Mòdul 3. Evolució dels discursos de valors i nous dilemes ètics a l'Administració pública
3.1 Evolució dels discursos de valors a l'Administració pública
La crisi de valors a l’interior de l’Administració pública té una relació directa amb l’evolució dels estats moderns. Els factors determinants d’aquesta crisi han estat:
- L’expansió dels serveis públics en el marc dels anomenats estats del benestar.
- La substitució de les maneres de fer autàrquiques dels governs per paradigmes relacionals.
- Les reformes d’estructures i de processos que han representat el qüestionament del paradigma burocràtic i la irrupció dels nous paradigmes de la gestió pública gerencialista i col·laborativa.
Amb la reforma de la gestió pública han arribat noves propostes de valors necessaris per a una imprescindible renovació ètica del servei públic. Aquest fet ha desembocat en un conjunt de conflictes i de dilemes ètics dins les administracions. Les tradicions de l’administració burocràtica, que han configurat durant moltes dècades els patrons identitaris i culturals en les organitzacions públiques, avui dia es manifesten insuficients per seguir fonamentant en exclusiva el discurs de valors que demanen els nous temps. La taula següent presenta de manera sintètica els valors centrals del model burocràtic i els nous valors vinculats a la gestió i la governança col·laborativa.
Taula 1. Valors i paradigmes de l'Administració pública
| Valors centrals del model burocràtic | Nous valors de la gestió i governança pública |
|---|---|
| Seguretat jurídica | Garantir el dret a una bona administració |
| Regulació i control | Controlar per resultats i avaluació |
| Interdicció de l'arbitrarietat | Garantir el dret de participació ciutadana |
| Jerarquia organitzativa | Impulsar la col·laboració interorganitzativa |
Un procés de renovació d’aquesta naturalesa comporta, inevitablement, desorientació i controvèrsia. Les turbulències que caracteritzen el debat actual sobre l’ètica del servei públic són degudes, en part, a la crisi del discurs burocràtic i a la dificultat que implica metabolitzar els valors emergents i construir els nous equilibris.
Relació entre política i administració
La delimitació neta d’orígens, funcions i rols entre les classes polítiques i la burocràcia administrativa, és un component essencial del discurs burocràtic sobre l’Administració pública. Tot i que es presenta de manera dicotòmica, la porositat entre política i administració ha estat permanent. D’altra banda, la pretensió delimitadora no ha desaparegut amb les reformes de tendència gerencialista i col·laborativa, sinó que en forma part (Hartley, 2005).
La legitimitat de l’Administració pública es vincula cada vegada més als resultats, cosa que obliga a articular d'una manera diferent de la tradicional les relacions basades en la distància i la diferència de prioritats. La funció pública, sense perdre la independència i la imparcialitat que deriven de la configuració professional basada en el mèrit, es veu cada vegada més com una peça de l’engranatge productor de respostes públiques als problemes socials. Això implica dissenyar com a relacions de col·laboració allò que l’ideal burocràtic definia fonamentalment com mecanismes de control i filtres de regularitat. En aquest nou model relacional la direcció pública professional té un paper cabdal per connectar política i administració.
Relació entre l'Administració pública i els ciutadans
Fa més de trenta anys, l’OCDE (1988) va encunyar el terme receptivitat, en el context de les relacions entre les organitzacions públiques i els ciutadans, i el va desplegar en quatre significacions bàsiques que han estat presents en els moviments de reforma de la gestió pública de les dues últimes dècades:
- Comprensibilitat del sistema administratiu
- Capacitat de resposta a les necessitats dels ciutadans
- Accessibilitat
- Foment de la participació activa.
Les qualitats que s’atribueixen al bon funcionari públic –integritat, neutralitat, diligència, discreció i igualtat de tracte–, il·lustren una voluntat de despersonalitzar la funció administrativa. Aquesta despersonalització es manifesta com un doble distanciament: entre la persona i el lloc que ocupa i entre l’empleat públic i els administrats. Aquest últim distanciament l’exigeixen, d'una banda, la prioritat que s’atribueix al fet de mantenir la igualtat dels ciutadans davant de l’Administració i, de l'altra, la necessitat de preservar-los de qualsevol contaminació derivada d’un excés de proximitat.
