-se d’una reclamació relativa al compliment de prestacions contractuals, quan s’ha produït, o es produirà, un enriquiment injust o sense causa de l’Administració (dictàmens 34/95, 61/95, 178/09 i 235/12 d’aquesta Comissió i dictàmens 3617/2000, 88/2004, 1204/2006 i 1008/2008 del Consell d’Estat). Amb la mateixa orientació es poden citar alguns pronunciaments del Tribunal Suprem (de 21 de març de 1991, de 13 de febrer o 23 d’abril de 2008).
Una altra circumstància que es constata en l’examen dels parers i resolucions en aquests supòsits és que l’admissió del procediment de responsabilitat patrimonial es produeix davant la inexistència, o no disposició, d’altres vies per a resoldre la pretensió. Quan aquesta existeix, s’ha d’optar per ella (Dictamen 175/98)” (Dictamen 82/2013, reproduït pels posteriors dictàmens 168/2013 i 338/2014).
↑ 6.4 Incompliment de conveni, règim d'impugnació i rescabalament per danys |↑ Índex de la unitat