Aquest vestigi d’una administració reguladora i fiscalitzadora ha romàs durant dècades com a patró ètic dominant, fins i tot en èpoques de forta expansió de l’activitat prestadora de l’Estat. En el context actual, la qualitat dels serveis públics exigeix, per contra, combinar l’aspiració a la igualtat de tracte amb un grau creixent de proximitat i personalització, la qual cosa permet bones lectures del context i facilita la producció de judicis experts en situacions complexes.
Relació entre sector públic i el sector privat
En aquest apartat ens centrem en la interacció entre el sector públic i el privat i en les implicacions que té per a l’ètica i per als valors públics. Les privatitzacions, els processos de tercerització o de subcontractació, la competència entre proveïdors públics i privats de serveis públics, els partenariats públic-privat, els convenis de patrocini i tot un univers d’acords de col·laboració, han difuminat avui les fronteres tradicionals entre les organitzacions d’ambdós sectors.
El model burocràtic de l’Administració pública implicava, també en aquest punt, un distanciament net entre ambdós mons, que es reprodueix en la percepció sobre els marcs ètics dominants en cadascun. Sembla obvi que l’aproximació públic-privat pot ser una font de nous dilemes i probablement obliga els gestors públics a un aprenentatge ètic que els permeti encarar-s’hi.
Relació entre les administracions públiques i el seu personal
El contracte psicològic entre la burocràcia pública i els seus agents es basa en l’honradesa, en el compliment de la norma i en la lleialtat al servei públic, a canvi de seguretat en l’ocupació, estabilitat de les condicions de treball i expectatives de carrera.
Els canvis en la gestió pública comporten l’inici d’una demolició d’aquesta arquitectura contractual. El servei públic tradicionalment ha ofert un alt grau de seguretat en l’ocupació, però al llarg de les dues últimes dècades moltes àrees de l’ocupació pública han perdut aquesta singularitat. Les diferències entre l’ocupació pública i la privada s’estan reduint; la legislació esdevé més flexible i els contractes temporals es fan més freqüents. El detonador d’aquesta ruptura ha estat la necessitat, interioritzada pels sistemes públics, d’aconseguir graus superiors de productivitat. Aquesta necessitat es veia dificultada per l’excés de rigidesa i el caràcter protector de les normes de gestió de l’ocupació pública, i per una tendència consegüent del personal públic a acomodar-se en estàndards de rendiment insuficients.
La introducció de polítiques i pràctiques flexibles de gestió dels recursos humans no es pot fer a canvi de debilitar les garanties pròpies dels sistemes de mèrit. Cal tenir una burocràcia independent i neutral, seleccionada per criteris de mèrit (Villoria, 2000, 147). Una administració professionalitzada i amb sistemes de control desenvolupats, interns i externs, continua sent una de les barreres més importants contra la corrupció (Villoria, 2004, 25). En resum, el mèrit i la flexibilitat són components essencials de l’ocupació pública d’aquesta època i s'han de desenvolupar paral·lelament i enfortir-se recíprocament.
3.2 Nous dilemes ètics
Qualsevol sistema de valors conté elements que competeixen entre si a la recerca dels equilibris adequats, més difícils d’aconseguir en moments de canvi. Per això, encara que algunes veus crítiques, tal com hem vist, semblen exageradament alarmistes, no es pot negar que els escenaris descrits impliquen amenaces i riscos per a l’ètica del servei públic. Tal com assenyala Villoria (2000, 143), els processos de modernització comporten un canvi en els valors bàsics de les societats, el qual es pot decantar cap a una esquerda de la consistència ètica. Des de fa tres dècades, els sistemes politicoadministratius del món desenvolupat viuen, de manera desigual però generalitzada, processos d’aquesta mena.
Resultats enfront de procediments
Es tracta del perill clàssic de subordinar els mitjans als fins. Tal com recorda Denhardt (1989), les normes de procediment hi són per assegurar netedat, justícia, elusió del favoritisme i consideració de tots els interessos rellevants. Villoria (2000, 145) destaca en un sentit semblant l’obligació d’assegurar que en les opcions de polítiques públiques es produeix una deliberació raonada per part de tots els implicats en la qüestió. En tot cas, l’atenció als processos, a com es fan les coses, s’ha de mantenir (Davis, 2003). L’orientació als resultats no es pot incorporar a costa de vulnerar un seguit d’exigències procedimentals bàsiques.
Discrecionalitat enfront de control
L’esperit emprenedor és una característica de la nova gestió pública, afavorida pels dissenys descentralitzats que caracteritzen la reforma gerencial. Els directius públics necessiten un espai de discrecionalitat que els habiliti per prendre decisions i generar noves formes d’execució. No obstant això, el dret a gestionar s’ha d’equilibrar amb mecanismes exigents de control i de rendició de comptes, plenament interioritzats i assumits pels gestors públics. Aquesta autoexigència la reclamen Cohen i Eimicke (1999, 12), que identifiquen com un tret essencial del bon administrador públic l’acceptació de la responsabilitat personal en les decisions preses i en l’impacte que se’n derivi.
Fragmentació enfront de responsabilització
Els dissenys descentralitzats que caracteritzen la gestió pública contemporània comporten l’aparició de nombroses organitzacions dotades d’amplis marges d’autonomia per perseguir les seves finalitats. Aquesta tendència, a més d’implicar determinats riscos d’atomització disfuncional de les decisions i d’increment dels costos de coordinació, planteja problemes específics des del punt de vista dels mecanismes d’exigència i de rendició de comptes (Longo, 2005).
El disseny de nous sistemes de responsabilització, basats fonamentalment en els resultats, haurà de fer front a aquests problemes i minimitzar els perills d’elusió dels controls i de centrifugació de les responsabilitats.
Eficiència enfront d'equitat
L’orientació de les organitzacions públiques vers la contenció de la despesa i l’optimització dels recursos pot amenaçar, si és excessiva, el tracte equitatiu dels ciutadans per part dels poders públics. És imprescindible que la rendició de comptes de la gestió inclogui garanties sobre la plena eficàcia dels drets reconeguts, el compliment dels estàndards de servei garantits i la protecció dels més dèbils. És especialment important prevenir els perills de discriminació entre tipus d’usuaris per raons de rendibilitat econòmica, especialment en contextos de competència entre proveïdors de serveis públics.
Receptivitat enfront d'imparcialitat
La voluntat de resposta al manament polític o a la demanda ciutadana –en el sentit que hem descrit abans–, s’ha d’equilibrar amb un propòsit de preservació de la neutralitat política i de la igualtat de tracte per a tots els destinataris de l’acció pública. En cas contrari, tant el caràcter borrós de les fronteres entre política i gestió com més proximitat als ciutadans i la personalització dels comportaments dels servidors públics que caracteritzen les reformes de la gestió pública, podrien afavorir l’aparició de desviacions no desitjables en la presa de decisions.
Flexibilitat enfront de mèrit
La implantació de polítiques i pràctiques flexibles de gestió dels recursos humans de vegades pot amenaçar la preservació dels elements bàsics constitutius d’un sistema de funció pública basat en el mèrit, fet que hem esmentat en un dels apartats precedents. Tal com hem indicat, no es tracta tant de manejar elements antitètics com d’assumir la necessitat d’un equilibri raonable entre ambdues dimensions, la qual cosa s’haurà de plasmar –perquè sigui avaluable– en el disseny i el funcionament específics de cada procés de gestió de les persones.
Fórmules relacionals enfront de primacia de l'interès públic
La gestió pública actual es caracteritza per l’ús d’un ampli repertori de fórmules de col·laboració interorganitzativa i intersectorial. La gestió de xarxes interorganitzatives planteja problemes de control: bàsicament, s’ha de resoldre com distribuir les responsabilitats, com exigir-les en proporció a cada contribució i com assegurar que aquestes contribucions es combinen en una política de qualitat. Especialment, en les fórmules de col·laboració públic-privat, sigui quina sigui la modalitat específica que s’apliqui, és probable que s’hagin d’adoptar decisions dubtoses des del punt de vista dels interessos presents. En concret, es pot fer més difícil fer visible i mantenir el predomini dels fins d’interès general sobre els interessos –legítims, però particulars– d’altres actors.
En resum, construir en les organitzacions públiques climes ètics de treball adaptats als nous escenaris sembla un repte que s’ha d’assumir. Per aconseguir-ho, s’ha d’aplicar la coerció o la motivació? Per aconseguir-ho, s'ha de desenvolupar una infraestructura ètica capaç de combinar mecanismes, processos i estructures que vagin des de la coerció fins a la motivació de manera alineada i que estigui destinada a construir els climes ètics necessaris per afrontar els dilemes que hem esmentat. El mòdul següent presenta les eines principals que s’haurien de tenir en compte per construir una infraestructura ètica adequada en les organitzacions públiques. Són les següents: els codis ètics i de conducta, la formació i la socialització, els sistemes de control i de sanció, el lideratge i les polítiques de recursos humans.
